完善防范化解社會矛盾的行政裁決機制

楊健燕 王小紅

(1、2.河南省政法管理干部學院,河南鄭州 450002)

完善防范化解社會矛盾的行政裁決機制

楊健燕1王小紅2

(1、2.河南省政法管理干部學院,河南鄭州 450002)

行政裁決制度在防范化解社會矛盾方面具有許多優勢,在我國目前社會轉型、社會矛盾多發的情況下,應當充分發揮行政裁決機制的作用。我國立法機關應當適時制定《行政裁決法》,進一步完善我國防范化解社會矛盾的行政裁決機制。

防范化解矛盾;糾紛解決;行政裁決機制

一、行政裁決機制在防范化解社會矛盾中的優勢

行政裁決是行政機關或其附設的機構根據公民、法人或者其他組織的申請,運用國家權力,居間對民事矛盾進行裁斷的行為。行政裁決機制屬于多元化社會矛盾解決機制的一個組成部分,是在法院裁判、人民調解、社會仲裁等社會矛盾解決途徑之外處理人民內部矛盾的又一種方式,在防范化解社會矛盾方面具有專業性強、綜合性強、簡便、高效、成本低廉等優勢。

行政裁決在我國有良好的制度基礎和觀念基礎,從建國初期開始,我國政府就十分注意利用行政裁決機制來防范和化解社會矛盾。如1950年的《新區農村債務糾紛處理辦法》第十條規定:“農村中的債務糾紛,均由當地區鄉(村)人民政府會同農民協會按照本辦法的規定處理之。區鄉 (村)不能解決者,由縣司法機關裁判之。”《保障發明權與專利權暫行條例》第二十一條規定:“兩個以上共同作成之發明,其發明權或專利權為共有;共有權之分配比例,由共有人協議定之。如不得協議時,得提供各個人對該項發明所貢獻之材料,報請中央主管機關裁定之。”20世紀 70年代開始,我國社會主義法制建設逐步健全,行政裁決法律制度得到了蓬勃發展,在防范化解社會矛盾中發揮了很大作用。1982年通過的《中華人民共和國商標法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國食品衛生法(試行)》、1984年通過的《中華人民共和國專利法》、《中華人民共和國藥品管理法》、《中華人民共和國水污染防治法》、1985年通過的《中華人民共和國草原法》、1986年通過的《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國郵政法》、1987年通過的《中華人民共和國大氣污染防治法》、1989年通過的《中華人民共和國環境保護法》等法律中都規定了防范和化解矛盾的行政裁決機制。

從世界范圍看,行政裁決機制大都是為彌補傳統司法的不足而建立和發展起來的。市場經濟的發展必然帶來大量的社會分工和高度專業化,社會矛盾越來越具有專業性,使得一些特定類型社會矛盾的防范和化解必須依賴政府主管部門的行政權力。行政機關作為國家行政管理部門,長期從事相關領域的行政管理工作,具有豐富的行政管理專業知識和專業領域管理經驗,容易把握引起社會矛盾的關鍵所在。與司法機關解決矛盾的力量相比,行政機關擁有更多的管理資源,能夠運用多種行政管理手段,通過各部門的協調,綜合各部門所掌握的行政權力,全方位地對社會矛盾進行防范和化解。社會矛盾的各方當事人通過行政裁決機制解決矛盾,比通過訴訟方式在司法機關解決矛盾更經濟、程序更簡便,解決問題更徹底。行政機關還可以通過對特定類型社會矛盾的行政裁決逐漸積累管理經驗、形成政府以后的相關政策,有些政策還可以上升為規范性文件,從而把社會矛盾的事后化解與以后的事先防范結合起來,防止今后再發生同樣的社會矛盾。“以個別的糾紛處理為起點,通過自己的管理權限進一步發掘問題并謀求更具一般性的根本解決,正是行政性糾紛處理機關的最大優勢。”[1]正是由于行政裁決機制在解決社會矛盾中具有諸多優勢,可以彌補訴訟機制的許多不足,因此在許多國家得以建立和發展。

二、現有行政裁決機制在防范化解社會矛盾中存在的問題

我國行政裁決機制在 20世紀 70年代以后雖然得到很大發展,但行政裁決機制建設始終不完善,行政裁決在實踐中呈現出既“亂”又“濫”的特點,影響了行政裁決機制防范化解社會矛盾方面優越性的充分發揮。

