淺析應對城市貧困群體的最低發展保障理念*

莊 陽

(中央民族大學管理學院,北京 100081)

淺析應對城市貧困群體的最低發展保障理念*

莊 陽

(中央民族大學管理學院,北京 100081)

我國應對城市貧困群體問題的城市最低生活保障制度,由于宏觀體制層面僅從生存出發和微觀操作層面過分關注物質方面的救助,導致該制度在運行中問題突出。最低發展保障理念據此提出,并從發展性、實用性、能動性角度出發,針對城市貧困群體基于資源的動態與靜態的不公平而存在這一原因,從資源、制度以及法律建設和財政建設等體制方面,以及從保障的對象、措施、標準、導向等操作方面提出特有的理念,以期實現保障的最佳效用。

城市貧困群體;最低生活保障;最低發展保障

一、最低發展保障的提出

1.我國的城市貧困群體和城市居民最低生活保障制度的概況

面對城市貧困群體問題,我國實行了多種救助制度,最突出的是我國的城市居民最低生活保障制度。城市居民最低生活保障制度,簡稱“低保”,根據1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》的規定,我國城市居民最低生活保障制度是針對持有非農業戶口的城市居民而言的,“凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地居民最低生活保障標準的,均有權利從當地人民政府獲得基本生活物質幫助,以使其生活水平達到最低生活保障標準的社會救助制度”。從1993年上海率先建立城市居民最低生活保障制度,到1999年在全國各城市陸續普遍實行該制度,低保取得了顯著的效果,但從總體上看低保還存在一些明顯的缺陷和問題。一方面,從宏觀體制層面看,我國現行的城市居民最低生活保障制度僅從生存出發,導致其立法層次較低,保障標準的設定不夠科學,專項制度相對缺失,保障范圍不夠廣,保障缺乏激勵就業的制度設計,保障管理工作的整合度有待提高,行政架構不合理,缺乏對行政權力的問責機制,保障政策缺乏針對性,救助不充分,資金的供需矛盾突出,救濟經費嚴重不足。另一方面,從微觀操作層面看,我國現行的城市最低生活保障制度過分關注物質方面的救助,導致低保信息渠道不暢通,低保工作基層隊伍不夠專業,低保診斷有漏洞,特別是地方政府利用價值取向而不是貧困狀況選擇低保對象的現象突出。

2.最低發展保障的提出

最低發展保障的含義是,法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時,由國家和社會按照法定標準向其提供滿足最低發展需要的實用援助,以實現其能動性的改善狀況的社會保障。其基本特點是:首先,最低發展保障具有發展性。這是最低發展保障最突出的特點,只有這樣才能實現“應該保障所有應該保障的公民,應該覆蓋所有應該覆蓋的公民”。其次,最低發展保障具有實用性。針對最低生活保障,最低發展保障跳出了物質保障層面,在城市貧困群體所獲得的物質保障之上,更關注于保障是否實用,從而擴展到實用保障層面,由于從物質和財政層面走向了更廣闊的空間。最后,最低發展保障具有能動性。最低生活保障制度始終未敢提及其采取措施之后能否有效果,其實也證明了從生存出發是否能實現脫貧,對于最低生活保障來講是一個未知數。既然作為一項職能制度,就應該明確職責效果而不能含糊其詞。最低發展保障以能動性作為其改善的引導,有利于城市貧困群體的利益表達,“既能使弱勢群體內部展開自我援助,又能強有力地增強其利益表達的分量”。

需要指出的是,最低發展保障是廣義的最低生活保障的一部分,是其有益延伸,更多的是一種理念的表達,是針對當前僅從生存出發的、過多關注物質方面的最低生活保障的一種反思。

