論公共權力在實現社會公正中的作用

蔣 承

（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081）

論公共權力在實現社會公正中的作用

蔣 承

（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081）

在不同的社會政治理論中，公共權力來源不盡一致，但其公正的目標價值是恒定的，就是要增進公共利益、實現有效管理、增強自身合法性。與此同時，公共權力也需要以維護公民權利為起點，以程序正義和分配公正為過程，輔以救濟原則為社會公正的實現提供全方位的支撐。

公共權力；公正；制度；倫理

社會公正是人類社會的永恒價值追求，盡管公共權力只是在國家形成后才出現，但經過漫長的歲月，已逐漸成為社會生活有序運行、保障人類價值目標得以實現不可或缺的重要手段。對公共權力的制約或張揚，在不同時期有不同程度，甚至截然相反的需要，但在或“左”或“右”的搖擺中，都不能脫離社會實際。歷史已經證明，缺乏公正價值的公共權力必然走向滅亡。從憲政和法治原則出發，以人性為依歸、以制度為保障，從多個環節入手，建立和維護一套與時俱進的公共權力運行機制，已是歷史的必然趨勢。?

一 公共權力的來源及其內涵

從其來源看，公共權力中的權力，它是一種維護社會公共利益和社會公共生活秩序的需要，在本質上是一種凝聚和體現公共意志的力量，是人類社會和群體組織有序運轉的指揮、決策和管理能力。而對于公共權力的運行環境“公共領域”，它是指“在西方17、18世紀現代性產生以后，西方中產階級社會構成的一種所謂的‘民間社會’(civil society)。這是一個抽象的概念，有了民間社會之后才會產生一些公共領域的場所，可以使不同階層、不同背景的人對政治進行理性的、批判性的探討”。〔1〕由此可見，公共權力是在一種社會制度的支持下，作為一定的社會組織體系的代表，表現為統治者權力所顯示出的力量。因而，它天生就是一定的社會制度所規范和鼓勵的力量，是一定的社會組織體系根據它所在的社會制度原則整合出的力量，是一定范圍內的社會個體的力量的系統綜合。

從政治學的角度看，不論是西方契約理論，還是馬克思國家觀，都認為公共權力的來源與國家的起源息息相關。西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類社會處于自然狀態，每個人都有平等的“天賦人權”。然而，在個人運用上天給予的權利去追求利益和實現價值的時候，就必然會產生人與人之間的沖突。為此，人們通過協商，讓渡部分權力給予“主權者”——國家。由國家統一掌握公共權力，對社會關系予以協調，對個人的行為予以規范。而馬克思主義的國家觀則認為：國家不是從來就有的，它是社會在一定發展階段的產物。在私有制產生以后，人類社會陷入了不可解決的自我矛盾，即分裂為不可調和的兩個對立階級。為防止人類自身的毀滅，由國家所代表的公共權力凌駕于社會之上，將矛盾和沖突限定于某種秩序框架中。因此，國家來自社會，是社會內部矛盾發展的結果。盡管這兩種理論對階級、利益、權利的側重有所不同，但總體上二者都承認公共權力來源于社會和其中的個人。因此，它的合法性也正寓于對人群的管理和權力的使用之中。

從經濟和社會學的角度看，在迅速擴張和崛起的商品經濟的引導下，個人的獨立地位逐漸確立，等價交換、以憲治政等一系列原則逐漸明晰，私人領域與公共領域的界限也隨之產生。一方面，這使得國家與社會、社會中的公民之間產生了距離，個人私欲得以擴張，個人、群體利益間的競爭性和排他性突顯；另一方面，個人以前所未有的積極性參與社會生產，發展自身利益，對一個穩定和有序的外部社會環境的需求比以往任何時候都迫切。因此，出于生存和發展的需要，個人有必要“讓渡”出一部分利益和權力，培植一個可以有效干預私人領域的公共權力，以便使個人利益與他人利益、個人利益與社會利益能夠和諧相容。作為公共權力的代理人，政府在獲得合法性的民意支持后，依法以協商民主制度的形式，促進社會有序正常發展。

