居委會組織運行現狀與方式——以南京鎖三社區為例

楊 濤

（南京大學政府管理學院，江蘇南京 210093）

社會學與社會工作

居委會組織運行現狀與方式
——以南京鎖三社區為例

楊 濤

（南京大學政府管理學院，江蘇南京 210093）

本文以案例分析的方式剖析了居委會運作的兩種方式：行政式與協商合作制。行政式是目前居委會運作的主導方式，而居委會運作的協商合作制指的是在社區內不同主體之間的合作已經初步制度化，而居委會則是這一機制的中樞組織。但是合作的各方掌握了不對等的資源，處于不對等的話語權和影響力。嚴格來說，此種合作機制處于初級發展階段。這就意味著居委會及其他非政府組織僅是協商合作制的補充性的、輔助性的力量，而不是獨立自主的合作治理的主體。隨著社會發展的需要及政治體制改革的推進，居委會組織運作的行政管理方式將逐漸淡化，相對應的是，以居委會為中心的社區多行為主體間的協商合作制將得到長足的發展。

社區 自治 行政式 協商合作制

在社區自治中，最重要的組織是居委會，它是社區治理的實踐者、推進者和組織者，在治理中居于中心位置。我國法律規定，居委會是城市基層群眾自治的執行性組織，街道和居委會是指導與被指導的關系。若僅從文本制度來看，這種指導關系也是一種合作關系，行政組織對于自治的居委會組織行使有限的指導權，而非直接的隸屬關系。這是一種治理精神的體現，它展示了行政組織和自治組織及其他社區主體之間的平等的合作關系。然而，在現實中，作為基層群眾性自治組織，居委會是怎樣運行的？運行的效率如何？存在哪些問題？它的發展方向是什么？

一、個案介紹與資料的收集

本研究選擇了南京鎖金街道鎖三社區作為個案研究對象。鎖三社區位于南京市玄武區、鎖金街道，有住戶1282戶，人口約4500人，其中流動人口約154人。轄區內有林業大學、林大汽配商城、玄武區軍隊干部休養一所、南京市政工程管理處、實誠物業公司、金卡大廈和鎖金二小幼兒園等多家駐區單位。社區在重新界定之后，鎖三社區進行了居委會換屆選舉工作，選舉產生了鎖三社區居民委員會。建有鎖三社區黨總支，黨總支設總支書記1人（兼任主任）、專職副書記1人（兼職副主任），下設4個黨支部、8個黨小組。此外，居委會根據小區居住情況和歷史習慣劃分了居民小組，每個樓組即為一個居民小組，由樓組居民推選產生1名樓組長。居委會通過樓組長聯系居民，開展一系列活動。

2008年10月份，筆者找到了當時負責社區事務的宋科長，由她安排在鎖三社區居委會做志愿工作，協助居委會人員的工作。通過親身參與居委會的日常工作，筆者不僅獲得閱讀了大量的社區檔案資料，而且有機會訪談了社區主任、副主任，工作人員及部分社區居民，為研究積累了比較充足的材料，也為后續的研究提供了基本保證。對社區的研究，尤其是對居委會的組織運行研究應超越文本，深入到組織運行的環境中，參與到組織的運行中，通過聊天、訪談、參與式觀察的方式獲得第一手資料，從現實的組織活動中抽離出組織運行的一般規則和方式。

二、居委會運作——行政式

在鎖三社區調查發現，街道辦把持了居委會的財政權力、人事任免權，居委會的工作開展的廣度、深度和效率直接取決于街道辦，而不是由社區居民或社區居民代表大會直接決定居委會，這就在根本上影響了社區自治的性質。筆者參與了居委會執行全國經濟普查的任務，前后歷時半個月，在普查期間普查的任務占據了居委會的大部分人力、時間和精力；還要協助街道開展創建全國文明城市的宣傳及活動。現實中的社區居委會其實已成為街道辦的派出機構，要辦理大量的來自各行政機構的下派任務。居委會不管愿不愿意，不管是以怎樣的方式和怎樣的效率和結果，它至少在形式上要完成這些下派事務，包括宣傳活動、舉辦會議、開展活動。正如該居委會主任所說，“街道把居委會當成了廉價勞動力了，一個任務接一個任務，一個活動挨著一個活動；能辦的只有辦，辦不了的就只好應付了。”調查發現，由于居委會工作人員認為下派事務既不合理也不合法，卻又不得不做，而且由于他們工作負擔重，對此類事務的處理，多采用形式主義的應付，而不管實質性如何；正如一位居委會成員所說：“比如人大接待、開個什么座談會，或是做個臺帳。”因此，此類工作雖無實際意義，卻花費了大量的時間、人力和物資，脫離了社區治理的精神實質和需求。由此，又反過來影響到社區參與的廣度和深度，難以有效培育居民的參與意識和參與精神，造成參與缺乏和不足。調查發現，社區活動的參與多是老人和婦女，社區中青年居民參與動力不足，參與率低，參與缺乏廣泛性和代表性。

