一元權力觀:憲制抉擇的文化制導①
——以《天壇憲草》為中心

李云霖,邱億成

(1.湖南科技大學法學院,湖南湘潭 411105;2.湖南工業大學湖南株洲 412007)

一元權力觀:憲制抉擇的文化制導①
——以《天壇憲草》為中心

李云霖1,邱億成2

(1.湖南科技大學法學院,湖南湘潭 411105;2.湖南工業大學湖南株洲 412007)

在立憲社會中,一元權力觀獲得了新的形式和載體,但其制導作用使憲法設計和運行僅僅是形式的耦合而不是觀念的貫通。在《天壇憲草》曲折而終至夭折的歷程中,一元權力觀的制導作用表現為:驅使著決定憲草制訂過程中的軍事斗爭,配置了國會權力優越過度的責任內閣制設置;孿生了法律的工具主義運用,內生了憲草胎死腹中的最后結局。

天壇憲草;一元權力觀;文化制導;法律工具主義

辛亥革命推翻帝制后,在憲政制度變遷發展的軌跡中,內閣制與總統制的爭議與設置跨越時空而回返往復。《臨時約法》確立責任內閣制,《天壇憲草》把內閣制引向極端,《袁記約法》建立總統制,《賄選憲法》回復責任內閣制,《五五憲草》再立總統制,《中華民國憲法》以修正式內閣制出臺。到底是什么原因制導了內閣制與總統制輪番往復的搖擺?從憲法文化的角度來觀察:一元權力觀。托克維爾說,考察一個民族的成長,應當追溯它的過去……只有這樣,才能理解支配他一生的偏見、習慣和激情的來源。[1]因此本文以民主立憲的起點——《臨時約法》和《天壇憲草》為例作文本和實證的探尋(《臨時約法》已有專文《<中華民國臨時約法 >的文化透視》,因此主要分析《天壇憲草》)。

一、文化中亙久彌新的一元權力觀

文化是經過歷史累積和傳承,以基本信念、價值、規范為前提,并影響個人行為與價值觀的行為模式。中國傳統政治文化中的權力建立在以最高決策權為中心的一元權力觀基礎上,是中國古代以農業為主的農業文明、以宗法關系為基礎的社會結構和以易經思維為源的思維方式綜合作用的產物,具體分為民主立憲前和民主立憲中的一元權力觀。

(一)民主立憲前文化中的一元權力觀

民主立憲前的一元權力觀認為權力最初來源于“天”、“道”,“奉天承運”一詞便是其最好的注腳。但“天”、“道”不可實證,便用天人互攝、天人感應的方式予以確證;在程序上不可能獲得具體的法律表現形式,只能以歷史中建國者取得政權的艱難經歷和當局政權下的社會秩序、民眾安定和經濟發展等來表明權力的正當性和合法性。王權至上是不可動搖的一元價值,除道義和倫理外基本不受任何剛性制約或限制;秩序、法律和社會都要通過利于或不利于社稷、王權展現自己的價值地位。國家權力體系通過君王這個原點向外、向下輻射,形成權力結構中自上而下的授權模式和大一統的國家結構形式。中央權力以下,以中央權力為中心頂點,以“親貴合一”的式樣自上而下傳遞,在每一級同樣諸權歸一;上下級是一個獨立權力單元和另一個較小權力單元的從屬關系,下級對上級遵循“尊尊”原則,具有無條件服從義務。在每一級權力單元內部,地方長官集行政、司法和經濟管理于一身,以當時政務目的為中心,對各種不同職能的制度進行整合;權力單元內部沒有限制和分割一元權力的任何可能。當一個權力單元內部履行不同政務職能的措施發生矛盾時,單元核心行政長官可以運用道德譴責直至刑罰的各種手段來實施制裁,政務目的實現因而高效同時具有專制特性。因專制造成的錯誤在本權力單元內一般不能獲得解決,主要訴諸于上級行政長官,奉行權力勝制權力的解決措施,因此“青天”式的上級行政長官是理想中阻止弊政和保護秩序的主要力量。清末君主立憲被迫搬上舞臺,一元權力觀在憲法頭銜下運行:仿行憲政原本是以限制、甚至廢除君權為目的,卻需以“皇位永固”為解說;《欽定憲法大綱》《重大信條十九條》中,“大清皇帝統治大清帝國,萬世一系,永永尊戴,君上神圣尊嚴,不可侵犯”是不變的基石。

