湖南省農業用水收費現狀及分析

賀曼華

（河海大學公共管理學院 南京市 211100）

湖南省是農業大省，自古以來就有“湖廣熟，天下足”的美譽。水是農業的命脈，之所以湖南省在中國農業發展的歷程中占有如此重要的地位，是跟湖南省充足的水資源狀況分不開的。湖南省地處長江中游南部，亞熱帶地區，降雨豐沛，多年平均降水量為1427mm。省區內有一湖（洞庭湖）四水（湘、沅、資、醴）為主形成的水系網絡。總量上水資源非常豐富，足夠湖南省的農業發展所需。但是湖南省是一種典型的山地特征，三面環山，向北開口，境內多小型山地、丘陵、平原等地貌，這種獨特的地理環境導致湖南省的水資源時空分布不均。為了減少這種自然環境對農業發展的影響，新中國成立以來，湖南省廣修水利工程，并在20世紀90年代末，針對末級渠系的滲漏問題，在部分地區開展了農渠的防滲工程，農業經濟從中取得了巨大的經濟效益。按照收益原則來說，湖南農業從水利工程中得利甚多，湖南的農業水費征收起來應該很簡單，但事實上自從1986年湖南省開征農業水費以來，湖南的農業用水收費一直存在著諸多的問題。

1 湖南省農業用水收費現狀

1.1 征收項目

湖南省的農業用水收費征收的項目主要有以下幾種：水資源費、末級渠系水費、水利工程水費（分為自流灌溉和提水灌溉兩種）。考慮到農民負擔問題，其中農業水資源費是免征的，主要是針對后兩項進行收費，甚至在有些地方，后兩項收費項目也免征了，完全實現了農業用水收費的免征。

1.2 征收標準

1986年，湖南省針對農業用水收費制定了第一個標準，規定農業用水收費屬行政事業性收費。之后，湖南省的農業用水收費一直按照行政事業收費的性質進行收費，直到2000年。

1994年湖南省物價局、財政廳[1994]湘價費字76號文規定的農業用水收費標準。

自流灌溉：按方收費：（0.02～0.035）kg（稻谷）/m3；按公頃收費：（135～195）kg（稻谷）/hm2。提水灌溉：從水庫、渠道提水，按自流灌溉的50%征收?；臼召M：按方收費：（0.015～0.025）kg（稻谷）/m3；按公頃收費：（150～300）kg（稻谷）/hm2。

2000年，湖南省財政廳、物價局、省農村工作小組辦公室聯合下發湘財綜【2002】6號文，明確規定湖南省農業用水收費由行政事業型收費改為經營性收費。但是這個文件中并沒有規定農業用水收費的標準，導致基層水管單位征收標準多種多樣，有按1990年制定的收費標準征收的，有按1994年制定的標準征收的，或者就是干脆自己制定征收標準。目前，農業用水按方收費的標準一般為（0.01～0.05）元/m3，按公頃收費標準，若用糧代繳，則一般為 （150～465）kg/hm2，以貨幣繳納一般為 （120～600）元/ hm2。從這個數字我們也可以看出，各灌區的水費征收標準差異非常大。

1.3 征收單位

湖南省農業用水收費的收費單位一般而言有以下幾種：

（1）協會征收。湖南省自從1992年以來，就進行了組建農民用水戶協會的水利工程管理模式的探索，這種“用水公司+協會+農戶”的形式主要是指，用水公司跟農民用水戶協會簽訂協議，將水銷售給協會，再由協會去向農民進行收繳。目前這種模式是所有征收模式中最先進也最為成功的。