二 社會公正對公共權力的基本要求

公正的觀念由來已久，早在古希臘時代，公正就被作為人的最高形態的德性。在亞里士多德看來，在各種德性中，公正是最重要的〔2〕。它是人們持續追求的一種價值理想，也是一種對現實政治倫理實踐的需要。誠如羅爾斯所言，公正構成了一個組織良好的人類聯合體的基本條件〔3〕。盡管絕對公正的社會難以實現，但缺乏相對公正的社會則是岌岌可危的。作為社會運行基本組織力，公共權力不能回避對公正的訴求，公正理念要求公共權力突破傳統的政治單一性，走向道德化。這種要求既是對其自身危險性的限制，也是對其作用發揮的價值規范。

（一）增進公共利益

公共利益的價值取向的核心是社會普遍意義上的公正、平等，它確保的是社會發展的成果，能夠最大化、最公平地為社會全體成員所享用〔4〕。而整個公共行政的價值就在于以公共權力之行使有效化解個人自由與社會秩序之矛盾，公共行政的目的即以維護公共秩序進而最大限度地保障個人之自由〔5〕，即公共權力的存在價值在于對公共秩序和個人自由的“動態平衡”，在“大一統”和“放任自流”的兩個極端間尋找＂帕累托＂最優效果。鑒于個人力量在影響能力和范圍上的局限，以公共權力對市場的介入，促進經濟人“外部效應”的積極效果，就成為理性社會的必然選擇。另一方面，對于社會中的個體，公共權力也起著調節人際關系，促進社會和諧的作用。當今時代，源于自由思潮的個人主義愈益受到追捧，個人對個性張揚的需求空前膨脹，社會秩序控制弱化的趨勢進一步增強，人與人之間、群體與群體之間的冷漠和隔閡從主觀層面上侵襲著社會有機體。對此，公共權力有必要通過對公民個體高尚行為和風格的倡導和弘揚，以及對不良行徑的譴責和懲罰，提升個體的道德修養和整個社會的價值觀。不論是物質層面的秩序規范，還是價值層面的道德調適，其最終目標都是增進社會、公眾的利益。公共權力服務于公共利益，首先就在于公共權力運行規則的制定與執行過程需要綜合權衡各個方面的利益，絕不能被某一個利益集團所左右。其次，良好的公共權力運行必須以保障公民的基本權利為基礎，對公民合法權益施以平等的保護，著力提升整個社會的福利水平。再次，公共權力必須強化自身的責任理念，以其行為向公眾負責，對損害公共利益的行為要追究其責任。

（二）實行有效管理

康德曾指出：人有一種社會化的傾向，同時又有一種個體化的強烈傾向。正是這種社會化與個體化的對抗推動了社會的發展和人類的進步〔6〕。以此觀之，為保障人類社會以“螺旋上升”的姿態正常運行，公共權力的存在意義就在于對個人“私欲”的正確引導，使之成為一種推動力量，而不至墮落為爾虞我詐、損公肥私的道德淪喪。“在當今社會，如果沒有政府的作用，那么要形成錯綜復雜的社會和經濟網絡是不可想象的”〔7〕。防止公權力的過多過濫，不是要對個人自由主義思潮和行為泛濫聽之任之，對社會公共事務不管不問，而是要適度干預，嚴格限制市場經濟體制競爭性沖突引起社會的失序和混亂。馬克思早就指出：“文明如果是自發地發展，而不是自覺地發展，則留給自己的是荒漠。”〔8〕具體而言，公共權力執行的有效管理來自于有效的執行體系(effective executive system)、直接的執行方式(the direct approach)與“績效導向”(performance-oriented regulation)評價機制〔9〕，也就是從執行過程和執行結果來評價公共權力的運作情況，確保每個階段的公正體現正是現代社會所需要的。當然，這種對欲望的引導、對社會的管理不能以壓制個人自由精神為代價，因為這將影響到公民個體的積極性、主動性和創造性的發揮，可能導致整個社會效率的低下，最終破壞社會的整體利益。公共行政主體要遵循有進有退、有所為有所不為的思路，尤其是要遵循法治精神“無禁止即允許”的基本原則，防止公權力對私領域的不當干涉。可見，這種管理的有效就體現在公權力與私權力的博弈中。二戰結束后，經濟領域的“凱恩斯主義”發展到今天的“宏觀調控”，適度干預原則下有效管理是維護社會穩定的基礎，也是社會公正實現的前提條件。

（三）強化自身合法性

公共權力必須真正屬于一切社會成員所有，并以此為基礎為社會成員提供普遍的平等。這就是它的合法性所在。公共權力的運行過程就是政府制定具有普遍效力的規則并付諸實施的行為過程，其本身就是一種特殊的立法和執法行為。因此，其必須遵守公認的法律原則，即運行規則的制定以憲法、法律和普適性倫理道德為基準，權力執行的內容不得與法治精神和民風良俗相沖突，具體的運作過程也要依據一定的法律程序，以社會公正的實現為要旨。