二、最低發展保障的理論和現實分析

最低發展保障之所以被提出,并且應當作為一種理念應用于城市貧困群體的保障領域,是有其理論和現實的原因及針對性的。

1.最低發展保障的理論分析

要想解決城市貧困群體問題,就要找到這一問題的根本,針對根本問題進行解決。一方面,從歷史的角度看,我國從過去到現在乃至未來,賦予城市的資源多集中于建設,而涉及到有關城市貧困的部分必然微乎其微,這是一種動態的資源不公平狀態。另一方面,城市貧困群體,由于其社會地位低,缺乏自我解決貧困的能力和機會,加上當前在各種領域中存在的不合理制度,造成了權利和機會不平等,導致城市貧困群體的權利貧困,他們沒有能力去改變自身的貧困成了絕對的而不是相對的事情。換言之,從靜態的角度講,當前我國城市貧困群體沒有資源使自己走出貧困。因此,城市貧困群體的存在,根本上是資源的動態與靜態的不公平。不公平是一個多方對比的陳述,而面對不公平,我國對于城市貧困群體的保障就顯得是單方面的非對比的工作了。因此,要想通過單方面的非對比的工作實現對城市貧困群體的保障,就需要提出實用性的并且能動的策略、同時實現城市貧困群體發展能力的提升以應對不公平,而不是從維持生存出發、僅靠物質救助所能實現的。

2.最低發展保障的現實分析

最低發展保障的理念對城市最低生活保障提出了應著眼于現實發展的要求,即從發展的角度而不是生存的角度去解決問題。我國城市最低生活保障制度的原則中很重要的一條就是保障最低生存需求的原則,換言之是以生存作為解題的根本基礎。如果以生存為基礎,那么最低生活保障工作對于城市貧困群體根本上講是無效的。一方面,城市貧困群體不具有大多數的動態和靜態資源,因此僅僅是生存,不能帶給他們任何的資源,相反他們卻在不斷地面對城市的貧困現狀和自身無力解決這一問題的無奈;另一方面,對于城市貧困群體自身而言,其最希望得到的也不僅是生存而是發展,即希望得到發展的能力和機遇。值得一提的是,推行“福利國家”在我國做不到,但我國可以實行具有“福利”性導向的政策。特別是在我國對城市貧困群體的保障效果不佳的情況下,如果僅以生存為限,城市貧困群體就更要出問題,這對具有“福利”性的政策導向的呼喚就更加強烈。

城市貧困群體問題是發展中的問題,最低生活保障只保了生存,沒有保發展,這就意味著不能生存。當前我國最低生活保障方面的問題在于,立足于保,而不是發展和促進,于是對于城市貧困群體,不僅難于發展,而且難于實現保的目的。因此,應用最低發展保障這一以發展為第一特征的理念,成為頗具價值的選擇。

三、最低發展保障的運用

最低發展保障作為一種理念,應用于對城市貧困群體的保障,是具有體系性的,包括體制保障和操作保障。

1.體制保障

最低發展保障在體制保障方面的運用,指的就是從宏觀層面審視城市貧困群體問題,牢牢把握保障應當具有的發展性、實用性、能動性的要求,實現從宏觀層面對解決城市貧困群體問題的積極作用。具體來說,首先,從資源角度來看,就是要通過最低發展保障實現動態和靜態資源分配的公平導向。一方面要為城市貧困群體提供良好的預期,另一方面要實現當前條件下權利和資源占有和運用的公平性,使城市貧困群體有切實的能力能動地改變貧困。其次,從制度上講,要建立最實用、最具能動性的發展體系。如針對低保政策覆蓋面有限的問題,實行廣泛而長期的國民救助待遇,促進保障的集中型與分散型的適度調整,加強資金救濟型與服務需要型的時間配合,為不同層次的保障設定相應的標準;針對低保行政架構不合理、缺乏問責機制的問題采取“個人賬戶”制度,建立醫療質量評價制度,完善初級醫療服務制度,注重內部利益調整,實行社會保障制度“私人化”和“資本化”,部分交給非政府機構來管理和運轉,如用私營保險公司來經營;針對救助不充分,要求扶貧措施不應當只注意貧困線以下的家庭,而且同時也應當注意陷入貧困風險高的家庭,特別是那些收入雖在貧困線以上,但是其消費水平低于貧困線的人口,等等。最后,從法律建設和財政建設上講,一方面,我國在法律上應該實現如日本新生活保護法那樣的導向。日本《新生活保護法》第一條指出,要“按照其貧困的程度,進行必要的保護”,認為國民最低限度的生活應是能夠維持健康的、具有文化意義水準的生活,從而表明了國家的責任。另一方面,在我國低保的財政來源供求存在矛盾的情況下,更要在具有健康導向的條件下尋求最適合、最可行的制度。