盡管在變革中居委會被賦予了自治權利，但這些要素只是起到一種象征性的裝飾作用，制度制定出來了，卻被束之高閣，有形式而無內容。居委會的組織形式與組織運行發生了分離，它指的是一個組織在組織形式上運用和采納了很多規章制度，但并不在組織的運作過程中實施這些制度。①田凱：《協調約束與組織運行》，《中國行政管理》2004年第5期，第6頁。居委會組織形式與組織運行的這種“分離”體現了居委會組織運行的特點：結構科層化、居委會與基層黨組織重構化、功能行政化，形式主義和案牘主義。由于這樣的類行政化和科層式的特性，使得居委會組織的身份模糊、功能不清、權力小、工作量大及壓力大。

總之，居委會的法律地位和身份及職能與其現實的運行邏輯不相符合，行政滲透居委會，壓縮了居委會發揮潛能的廣度和深度，致使其職權范圍狹小。居委會作為社區自治的中心組織理應承擔更多的自治職能。不管從切實提高社區福祉和滿足社區居民多樣化的需求及內生社區精神和基層民主來看，還是從提供居委會的辦事效率來看，當前居委會的運行邏輯和功能都應當有所改變。

三、居委會運作——協商合作制

就基層政府與社區自治組織之間關系的研究來看，已有越來越多的學者采用合作主義的提法，其基本意思是指基于資源交換基礎上的共識和共同行動，合作主義體現了基層政府與社會之間由單一的行政式管理向社區自治的多方協商或談判體制變化的萌芽。①孫立平：《我們在面對一個斷裂的社會》，《戰略與管理》2002年第2期；徐勇：《治理轉型與競爭——合作主義》，《開發時代》2001年第7期；唐曉光：《轉型時期的中國社團》，《中國社會科學季刊》1999年第2期。這樣的合作關系能夠滿足合作各方的利益需求。

1.協商合作制

協商合作制，“協商與其說是一種對話或辯論的形式，不如說是一種共同的合作性活動。”②詹姆斯·博曼：《公共協商：多元主義、復雜性與民主》，黃相懷譯，北京：中央編譯出版社2006年版，第225頁。人們若要協調彼此的行動，解決彼此的爭端，而不想訴諸暴力或忍受妥協，那么就需要協商。協商合作制并不是要避免或消除矛盾和沖突，而是各行動主體共同面對客觀存在的問題、糾紛和斗爭，在協商對話的基礎上進行合作。無論是事實上的利益沖突，還是價值觀念上的沖突，都可以在接觸、溝通、理解的基礎上實行合作。

合作指的是基于制度規范的權利運作和關系塑造。治理合作指的是，“人類公共理性充分發展的一種狀態，是基于公平、承諾和相互信任、謀求公共利益的一種交往模式。”③孔繁斌：《共性的再生產——多中心治理的合作機制建構》，南京：鳳凰出版傳媒集團2008年版，第67頁。“在公共空間里，一切對于平等性和相互性有可能造成破壞的‘活動’，是絕不能被允許的。在這里，暴力以及對他人的單方面的支配，同樣也是應當排除在外的。而且，作為公共空間的相互行為的活動，必需始終以對公共的關心作為自己的動機。”④川崎修：《公共性的復權》，石家莊：河北教育出版社2002年版，第302頁。在公共領域內，個人利益必須讓渡公眾利益，不允許為了一己之利而損害大家的利益。只有公共領域內的多方行為主體之間的合作才能保證公眾利益不受侵害，并通過合作創造出更大的效益。合作的能力是社會中社會財富的一個方面，是社會發展的主要條件之一，并且合作意味著關系的均衡與平等、共同分享、技能與知識的互補、相互了解與信任。⑤皮埃爾·卡藍默：《破碎的民主：試論治理的革命》，高凌翰譯，北京：三聯書店2005年版，第23頁。社會的合作能力的大小與社會財富密切相關，也構成社會發展條件之一。合作能夠促進社會財富的增長與和諧社會的建立。統治使人最終走向孤獨，成為寡人；管理使人變得寂寞，使他與他人之間的溝通在情感方面完全喪失，人與人之間除了例行秩序性的機械應答之外，被隔得如此之遠，人與人之間的距離達到了遙不可及、互不相識的極端。只有合作的相互服務才會使人們之間密切地聯系起來，使人與人之間實現心靈的溝通和相互印證。⑥張之康：《公共管理的倫理學》，北京：中國人民大學出版社2003年版，第321頁。在傳統的社會管理體制中，權利掌握在政府手中，政府權利運行方向總是自上而下的，行政機關通過運用政治權威來發號施令，制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。⑦哈斯·曼德：《善治》，北京：知識產權出版社2007年版，第39頁。在此種社會管理體制下，公民是政府命令的被動接受者，而缺乏參與和管理公共事務的互動渠道和機制。即使政府部門的行政命令不適合某一地方或某一群體，民眾也只能接受；即使政府部門可以偶爾發現這些問題，在沒有任何公信力和公正壓力下的情況下，解決問題的對策也未必能及時有效地制定和執行。⑧同上，第39-40頁。協商合作制實行溝通協商、參與互動、競爭合作的治理過程，實施對公共事務的管理；合作者是伙伴關系而非隸屬關系，其權利和義務是多元的、交互的。

