長株潭“兩型社會”建設中公眾參與的必要性與可行性分析①

蘭 玲

(長沙學院工商管理系,湖南長沙410003)

長株潭“兩型社會”建設中公眾參與的必要性與可行性分析①

蘭 玲

(長沙學院工商管理系,湖南長沙410003)

公眾參與長株潭“兩型社會”建設具有必要性和可行性。這是環境行政民主法治的必然要求,是實現長株潭城市群可持續發展的必要動力,是減少長株潭城市群“生產型污染”和“生活型污染”的必由之路。同時,公眾參與長株潭“兩型社會”建設具有一定的法制基礎和現實基礎。

長株潭;“兩型社會”建設;公眾參與

繼上海浦東新區、天津濱海新區和成渝統籌鄉綜合配套改革試驗區之后,湖南長株潭城市群、武漢城市圈于2007年12月被批準為全國資源節約型和環境友好型社會建設(簡稱“兩型社會”建設)綜合配套改革試驗區。如何抓住機遇,圍繞“兩型社會”建設,搞好綜合配套改革試驗,促進長株潭城市群又好又快地發展,為全國體制改革和生態文明建設闖出新路,是全省上下當前面臨的一項緊迫而又重要的戰略任務。要完成這一戰略任務,需要發揮公眾參與長株潭“兩型社會”建設的作用。所謂公眾參與,從社會學的角度講,是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體在其權利義務范圍內有目的的社會行動。從環境保護的角度講,公眾參與是指在環境保護領域里,公眾有權通過一定途徑或程序參與相關決策,進行與環境利益相關的活動。長株潭“兩型社會”建設中的公眾參與是從環境保護的角度來說的,它不僅具有必要性,還具有可行性。

一 、長株潭“兩型社會”建設中公眾參與的必要性

(一)環境行政民主法治的必然要求

公眾參與長株潭“兩型社會”建設是環境行政民主的必然要求。這是因為,在環境行政管理領域,環境問題具有強烈的技術性特征,因而對于環境問題,代表機關的代表由于不具有環境行政機關工作人員所具有的專門知識、專門經驗、專門技能,許多本應由其解決的問題卻難以應付,反而將大量的這類問題授權或委托環境行政機關處理(由行政機關制定行政法規、規章,發布規范性文件),這導致代表機關的立法權、決定權、監督權萎縮,環境行政權卻不斷擴張、膨脹。比之于其他行政領域,環境行政“集權化”的趨勢更為明顯,若沒有針對性的措施,由此而形成的種種弊端便無法避免。在此情形下,需要在環境行政管理領域形成體現“行政民主”精神的公眾參與機制。

維護公民權利最有效的方式是實施法治,理由是權利可以因法律而得以存留[1]。在法治之下,人民有權批準法律,且可以集體地來決定最重要的公共事務。法律的施行,有賴于全社會、全體民眾的支持,因此,法治要求公眾參與。[2]這體現在環境行政管理或環境保護問題上,就是環境行政法治要求公眾參與。從各國,包括中國的相關法律規定中可見一斑。各國的相關法律規定了公眾參與環保的權利。由于“公民的權利就是官員的義務”,[3]所以各國的有關法律要求政府部門在環境管理中征求公眾的意見。而在環境保護中,要征求公眾的意見,就需要公眾參與。“當公民參與成為公共管理進程一個不斷發展的組成部分時,管理者就可以把握公民的偏好,獲取其關注問題的信息,從而在決策問題陷入無法自拔的危機之前,能夠有準備地發起對決策問題的討論。”[4]在長株潭“兩型社會”建設中,有關法律法規的規定同樣要求公眾參與。也就是說,公眾參與長株潭“兩型社會”建設是環境行政法治的必然要求。

(二)實現長株潭城市群可持續發展的必要動力

可持續發展就是既滿足當代人的需求,而又不損害后代人需求的能力的發展。它包括三層含義:(1)經濟發展不應以犧牲環境、生態和耗盡資源為代價,而是要在環境、生態、地球資源所能承受的限度內追求發展的最大效益,這個限度是要求能夠維持環境、生態和地球資源自身的再生與平衡;(2)經濟發展要遵守代內和代際公平原則;(3)在經濟、社會發展過程中,要充分尊重廣大人民的利益和意志,尊重人民(特別是廣大發展中國家人民)在與自身命運攸關的經濟、社會發展過程中的決策和參與權利。[5]由此類推,實現長株潭城市群可持續發展和公眾參與長株潭“兩型社會”建設具有內在一致性。因為,可持續發展需要保護生態環境,需要堅持“節約優先”原則[6]。這些正是長株潭“兩型社會”建設所內含的和所要求的。可以這樣說,長株潭“兩型社會”建設的主要目的就是實現長株潭城市群可持續發展。而且,如前所述,可持續發展離不開公眾參與。所以,實現長株潭城市群可持續發展,需要公眾參與長株潭“兩型社會”建設。只有調動廣大公眾的積極性,長株潭城市群可持續發展才能最終得以實現。換言之,公眾參與長株潭“兩型社會”建設是實現長株潭城市群可持續發展的必要動力。