(二)民主立憲文化中的一元權力觀

辛亥革命改天換地,在憲法所代表的文化成為世界文明的發展趨勢下,傳統政治文化在突變的基礎上產生了民主立憲的憲法文化并轉變為文本和制度。然而,憲法制定受制憲者憲法思想的影響,而制憲者憲法思想又由傳統政治文化所制導。制度運行更非一蹴而就,因為人們習慣于遵循通過語言、思維定勢和其他符號系統等從歷史中傳遞而來的規則;這些規則甚至像遺傳本能那樣成了一種無意識進而置換了人們的行為選擇。所以,“首先掃清地面并拋棄一切陳舊的材料,以便重新建造一座美好的大廈”的宏愿既不可遇也不可求。[2]馬克思指出:“人們創造自己的歷史,并不是隨心所欲的創造,并不是他們在選定的條件下創造。而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件的創造。”[3]因而,國人沒有意識到他們仍然是運用傳統政治文化傳遞下來的觀念和思維考慮中國面臨的問題。各種政治力量通過武力、選舉和暗殺等各種方式,尤其是憲法和基本法律的制訂,依然試圖將國家權力牢牢地控制在自己的手中,然后以自己為權力體系的“原點”進行再分配。因此,從西方移植了憲法和相應制度的同時,一元權力觀仍然制導著時人關于國家的設計從而獲得了新的形式和載體,并顯性或者隱性地附著于國家制度的運行和變遷。

二、一元權力觀在《天壇憲草》中的顯性運作

晚清以降,軍事將領們憑借軍事力量實施社會控制,掌握民眾、市場和生產能力,武力成為利益分配的重要憑據,成為各方對制憲施加影響的決定性力量。但國會又是制定憲法的直接主體,國會也是制憲內容爭奪的另一重要場域。一元權力觀的顯性運作,可以從決定《天壇憲草》進程的軍事斗爭和國會內設置國會權力優越過度的責任內閣制得到全面的詮釋。

(一)驅使著決定憲草制訂過程的軍事斗爭

憲草制訂過程的軍事斗爭中,無論是革命黨人還是袁世凱,都在“共和”的旗幟下進行,以民主、共和為其表,以一元權力觀為其里,通過種種手段使自己與以《臨時約法》為代表的共和法統和法統繼承人相聯系,強化其軍事行動的合法性。因此,軍事斗爭以“統一”、“共和”的名義追求著一元權力體制的目的。首先,從革命黨人看,討袁檄文歷數袁世凱“乘時竊柄,帝制自為,絕滅人道,暗殺元勛;弁髦約法,而擅借巨款……實屬有負國民之委托”,號召“我國民宜亟起自衛,與天下共擊之”。[4]譴責袁“帝制自為”,極力鞏固“共和政體”,表現出革命黨人一統中國的雄心;然而國會內國民黨籍議員在“共和”制度上的設計也浸淫在一元權力觀的氛圍中。其次,從以袁世凱為代表的北洋軍閥看,“今日并非調和南北問題,乃系地方不服從中央,中央宜如何統一問題。”[5]袁世凱控制的進步黨議員則將革命黨人的武裝反抗稱為“稱戈倡亂”、“反抗中華民國”。“地方不服從中央”、“意在搗亂”、“反抗中華民國”等指責展示了袁世凱統一大旗下追求一元權力體制的用心。第三,從一般民眾的心理看,安全是人類最基礎的需求。當這一需求變成最迫切期待的時候,“厭亂”就成為一般民眾的首選。上海滬商會致南北兩軍的公函說:“無論何方面先啟釁端,是與人民為敵,人民即視為亂黨。用特函告臺端,約束麾下,勿與吾民為敵,輕啟釁端,眾商感戴。”[5]滬商會是一般人民的代表,厭亂心理和成王敗寇勝者全拿的政治文化導致的不問甲乙是非的平和公論,如此“感戴”和對政治強人的認同而無正義之辯,正好與傳統一元觀模式下的制度作用機制暗合。

(二)配置了國會權力優越過度的責任內閣制

一元權力觀反映在國家制度上,主要是責任內閣制與總統制的較量,國會與總統權力的分配與角逐。在一元權力觀的制導下,《天壇憲草》中國會和國會權力處于主導和中心地位,國會和立法權力支配以總統、國務院為代表的行政權力以及法院和司法權力,形成了國會與立法權優越過度的配置特色(防止袁世凱的個人權力膨脹,防止專制政體的復辟,也是主要著眼點之一)。