我國行政裁決機制存在的主要問題有:

行政裁決制度缺乏總體框架。國家缺少對行政裁決的總體理論構想和總體立法設計,學術界對行政裁決的理論研究嚴重滯后,對行政裁決的性質定位不清,造成現實中行政裁決的法律規定零碎不全,隨意性很大,行政裁決所能產生的實際作用十分有限。

行政裁決權的授予權混亂。法律、法規、規章甚至一些一般性的行政文件都有關于行政裁決的授權規定,沒有統一的授權層級要求。對裁決的名稱也規定得很不一致,有的為“調處”,有的為“處理”,有的為“決定”,有的為“裁決”等等,容易造成誤解,影響了行政裁決的效力。由于將行政裁決制度混同于一般行政管理制度,行政裁決幾乎沒有相對獨立的專門機構和人員。社會矛盾屬于哪個領域,哪個領域的主管行政機關一般就是行政裁決主體。絕大多數擁有行政裁決權的行政機關沒有具體承擔裁決職能的專門機構和專門人員,基本上都是由行政執法人員在行政執法過程中附帶地解決民事上的社會矛盾。由于執法人員往往忽視行政裁決的“中間性”,習慣于用行政執法的方式對待社會矛盾的解決,導致行政裁決的主觀性過強,裁決的公正性受到影響。由于對行政裁決制度與一般行政管理制度的區別認識不足,相關法律法規尚沒有對行政裁決人員的任職資格作出法律規定,行政裁決人員的素質普遍不高,缺乏解決民事上社會矛盾的專業知識,也缺乏知識培訓和知識更新的機會,導致行政裁決的質量沒有保證。

行政裁決沒有一套相對統一的法定程序。行政裁決程序規定散見于單行法律、法規以及規章的規定之中,不同的行政裁決機關適用不同的程序,行政裁決程序規定隨意性比較大。行政裁決的司法救濟路徑不科學。1991年最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見 (試行)》把行政機關裁決民事矛盾的行為納入行政訴訟的救濟渠道。此解釋雖然廢止,但最高人民法院的意見沒有改變。但1993年最高人民法院《關于處理經鄉(鎮)人民政府調處的民間糾紛的通知》等卻把不服行政機關裁決民事矛盾的行為納入民事訴訟的救濟渠道,導致行政裁決的司法救濟途徑不統一。

由于行政裁決機制本身存在的這些不完善之處以及一些其他因素的制約[2][3][4][5],從 20世紀 90年代后期開始,我國立法機關在有關法律的修訂中逐步取消了許多已有的行政裁決制度,如 1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》、1999年修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》、2000年修訂的《中華人民共和國專利法》和《中華人民共和國大氣污染防治法》、2001年修訂的《中華人民共和國藥品管理法》和《中華人民共和國商標法》、2002年修訂的《中華人民共和國草原法》、2005年頒布的《中華人民共和國治安管理處罰法》等,導致行政裁決機制在防范化解社會矛盾中發揮的作用越來越有限。

三、完善防范化解社會矛盾的行政裁決機制

我們目前面臨著社會轉型所帶來的各種問題,利益沖突增多,社會矛盾多發,司法能力有限,因此必須不斷探索創新解決社會矛盾的方式方法。行政裁決機制在防范化解社會矛盾方面有許多優勢,但現有行政裁決機制的不完善妨礙了其優勢的充分發揮。如果我們通過完善制度,充分發揮行政裁決機制的優勢來防范和化解社會矛盾,不但可以減輕司法機關的案件壓力,還有利于防止因目前司法能力有限而帶來的社會矛盾“官了民不了”的問題,對及時妥善處理社會矛盾,協調社會矛盾各方的利益關系,防范同類社會矛盾的重復發生,維護社會的公正和諧都具有重要作用。

我國立法機關應當停止取消行政裁決制度的做法,適時制定《行政裁決法》,對目前行政裁決機制存在的不足予以完善,以充分發揮行政裁決機制在防范化解社會矛盾中的作用。《行政裁決法》應當對行政裁決機制作出下列一般規定:

明確行政裁決的目標是一切從社會矛盾當事人的需要出發,追求行政裁決的簡易、高效、公正、靈活、專業、易于接近。擴大行政裁決的范圍,各級政府及其職能部門有權裁決與其行政管理業務有關的民事上的社會矛盾,各級基層司法行政部門和基層政府有權裁決一般的民事上的社會矛盾。明確規定行政裁決的機構,行政裁決量大的行政機關應當在機關內部設立相對獨立的行政裁決機構,行政裁決量小的行政機關的行政裁決機構可以與行政機關的法制機構合署辦公。規定行政裁決機構的人員、職權和辦公經費相對獨立,行政裁決機構和行政裁決員依法獨立行使行政裁決職權,不受所在行政機關的干涉,行政裁決員不因行政裁決行為而使其受到不利影響。行政裁決員應當具有裁決民事上的社會矛盾的法律知識和裁判能力,有良好的道德情操和敬業精神,對行政裁決人員的政治素質和業務能力實行年度考核制。行政裁決人員的任免、晉升、獎懲和待遇由同級政府法制部門負責。

行政裁決機構和行政機關的法制機構可以聘請當地法律界、行政管理界、專業技術界有聲望的人士以及代表社會矛盾各方利益的公共組織或社會團體的人士做兼職裁決員。民事上社會矛盾的任何一方當事人都有權向行政機關提出行政裁決申請,行政執法人員對行政執法過程中發現的相關民事上的社會矛盾有調解權,調解不成或當事人不愿調解的,行政執法人員有義務告知社會矛盾當事人有請求行政裁決權,并詢問其是否申請行政裁決。當事人申請行政裁決的,行政執法人員應當將當事人的申請和案件有關材料轉交行政裁決機構。行政裁決程序中可以適用調解,發生法律效力的調解書視同合同,當事人應當自覺履行,不得擅自變更或者解除。

行政裁決程序的制定應當參照民事訴訟的簡易程序規則,力求簡易、高效、靈活、方便。各級政府法制部門應當制定行政裁決程序的示范規則,在示范規則中強調行政裁決程序的準司法特征,對回避、聽證、公開、調解等程序作出規定,對行政裁決機構的行政裁決程序進行規范和指導。當事人對行政裁決程序有選擇權,行政裁決程序的確定應當尊重當事人的意見,滿足當事人的愿望和要求,當事人有權選擇行政裁決員,有權對案件是否公開、是否允許代理、是否進行聽證等程序進行商定。行政調解書和行政裁決書以行政裁決機構或行政機關法制機構的名義作出。一些案件量大、專業性強的社會矛盾實行行政裁決先置原則,當事人對行政裁決不服的,可以提起訴訟。行政裁決書中負有履行義務的當事人對行政裁決書既不起訴又不履行的,另一方當事人可以申請人民法院強制執行。

[1][日]棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度[M].王亞新譯.北京:中國政法大學出版社,1994.87.

[2]王小紅.和諧社會建設需要行政裁決制度[J].北方法學,2008,(4):91-94.

[3]余凌云.治安管理處罰法的具體適用問題[M].北京:中國人民公安大學出版社,2006.9-10.

[4]扈紀華,等.《中華人民共和國商標法》釋義及實用指南 [M].北京:研究出版社,2001.208-209.

[5]國家知識產權局條法司.新專利法詳解[M].北京:知識產權出版社,2001.317-319.

責任編輯:邵東華

Perfect the adm in istration judgment system which a im s to prevent from and defuse social contradiction

Yang Jianyan,Wang Xiaohong
(Henan Adm inistrative Institute of Politics and Law,Zhengzhou,Henan450002)

Administration judgment system is ofmuch preponderance on preventing from and defusing social contradictions.At present,our country is going through social transformation and many contradictions burst out,for which we should fully play the role of administration judgment system.Our country’s legislation organ shall enact Act of Administration,perfect our country’s administration judgment system which aims to prevent from and defuse social contradiction.

prevent from and defuse social contradiction;dispute settlement;administration judgment system

D922.59

A

1008-6951(2010)03-0011-03

2010-03-25

本文是楊健燕主持的河南省軟科學研究計劃項目“防范化解社會矛盾的行政裁決機制研究”的階段性研究成果(項目編號: 092400430036)。

1.楊健燕(1957— ),女,河北蠡縣人,河南省政法管理干部學院院長,教授,主要研究方向:行政管理學;2.王小紅(1966— ),女,河南伊川人,河南省政法管理干部學院教授,法學博士,主要研究方向:行政法學。