(三)減少長株潭城市群“生產型污染”的必經途徑

在長株潭“兩型社會”建設中,一個重要舉措就是加強生產型污染的治理。長株潭城市群擁有大量工業企業,這些工業企業是環境污染的主要制造者。據湖南省“十五”期間生態環境情況統計,長株潭三市工業廢水污染物排放主要集中在化工、有色、鋼鐵三大行業,占三市廢水污染物總量的73%。長株潭三市二氧化硫、煙塵、粉塵年排放量分別占全省的27.4%、28%、27.2%。“十五”期間,工業廢氣及各污染物總量增加了40.1%;其中工業廢氣中的二氧化硫增幅最大,達到了30.9%,煙粉塵也有較大幅度的增加。廢氣污染物排放主要集中在火電、建材、化工和有色冶煉行業,占三市廢氣污染物總量的88%。三市空氣中首要污染物為可吸入顆粒物。“十五”期間,三市空氣污染總體略有加重。其中,酸雨污染較為嚴重,酸雨頻率三市平均為78.6%,增幅為20.2%,屬于我國的重酸雨區,也是省內酸雨污染最嚴重的地區。[7]126-128

一般說來,多數企業是不會主動采取措施進行產品結構的升級換代。這種情況下,可使用綠色消費引導生產。[8]如果長株潭城市群的社會公眾都能提倡綠色消費,購買綠色產品,就可以引導企業采取措施,采用低消耗的清潔生產,解決因生產方式而造成的污染問題。另一方面,長株潭城市政府由于人力財力所限,難于對企業行為進行完全有效的監督,社會公眾的積極參與可以補充政府監督的不足,易于發現企業不良環境行為,促使企業拋棄僥幸漏網的心理,切實加強污染治理。[9]

(四)解決長株潭城市群“生活型污染”的必由之路

所有的人類活動都會產生廢物。[10]隨著經濟的發展和人民生活水平的提高,來自生活方面的污染在加大。由于化學洗滌劑的使用量、油脂品食用量的大幅度增加,城市居民排放的生活污水成為河流、湖泊水質惡化的重要原因。統計數據顯示,長株潭城市群生活廢水廢氣排放情況較為嚴重(見表1)[7]126-127。另外,長株潭城市群生活垃圾污染情況也比較嚴重,每年三市的生活垃圾清運量216.7萬噸。[7]128

表1 長株潭生活廢水廢氣污染物排放情況

生活型污染面廣、量大,要從根本上解決這個問題,就必須依靠廣大公眾的積極參與,人人從自身做起,養成良好的生活習慣,倡導節約,厲行節約。或言之,生活型污染涉及廣大公眾,即污染源眾多。只有廣大公眾積極參與及公眾環境意識和素質、道德品質的提高,才能真正解決生活型污染問題。長株潭城市群“生活型污染”的解決同樣需要廣泛的公眾參與。因此,我們說,公眾參與長株潭“兩型社會”建設是解決長株潭城市群“生活型污染”的必由之路。

二 、長株潭“兩型社會”建設中公眾參與的可行性

(一)法制基礎

現行《中華人民共和國憲法》第2條明確規定:“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。”這是中華人民共和國公民參與環境管理的憲法依據。1989年《中華人民共和國環境保護法》第6條規定:“一切單位和個人都有保護環境的義務,并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”這是公眾參與環境保護的法律依據。《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》明確規定:“任何單位和個人都有保護環境的義務,并有權對造成固體廢物污染環境的單位和個人進行檢舉和控告。”《中華人民共和國水污染防治法》第13條規定:“環境影響報告中,應當有該建設項目所在地單位和居民的意見”。2003年9月1日起開始實施的《中華人民共和國環境影響評價法》歷史上首次對公眾參與環境影響評價作出了明確要求,并且對參與的方法、程序及參與意見的有效性,都做出了硬性規定。《環境影響評價法》第5條規定:“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。”并且在第11條規定了具體的參與方式:“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾權益的規劃,應當在該規劃草案報送審批前,舉行論證會、聽證會,或者采取其他形式征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。但是國家規定需要保密的情形除外。”“編制機關應認真考慮有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案意見,并且應當在報送審查的環境影響報告書中隨附對意見采納或不采納的說明。”國家環保總局2006年2月22日正式發布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》,明確了征求公眾意見的時間和期限,要求建設單位必須在環評文件報送審查之前,征求公眾意見的期限不能少于10日。這是我國環保領域的第一部公眾參與的規范性文件。