2.操作保障

最低發展保障在操作保障方面的運用,指的是從發展性、實用性、能動性角度出發,靈活性地運用制度層面的理論,具體問題具體分析,實現保障的最佳效用的操作實施過程。從操作層面出發,即考慮保障的實施是否針對較長時期存在的社會矛盾、相應政策目標清晰的重點結構、制度承載社會資源的能力、制度是否具備穩態結構,等等,保證操作既不脫離市場化,又要提供相應的政府價值,保證保障主體的作用“不僅體現在對市場產生的不平等作出反應的方式方面,還體現在他們決定和管理市場允許產生的基本收入分配和工作保障的方式方面”。

具體而言:第一,針對保障對象,由于三無人員數在下降,其他城市貧困群體在上升,應該采取相應的政策,以有利于國民經濟、社會結構和人口生存質量。第二,針對保障措施,借鑒貨幣主義理論,主張采取“負所得稅”。中國完全可以學習西方的“負所得稅”制度,這種制度是指“家庭經濟收入低于所得稅征收標準”則予以相應的補償。第三,針對保障標準及其具體實施,要注意適度性,運用個性化解困方案,實現差別救濟,避免“一刀切”。例如當前很多城市都在運行的低保分層梯度式,指的是“根據絕對貧困、基本貧困和相對貧困制定具有梯度的保障制度,先對處于絕對貧困中無法滿足自身生存需求的人群提供救助,有條件的地方考慮對基本貧困者、相對貧困者等特殊困難人群進行救助,滿足不同規模與結構、處于不同境況的家庭的救助需求”。第四,針對保障導向,要進一步強調積極就業方面的要求,“主張在人力資本上投資”,“使福利階層變成工作階層”。既促進和幫助再就業,提高子女護理費補助,加大培訓力度,如英國推行了工作家庭稅收抵免,使受益人數極大增加;又要求完成法定工作要求,否則制裁,如“布萊爾新政”,針對就業“如果失業者拒絕接受任何安排,那么政府將暫時取消對他們的失業補助”。

四、結束語

除了以上闡述,必須指出的是,最低發展保障理念的提出,不是因為其可以完全實現對城市貧困群體問題的解決,而是針對城市貧困群體問題往往被簡單地作為經濟貧困。因為,貧困的深層原因不僅僅是各種經濟要素不足,更重要的是社會權利的貧困,當然還包括與社會權利相關的政治、文化和經濟權利的貧困。溫家寶總理在2010年新年茶話會上講,要讓中國人民活得有尊嚴,這當然也是城市貧困群體的權利。但當前的城市居民最低生活保障制度并沒有很好地表達這種權利,如何實現使最低生活保障制度從物質救助到促進發展,從“被動補救”到“主動回應”,從維持生存到多元需要下的生活援助,從就貧困論貧困,到避免社會歧視、社會排斥,實現社會的穩定、和諧的轉變,是時代賦予我們必須思考的問題。闡釋最低發展保障理念就是希望從這個角度反思這些問題,以期推進我國城市貧困群體問題的理論研究。

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(責任編輯 陳 蕊)

D669

A

1008-469X(2010)03-0034-03

2010-03-08

莊陽(1987-),男,河北石家莊人,中央民族大學管理學院行政管理專業碩士研究生,主要從事政府公共政策研究。