英國著名思想家安東尼·吉登斯曾詳細闡述過權力關系中的結構二重性，并且贊同他人對權力具有兩副“面孔”的概括：一副是行動者實施合乎自己心意的決策的能力，另一副則是融塑在制度中的“偏向的動員”（mobilization of bias）〔10〕。增強公共權力的合法性首先必須防止其尋租性的滋生，杜絕權力在對市場行政干預中引起的“權錢交易”行為。對此，追根溯源，從權力的結構安排和運行過程予以糾正和監督顯得十分必要。從現實情況來看，行政人員利用對公共權力運行的操控機遇為私人（自身或其它部分人）謀取利益，破壞公共權力的公共性，這已成為新的不平等的起源。為此，監督公共權力的運行就需要對權力操控者和權力產生、運作過程的“二重結構”，加以包括法律和道德在內的多種規制（constraint）。在此，“所謂公正，就是社會中的權威機構為社會主持和提供正義的活動及其結果，具體地說，就是政府及其公共行政針對于社會個體的公正，是一種保障和促進社會成員之間權利、機會平等的公共行為”〔11〕。可見，公共權力需要確保全體公民在一視同仁的制度安排下，根據自身的能力和機遇獲取與之相稱的利益，這就是公正的表現。相反，公共權力保護或無視某個體非法侵占他人、群體的利益就是不公正。在公共權力非公正地操作的過程中就產生了對自身合法性的認知。故而，確保公共權力自身合法性就孕育在自身的運作之中。

三 公共權力在實現社會公正中的作用

隨著自由資本主義在近代的興起，人類的公正理念在“天賦人權”、“人本主義”的感召下，進一步覺醒。人的價值獲得前所未有的提升，一切有益于人性發展的，有益于每個人的欲望和生命力實現的，就是公正的。公共權力既然來源于公民權力，就必須以保障公民權利為出發點。在其運行過程中，以程序正義維護社會公正，讓每個公民在掌握自身命運的過程中獲得平等對待，以及在分配中獲得公正的制度保障都是必須的。此外，人道主義的最大現實價值要求公共權力能夠為社會弱者提供適當的額外機遇補償，這已成為社會公正的嶄新實踐。

（一）以憲政精神保障公民權利

從現代政治理念來看，憲政必然要求限制公共權力，絕對保障公民個體的權利和自由。同時，對公民權利的保護也是憲法調整國家權力與公民權利的關系的終極目的，彰顯公民權利就必須限制國家政府的權力。基于此，在權力的初次交易、配置中，公民通過憲法將自己的部分主權權力委托給國家和政府，公共權力機關因之承擔起合理配置政府各部門的權力并且保證其有效運作和正確使用的義務，并以促進和保障公民權利的實現為旨歸。尤其是在構成現代市民社會之基礎的“主權在民”、“天賦人權”等觀念中，任何公共權力都是第二位的，只有人民權力才是至高無上的。除了公民的權利之外，任何政治權力都不能是無限的，也不應該允許它無限，否則公民的權利就會受到公權力的肆意踐踏。另一方面，任何政治權力，都具有不斷膨脹，不受約束的屬性。“絕對的權力導致絕對的腐敗”，歷史的經驗教訓已有定論。因此，為避免公民基本權利遭受公共權力的侵害，現代憲法以“個人主義”為出發點，以具體的個人人格不可侵犯為原則，認為每個具體的個人之尊嚴應受到尊重，自由與生存應受到保障。這就是公正在現代社會的基本出發點。總之，對公民基本權利的保障是憲法的精神終結所在，也是現代憲政的邏輯起點。因而，超越歷史困居，強化對公共權力的約束就顯得至關重要。只有在憲政精神鑄就的法治環境中，公民權利才有得到有效保障的可能。從本源意義上看，反映的是人類對公正、正義的永恒訴求。