(1)權力分工上,超強的國會和立法權力,縮小的總統和國務院以及行政權力。首先,超強的國會和立法權力。從國會的職權可以看出,國會處于權力的中心位置和主導地位,立法權擠壓、侵入行政權,組織了一種立法權優越過度的內閣制。如審計院院長和審計員完全擺脫了行政任免體制而納入了國會權力的觳中;國會委員會設立權與修正、解釋憲法權既超出了當時心儀的法國議會的權力范圍,也超出了《臨時約法》的規定。其次,縮小的總統和國務院以及行政權力。綜觀總統職權,與當時法國“虛位元首”總統的權力相比,其中五項重要權力——行政立法權、人事任免權、緊急命令權、赦免權和解散國會權——明顯被縮小。[6](2)權力制約上,一權獨大,三權失衡。首先,獨大的國會和立法權力。國會通過“組織總統選舉會選舉總統 ”、“眾議院同意國務總理之任命”、“參議院選舉審計員”等影響著其他國家機關主要人員的選任;通過“以法律定之”控制著其他國家機關的組織及各具體權力的范圍、運行向度和程序。其次,受侵削的總統和國務院以及行政權力。行政主體的大部分職權及其行使受到國會權力的制約,行政權牢牢地受制于國會。國會委員會的設置,變相地擴大了立法機關權力,便利立法機關有效控制行政機關。第三,漂浮的法院和司法權。法院的編制與法官受到國會過多制約;法官并沒有真正獨立的審判權;司法權缺乏制約國會權力的思路和措施。(3)權力運行上,內閣制名實不符。“內閣制”設計中,參議院對國務員有不信任權和彈劾權,國務員對參議院負責任,同時國務員對總統有副署權,這既分散了總統的權力,又加強了對總統行使權力的監督,理論上國會可以主導行政機關。但實際運作呈現出來的政象,總統權力擇法而行或法外運作,已經變成了“總統制”甚至超越了總統制。“臨時政府二年之政象……在此非內閣制非總統制之政制下,總統謂之為Dictator可也,謂之為 Constitutional King可也,謂之為總統則不可。唐陸趙等,雖具內閣之名,實不啻總統之雇員,殆至熊內閣,而 Semi-responsibility始立,然仍未足為內閣制之正式者也。”[7]

三、一元權力觀在《天壇憲草》中的隱性潛行

一元權力觀不僅有顯性運作,也有隱性的潛行。法律工具主義和《天壇憲草》胎死腹中之命運的孕育可完全揭示其潛行的全貌。

(一)孿生了法律工具主義

法律工具主義是主體的人統治客體的人的工具,法律被以國家的名義掌握在部分人手中以達到他們的目的。[8]一元權力觀以追求權力原點為宗旨,除此以外一切都是手段,其隱含的前提就是如果法律不能達到這一目標就會被拋棄,因此法律工具主義是一元權力觀隱性的孿生物。法律工具主義在立法內容上是按照作為法律主體的那部分人的需要來制定,強調法律的合用性,重視其“治之柄”、“治之具”的手段性,忽視法律內在的公平、正義屬性。[9]法律設施被工具化并被強勢群體、集團所把持,其運作服從于強勢群體、集團的利益。法律工具主義不時現身于責任內閣制與總統制的較量、國會與總統權力配置的內容和過程;建立了對應于西方的三個機構,法律工具主義卻改造了分權制衡原理加強了國會權力。所以陳啟修將其概括為“一時手段觀”:所欲制憲法之內容在理論上難免僅有一時對付的性質而無適合環境的永久性。國民黨籍議員倡導的國會委員會設置及其職權集中地反映了工具主義蹤跡;袁世凱解散國民黨追繳國民黨籍議員的證書,也是法律工具主義的運用。一元權力觀所孿生的法律工具主義是導致《天壇憲草》胎死腹中的關鍵原因之一,因為“一方以制憲為手段,則他方必有以不制憲為手段”,[10]于是“必有乘機止于國民與國會之間,陰施離間之術,然后訴于強有力之一部分國民而改造憲法……”[11]