合作是以資源的分布、意愿和身份為前提進行的交換行動，以在行動者之間實現資源的整合、交換和分享。在行動場景中，行動者不僅試圖代替、控制或獲取他人的資源，建立起他人對自己的依賴性，更重要的是，他們試圖對合作的規則進行操作，因為這些規則控制著交換，他們就是以這樣的方式來進行交易。①馬伊里：《合作困境的組織社會學分析》，上海：上海人民出版社2008年版，第175頁。這個過程是一個交互作用的轉換過程，在此過程中，每一個參與者都對他人施加影響或控制，包括思想意識、價值觀念及制度規范的調整或改變，或行動、交易的調整和改變；同時，對方竭力避開他人對自己的控制和主導，且反過來作用于他人。由于資源在行動者之間呈不均衡分布和規則的利益傾向性，而且行動者之間圍繞著規則實施控制和反控制，這些狀態和行動促成了合作的困境的形成。因此，以協商合作為導向的治理空間的形成，是多元權力主體合作性空間博弈的結果，而不是主動讓與的行動。

協商合作制意味著行動者之間相互承認彼此的存在、尊重彼此的權力和履行彼此的義務，相互承認使得生命的尊嚴和價值凸顯出來。“對他人的不承認不僅表現為缺乏應有的尊重，它還能造成可怕的創傷，使受害者背負著致命的自我怨恨。”②汪暉：《承認的政治：文化與公共性》，北京：三聯書店1998年版，第291頁。沒有相互承認的原則作為前提，不僅意味著缺乏應有的尊重，它還可能造成社會怨恨，使社會治理喪失信任。有學者認為，相互承諾的信任是一種合作倫理，信任是合作的前提，同樣是合作機制構成的文化因素。③孔繁斌：《共性的再生產——多中心治理的合作機制建構》，南京：鳳凰出版傳媒集團2008年版，第137頁。而社區治理中，政府信任關系是協商合作制的靈魂。哪里信任少，哪里就缺乏承擔義務和集體行動的意愿。

協商通過語言進行，協商的有效性離不開話語的有效性。在哈貝馬斯那里，話語的有效性指的是，話語應該是符合事實真相的、真誠的，還必須是協商者能夠接受的規范。④哈貝馬斯：《建構歷史的唯物主義》，北京：社科文獻出版社1999年版，第34頁。通過協商，來澄清事實，協調規范，達成利益均衡的合作狀態。唯如此，基于話語的協商才是有效的，并由此通向合作。協商所討論的是公共事務，多數贊同的決定才是有效的；之后，決策就具有約束性并為所有成員所遵從。唯有此，協商合作的民主和自由，以及治理的效果才能實現，一種社會制度也才能獲得穩固的基礎。

2.案例介紹與分析

制度化的合作關系指的是一種組織化的、常態的結構性安排，以讓政府決策過程有序地吸收社會需求，并將沖突降低到不危害現有秩序。在鎖金社區的調查表明，基層政府組織與社區組織之間的合作并不是一種制度化的合作關系，而是一種“權變合作主義”⑤何艷玲：《都市街區中的國家與社會：樂街調查》，北京：社會科學文獻出版社2007年版，第217頁。，即指基層政權與居委會等社區組織之間所形成的根據具體情景的不同而締結的非制度化的合作關系。居委會運作的協商合作制指的是在社區內不同主體之間的合作已經初步制度化，如社區居民代表大會、社區協商議事會、公民論壇和聽證會制度。社區與基層政權的合作關系正處于制度化的萌芽狀態。這種制度是由政府居于主導地位，而且合作的各方掌握不對等的資源，處于不對等的地位，具有不同的話語權和影響力，嚴格來說，此種合作機制處于初級發展階段，也即權變式的合作主義。這就意味著居委會及其他民間組織僅是協商合作制的補充性的、輔助性性力量，而不是獨立自主的合作治理的主體。社區治理的方向在于，如何通過組織化、制度化的方式把單個的事件予以常規化和常態化。