（二）以法治原則維護程序正義

在美國，以“米蘭達規則”為代表的程序規則已通過憲法的形式予以保障。可見，法治領域內的程序公正已成為司法公正的重要內容，是保證實體法公正目標的具體措施和保障。這種源于英美法系“正當程序”的公法運行原則，與司法專斷相對立，已逐漸成為近代資本主義法律文化的兩大基石之一。同樣，在社會生活領域，重視對公共權力運行程序的正義實現也是在維護整個社會的公正倫理。這種程序正義需要以公共權力執行內容對社會歷史發展規律的實至名歸為基礎，以準確反映權利作用、調整對象的實際情況為保證，最終實現對不同社會成員不同行為的相符性獎懲。盡管公共權力運行結果的實體公正并不取決于程序正義的實現，但實體公正在一定程度上依賴于程序正義，因此程序的設計應是一種指向實體公正的行為規則。具體而言，程序公正的實現需要公共權力執行人的中立，對利益相關者沒有絲毫好惡之偏差；對社會矛盾真實情形的徹底調查，聽取和收集盡可能全面的證據；在裁判過程中堅持理性推演，控制主觀情緒的滋擾。所有這一切的實現，都依賴法治原則與法治環境的確立。

（三）以制度正義促進公正分配

維護社會公正是公共權力公共性的道德價值內容。公共領域作為一個價值領域，在某種意義上，是超越利益之爭的，具有維護社會公正的必然性，即協調、引導公正的目標，同時也具有維護社會公正的可能性，即保護、實現公正的能力。以前者而言，公共權力必須為經濟發展提供交換正義。作為一種可能性的存在，公共權力就成為社會公正的“助產婆”。具體的說，公共權力作為一種對利益界定、分配、控制的力量，就可以通過制定和推行公共政策（制度）促成社會公正的實現。可以說，社會正義總是首先體現為制度公正。

在市場經濟制度下，人們的私欲被無限釋放，惡性競爭和道德淪喪在社會中日益形成“他人即地獄”的困境，妄圖依靠個人的道德自律、政府的良善治理、公務員的大公無私實現社會的公正，無異于天方夜譚。在物質利益多元化、思想觀念多樣化的時代，必須依靠一套得到社會普遍認可的正義制度來維護和捍衛社會公正，尤其是在分配領域建立并確保“效率優先、兼顧公平”的按勞分配分配制度是社會安定團結和時代發展進步的現實要求。這里所言之分配只是指政府及其公共權力要維護分配領域內的公共原則和公共利益，而決不是要求公共權力擁有直接分配某些利益的權威。具體的說，鑒于人類社會中勞動產品供應量與人們需要的無限性之間的矛盾，加上個體勞動能力的差異，絕對的平等是不可能實現的，否則將使公正成為一種自相矛盾的悖論。現實的選擇就是允許分配量的不平均、社會地位的不一致，但要使社會機會的享有趨向平等，即在同等情況下獲得同等的發展權力并可以享有自己的發展成果。

（四）以救濟原則維護公正倫理

隨著現代化程度的提高，公共權力在促進社會公正救濟原則的完善中作用越來越重要。它不僅關系到公民個體的生存、發展利益，而且對確保整個社會安全運行、提升社會生活質量、增強社會再生能力都起到基礎性的作用。根據羅爾斯在《正義論》中提出兩項正義原則，即“平等的自由權原則”（the principle of equal liberty）和機會均等原則（fair equality of opportunity）加差異原則（the difference principle）〔12〕。在他看來，第一項原則比第二項原則在運用上有較高的優先權，機會均等原則又比差異原則具有優先性。在此，公共權力應該努力縮小差別，使弱者在社會競爭中享有機會上的救濟。這種救濟主要是指在社會整體利益提高后，社會成員能夠普遍享受到由發展所帶來的收益，尤其是弱勢群體可以通過社會領域內的第二次“分配”，進而彌補由于個人天賦與能力、家庭環境因素、市場經濟的風險因素和社會經濟資源分配結構的差異所帶來的發展“起點”和“過程”中的不平等，使“平等的自由權”回歸每個社會成員〔13〕。基于每個社會成員的權力讓渡，公共權力有必要以社會公正和“權責相符”原則為出發點，保障他們對社會發展成果獲得共享的權利。這既是社會發展的基本宗旨，也是增強社會凝聚力、消除社會矛盾因素的現實選擇。對于公正的傳統價值理念而言，它可以起到“延續香火”，維護現世公正和代際公正的作用。

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（責任編校：張京華）

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D90

A

1673-2219（2010）01-0146-03

2009－10－05

蔣承（1983－），男，湖南石門人，湖南師范大學法學院研究生，研究方向為現代法理學。