以上法律法規的有關規定是我國公眾參與環境管理、環境保護的法制基礎。長株潭城市群是我國行政區域的一部分,因而在長株潭“兩型社會”建設中無疑需要遵照以上規定。從這個意義上說,公眾參與長株潭“兩型社會”建設具有深厚的法制基礎。

(二)現實基礎

環保公眾參與在我國已有一定程度的發展,這些實踐為公眾參與長株潭“兩型社會”建設提供了寶貴的經驗。比如,2005年1月多家民間環境NGO致國家環保總局聯名信,支持查處金沙江溪洛渡水電站等13個省市的30個違法開工項目,呼吁環境影響評價的公眾參與和公民聽證制度能夠得到切實有效的實施,將違法項目阻止在開工以前。[11]。發生在2007年的廈門市PX項目上,由于廣大市民擔心PX項目的引進會造成城市環境污染和破壞廈門旅游休閑之都的美名,超過萬名市民自發舉行了抗議市政府引進PX項目的運動。最終針對PX項目上種種環境爭論,廈門市政府沒有走向保守和封閉,而是努力拓寬公眾表達自己意愿的社會渠道,終于使該事件以較為完滿的結局落幕,政府和社會公眾之間實現了雙贏,這對我國新時期建設社會主義生態文明無疑具有標桿作用。近些年來,我國環保NGO組織在環境保護歷程中作用凸顯。它們從和風細雨的環境宣傳教育者變為公眾或者弱勢群體利益的“監護人”,帶來了獨立的聲音,對有關方面的主張形成了有力制衡,并在社會體制改革向縱深發展、民主法制建設加快完善的大環境下,彰顯出作為環境政策的倡導者和推動者的傾向。[12]這些行動促進了環保事業的發展,間接地為公眾參與長株潭“兩型社會”建設奠定了現實基礎。

建設長株潭“兩型社會”,實施長株潭城市群可持續發展,關系到三市每一個人以及湖南省未來發展的大事,它涉及到社會各個方面、各個階層的關系和利益;它的重要性決定了其每一步計劃的制定和實施過程應該有也必須有廣大人民群眾的積極參與。令人欣慰的是,長株潭城市群的公眾參與已部分落實為一種實踐。長沙已經建立了一系列環保公眾參與機制的措施與辦法,如實行環境信息新聞發布制度,目前長沙已經定期每月向市民公布長沙環境質量狀況、每周發布政府環保決策動態等,以保障公眾對環境事務的知情權和監督權;在市委黨校、企業、中小學校、社區市民學校等開設不同形式的環保課堂,傳播、普及環保國策、環境科學和環保基本技能;在社區和鄉村開展民眾環保自治創建活動。又如,2008年6月5日株洲市在全省率先啟動“企業環保開放日”,87名環保志愿者與市領導、市環保工作者一起,參加了活動啟動儀式。2005年9月24日,湖南科技大學建筑學院的學生在白石公園組織了環保志愿者簽名及環保意見征集活動。通過大學生請市民簽名、提問、提建議入冊的形式,征求了廣大群眾的意見,吸收了600多名市民加入到環保志愿者隊伍中來。這些活動為公眾參與長株潭“兩型社會”建設夯實了基礎。

再者,公眾要進行參與,就得擁有一定的信息,而信息是個人要從時間和精力上付出的一種“成本”。成為知情者并維持這一狀態的成本何時變為報酬并不固定,需要積累很長時間才能得到。[13]信息成本成為公眾參與的一個障礙,而現代科技和通訊設備的發展卻使公眾參與變得更為可行。目前,長株潭城市群在通訊上實現一體化,這為公眾參與“兩型社會”建設提供了一定的有利條件。

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Necessity and Feasibility Analysis of Public Participation in the Construction of“two-oriented society”in Changsha,Zhuzhou and Xiangtan

LAN Ling
(Depar tment ofBusinessAdministration,Changsha University,Changsha,Hunan 410000,China)

It is necessary and feasible for the public to participate in the construction of the“two-oriented society”in Changsha,Zhuzhou and Xiangtan.Namely,it is an inevitable requirement of democracy and rule of law in the environmental administration;it is an necessary impetus to achieve sustainable developmentof the city clusterof Changsha,Zhuzhou and Xiangtan;it is the only road to reduce“production-type pollution”and“life-type pollution”of the city cluster of Changsha,Zhuzhou and Xiangtan.Besides,public participation in the construction of“two-oriented society”in Changsha,Zhuzhou and Xiangtan has legal and realistic basis.

Changsha,Zhuzhou and Xiangtan;the construction of“two-oriented society”;public participation

D035.5

A

1674-117X(2010)05-0110-04

2010-06-12

蘭 玲(1974-),女,湖南岳陽人,長沙學院講師,中南大學博士研究生,主要從事知識轉移與技術創新研究。

責任編輯:衛 華