居委會的工作聯絡著社區內所有其他的行為主體。居委會向上聯絡街道辦，向下代表社區居民，發揮著上傳下達的中心聯絡作用；同時一旦社區內有公共事務需要做出處理，而又不是由某一單方面的力量能解決的，或不具有公信力和合法性，那按照規定需要召開相關的會議進行多行為主體的協商，那么也是由居委會聯絡各個主體，制定會議的相關日程。因此，居委會在社區公共事業的網絡中居于中心的紐帶作用，它是社區協商合作中的中樞機構。

案例1：狗問題。有居民向居委會反映：“有些居民養狗，只顧自己的樂趣，不顧及大家的生活和健康。這些狗到處拉屎拉尿，影響環境，夜里還哇哇直叫喚，讓我們這些居民深受其害。”“現在小區內狗特別多，到處大小便，既不安全，也不衛生，影響居民正常的生活。”問題反映到居委會后，居委會召集居民代表，召開居民議事會，就“狗問題”展開聽證議政。最后，在社區范圍內劃定了特定的區域作為專門的遛狗區，被形象地稱為“狗狗樂園”。“狗問題”的處理協調了居民之間的矛盾和糾紛，化解了社區內就養狗問題所帶來的不滿和憤怒。

“狗問題”屬于社區內公共問題，涉及到眾多居民的利益。一般來說，此類公共事務和問題的處理一般經過如下的程序：根據居民反映及大家關心的問題，由居委會貼出通告，通知利益相關者參加社區內的公共論壇，就焦點問題展開討論，表達各自的意見；會議由居委會工作人員主持，舉行多方聽證會，匯總各方意見，做出會議結論和計劃綱要。聽證會制度是居委會開展工作的重要保障，它是居委會采取行動和實施政策的重要依據，它是社區內協商合作制的重要組成部分。如果問題重大，聽證會計劃方案再交由社區居民代表大會決議；若再討論通過，在居委會的組織下，聯絡各有關方面，整合社區內外資源，執行居民代表大會的決議。若決策的項目需要經費，由居委會申報到街道辦，以獲得項目實施和開展活動所需的資金。從以上分析中，“協商合作制”充分體現了社區內的多方民主治理，它包含了就社區公共問題和事務而確立的信息渠道、受理機制和分類處理的原則；社區聽證會和社區議事會及社區代表大會，充分反映民情民意，代表了社區多方主體的共同利益。其中，居委會作為自治組織發揮了中心的組織聯絡作用，它首先受理居民來訪，處理所反映的問題和建議，包括家庭糾紛、鄰里糾紛和民事糾紛；在居委會的調停下能夠解決的，盡量解決；若不能，則由居委會聯絡各方行為主體協商解決，發揮著聯絡、組織和引導的角色作用。若問題超過了居委會的職責和權限范圍，則上報到有關部門（如街道辦、城管、工商、城市綠化辦）。值得注意的是，居委會在工作過程中用了人情與勸說的方式①何艷玲：《都市街區中的國家與社會：樂街調查》，北京：社會科學文獻出版社2007年版，第160頁。，也即熟人網絡。居委會成員在工作過程中與居民直接接觸，為居民提供服務，尤其是為社區內弱勢群體提供服務，由此，建立和積累了社區熟人網絡資源，這也為工作的開展提供了便利的資源。

案例2：垃圾通道。居委會就居民反映強烈的垃圾通道問題展開了社區聽證會，參加會議的有居委會、物業公司和居民代表。在會議上，有居民不同意封閉垃圾通道；他們認為，封閉后，會引起居民亂扔垃圾，生活不便，尤其對于年齡大的老人不方便扔垃圾。同意封閉的居民認為，通道的開通影響居民的居住環境，容易形成二次污染。最后，在居委會的調解下，達成協議：封閉垃圾通道，社區垃圾處理實行桶裝化；由物業公司定期發放垃圾袋，對孤老身殘困難戶由物業公司派專人上門服務收取垃圾。