(二)內生了《天壇憲草》胎死腹中之命運

以袁世凱為代表的北洋軍閥和革命黨人雙方追逐著一元權力體制,這從一開始就埋下了破裂收場的禍根。毫無妥協的彼此爭斗,最后只能是一方采取一切方法毀除另一方,否則自己就是對方下場。政治成為你死我活的零和游戲,變成了敵對人群的永恒斗爭;妥協和寬容根本沒有生存的空間,因為對抗不寬容的體系只有求助于非寬容的手段。憑借著掌控中央政權的便利、北洋軍閥的優勢武裝和人心思安的心理,袁世凱在戰場上取得了全部的勝利。但國會內的斗爭,國民黨節節勝利:拒絕了要求以擴大總統權限為指導思想對《臨時約法》進行修改的增修約法案;擱置了咨請憲法會議爭憲法公布權的咨文;以“非兩院議員不得旁聽”之規定,駁回了要求派員列席憲法會議及憲法起草委員會以陳述大總統對制憲的建議。這樣,以袁世凱和北洋軍閥為代表的行政機關和以國民黨為代表的立法機關之間的矛盾,隨著《天壇憲草》表決通過日期的臨近日益白熱化。然而,憲法層面上,國會權力優越過度的責任內閣制無法調和行政與立法機關之間的分歧。既然難以通過合法渠道加以彌合,必然使得二者之間的矛盾積重難返,最終導致尋求矛盾的外部解決,通過法律外的因素化解危機。[12]憲法已經“三讀”,通過在即,總統沒有憲法公布權,那么袁世凱不滿意的憲法“即可拒不公布,而使其歸于消滅”的如意算盤落空。[13]出于對失去權力的擔心,袁世凱毀法之心決然而起,通電各省軍政長官,歷數憲草內容的不當,宣布國民黨為“亂黨”,取消國民黨籍議員資格,導致國會無法正常議事履職。一元權力觀的隱性潛行完成了《天壇憲草》胎死腹中之命運的最后結局。

縱觀中國近代史,國人懷著救亡圖存的美好愿望,制定了一部又一部憲法、憲法性文件及憲草,嘗試君主立憲、民主立憲,試錯內閣制、總統制,但卻沒能從根本上改變中國有憲法、無憲政的事實。缺乏憲政文化根基是外在的追問,內在的本土文化分析更應是我們探求的對象。路徑依賴理論認為,當今我們所處的狀態,是過去所發生事件的結果;過去的制度選擇,已經預設了當前的選擇方向,而且往往也限制了當下能夠作出其他選擇的范圍。一元權力觀潛入了中華民族的心理底層,嵌入了中國政治文化、法律文化和憲法文化的肌體,制約著新的法律體系的創建和運轉,使法律在社會實現過程中向既往的歷史回復,并在事實上制約和引導了憲制發展的方向和程度。每種文化對于外來文化的吸收總是站在自己的文化基線上作出反應,這對于中國的政治民主化建設應是有益的警示。

[1]托克維爾.論美國的民主:上卷[M].董果良,譯.北京:商務印書館,2003:11.

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[4]李烈鈞,天 嘯.李烈鈞將軍自傳[M].北京:中華書局2007:31-35.

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[10]陳啟修.我理想中之中國國憲與省憲[J].東方雜志, 1922(11).

[11]有賀長雄.共和憲法持久策[M]//胡春惠.民國憲政運動.臺北:中正書局,1978:142.

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[13]呂 復.中國憲政運動之回顧及將來憲法之商榷[J].憲政月刊創刊號,1944(1).

責任編輯:黃聲波

The View of Un itary Power:The Cultural Control and Guidance of Constitutional Choice

L I Yunlin,Q IU Yichen
(1.School ofLaw,Hunan University of Science and Technology,Xiangtan,Hunan,411105 2.Hunan University of Technology,Zhuzhou,Hunan,412007)

In the society of democratic constitution,the view of unitary power is obtained new format and carrier, but the control and guidance function make it coupling only in form but not in concept for the design and operation of constitution.From the whole process of"Tiantan Constitution Draft",the view of unitary power drives military struggle,guides to set the cabinet responsibility system over the superior power of Congress,twins the legal use of instrumentalis m,generates the final result of its abortion.

Tiantan Constitution Draft;the view of unitary power;control and guidance of culture;law instrumentalis m

D033

A

1674-117X(2010)05-0024-04

2010-05-20

李云霖 (1973-),男,湖南武岡人,湖南科技大學教師,法學博士,主要從事憲法、法制史研究;

邱億成 (1969-),男,湖南瀏陽人,湖南工業大學副研究員,法學碩士,主要從事訴訟法研究。