在居委會的組織下，社區聽證會溝通了大家的意見，化解了不同利益主體間的隔閡和怨憤，促進了社區相知相建及問題的有效解決。同時，這樣一種制度安排——“協商合作制”保證了居民和其他主體的知情權、參與權和決策權，這樣就能夠訓練出社區居民的治理能力，有利于推廣社區民主，提升治理的意識和效率。在上述案例中，物業公司作為市場化組織也參與到社區的共治中，成為社區治理的重要載體，并與居委會、業主委員會及其他社區行動者形成特定的社會關系，共同致力于社區的自治與善治。包括物業公司在內社區多行為主體之間存在著利益不一致性，一旦利益成為各方關注的焦點，這就需要發揮居委會的中心聯絡作用，通過相關行動主體間的協商合作拿出一個多方可以接受的方案，并保證和監督方案的實施。在本案例中，“垃圾通道”封閉與否涉及到不同行動者的利益，它不是某一方的問題，也不能只依靠某一方來解決；而商議是解決此類公共問題的第一步，由此，社區聽證會和社區代表大會制度應運而生。沒有協商基礎上的溝通合作，就沒有共治的社區；沒有參與的決策，就難以令眾人信服并有效地執行決策。

案例3：物業公司的設立是在居委會征求居民意見的基礎上，決定選擇目前這家物業公司來負責社區的物業服務；同時，社區選舉成立業主委員會，由業主委員會與物業公司簽訂物業合同。物業公司成立一年后，在社區居民代表大會上，就物業服務的質量，業主委員會認為，“一年來，通過我們的觀察和調查，認為物業管理水平令人堪憂：承諾的‘屋頂滲漏處理’至今仍有多處未能得到妥善解決；存在樓道燈失明、綠化枯死、雜草叢生長期無人管理的現象。物業管理對于社區的建設未見多少成效。”物業公司代表認為，“居民不交物業費，我們怎么會實施物業管理！”居民代表則表示，“你們物業公司服務不到位，憑什么要交物業費。”在前期的工作中，問題未得到有效的解決。而后，在居委會的聯絡下，街道辦、城管、業主委員會和物業公司共同參與、協商此事，并就問題達成協議。

在上述案例中，就社區物業管理中出現的問題，居委會發揮著聯絡者、協調者及組織者角色，它為社區公共問題的解決提供了商議的平臺，體現出協商合作的路徑。在前期工作中，主要由居委會、業主委員會和物業公司參與協商的議程，但卻未能達成協議；而后在街道辦和城管的介入下，問題才得到解決。就此而論，盡管居委會在社區協商合作的過程中發揮著重要的作用，但其缺乏制度化的權威。究其原因，居委會即無合法的行政權威也無完整的自治權，其身份的模糊性決定了，在社區自治中它的決策權、執行力及影響力都十分有限。一旦問題的處理超過了居委會的權限范圍，那就需要其他行動主體的介入；一旦事務的處理涉及到較多數量的資金、信息和資源，居委會就不得不求助于擁有這些資源和權力的組織。

總之，為有效發揮居委會自治功能和推進社區善治，在社區內外建立多行為主體間的“協商合作制”就顯得尤為重要；它要求在社區內外的政府部門、非政府組織、社區居民及其他行動主體之間推行和完善社區協商合作制。隨著社會發展的需要及政治體制改革的推進，居委會組織運作的行政管理方式將逐漸淡化，相對應的是，以居委會為中心的社區多行為主體間的協商合作制將得到長足的發展。它體現出行政、自治、社會三種因素或力量共同參與的治理結構。其關鍵在于我國行政體制的改革，要使得自治的體制與大的政治體制的環境相配套、適應。

Studies of the Situation and Methods of the Organization of Residents’Committee——With Special References to Suosan Community in Nanjing

YANG Tao

The thesis expounds and analyzes two ways of operation:administration-style and consultative cooperative mechanism via case study method，and concludes that the administration-style is the dominant style of the present community governance.The consultative cooperative mechan ism of the Organization of Residents’Committee refers to the fact that the type of cooperation has been in the early stage of institutionalization，and the Organization of Residents’Committee lies in the central position of the mechanism.However，during the process of cooperation，the parties have unequal resources，unequal in power and influence of words，and strictly speaking，such a cooperation mechanism just lies in the early stage of development.This means that the Organization of Residents’Committee and other civil organizations are only complementary and auxiliary forces，rather than the independent parties in the consultative cooperative mechanism.With the development of society and the implementation of the political reform，the administrative-style of the Organization of Residents’Committee will gradually fade；and correspondingly，community developmentin the foreseeable future should be the community governance in favor of consultative cooperative mechanism.

community，self-governance，administration-style，consultative cooperative mechanism

楊濤（1983-），男，安徽無為人，南京大學政府管理學院博士生，研究方向：政治社會學。

C912.81

A

1008-7672（2010）04-0028-07

徐澍）