（2）直接征收。這種模式是由基層的水利工程管理單位直接向農戶收取，收取之后再向上級水管單位集中上交。

（3）代扣代繳。這種模式是指水管單位委托財政或糧食部門或者村委會代收，然后再交給水利部門。

1.4 征收用途

目前，湖南省農業用水收費的用途主要有：用于基層水管單位的員工工資及福利以及用于日常的水利工程的維護和管理費用。

2 湖南省農業用水收費中存在的問題

（1）征收標準不統一、不透明。從湖南省現存的征收標準來看，由于湖南省物價局在對農業水費的征收改革文件中并沒有提出統一的征收標準，導致全省范圍內，各灌區采用的征收標準不一，且有些灌區的標準還相差甚遠。例如：韶山灌區的征收標準為195kg（稻谷）/hm2，而雙牌灌區卻高達465kg（稻谷）/hm2；青山隴水庫灌區資興區的標準為150元/hm2，官莊灌區醴陵片卻高達300元/hm2。同時各灌區在制定自己的征收標準時，并不公開透明，沒有向農民公示農業水費的制定依據、水費標準、用水收支等基本情況。這種不統一和不透明的征收標準，給湖南省的農業用水收費帶來了非常大的困難，引起了農民對繳納水費的懷疑和抵觸，不利于水費征收工作的開展。

（2）水價制定機制不合理。2000年，國家《關于取消農村稅費改革試點地區有關涉及農民負擔的收費項目的通知》指出：“根據國家商品價格管理目錄和國務院頒布的《水利產業政策》的有關規定，水利工程水費已經轉為經營性收費管理，凡目前仍將水利工程水費作為行政事業性收費管理的，要根據上述規定轉為經營性收費管理，按實際供水量和規定的水費標準收取，嚴禁按田畝或人頭強行向農民攤派等不規范的收費行為，以減輕農民負擔?！边@說明水費的性質已發生根本性變化。而湖南省由于長期以來農業水費都按照行政事業性收費進行征收和管理，雖然在2000年，將農業水費納入到經營性收費的范圍，但是農業水費卻并沒有體現經營性收費的相關概念，實際上仍停留在行政事業性收費上。水價不是按照商品價格的“成本+利潤”方式制定，水價長期低于成本，水的價格并沒有真正體現水的價值，水的稀缺性和商品屬性都沒有得到體現，違背了商品經濟的一般規律。這樣一方面造成供水單位長期虧損，水利工程年久失修，基層水管單位運行艱難。另一方面，農民對水的商品概念沒有意識，只是將農業水費和農民負擔混為一談，不知道水費是農業生產成本的組成部分之一，不利于農民自覺自發繳納稅費和樹立農民節約用水的意識。

（3）實際收費率偏低。由于以上種種因素的影響，湖南省農業用水收費的實收率非常低，且各地的實際征收率的差異也很大。如湘潭市屬下的湘鄉市絕大部分水管單位水費實收率達90%以上，平均不低于80%；邵陽市水費實收率為66.8%（其中邵東縣達88.3%，而新邵縣僅為25.3%），郴州市為55.5%，株洲市為30%～55%。水費實收率偏低，嚴重影響水管單位的積極性，水管單位的運行更加艱難，各項水利工程也得不到很好的維護，老化現象嚴重。

（4）計量方式落后。到目前為止，湖南省大部分的灌區農業用水收費的計量標準仍然是以畝或者公頃計收。這種粗放式的計量方式，鼓勵了農民采用大水漫灌的灌溉方式，造成了水資源的極大浪費和污染，使計收水費的最根本目的——節約用水付之東流。

3 解決問題的若干建議

根據以上分析的湖南省農業用水收費中存在的問題，筆者認為，要解決湖南省農業用水收費過程中所存在的問題，要從以下幾個方面進行。

3.1 建立科學的水價制度

（1）制定科學的水費征收標準。按照國家農業水價改革的出發點，農業水費要達到供水成本，并在成本補償的基礎上實現微利。湖南省物價部門和水利部門應根據省內農業供水的成本和合理的利潤，以“成本+微利”的方式，制定出統一的水費征收標準。

（2）實行“三部制”水價制度。很多學者認為“兩部制”水價制度是最為合理的水價制度，即實行“基本水價+計量水價”的方式。其中基本水價主要是用來補償水利工程的維修費用和正常運行費用，而計量水價主要是用于補償基本水價以外的生產成本、折舊等其他費用。而筆者認為，水價應該實行“三部制”：即“節約用水水價+基本用水水價+超額用水水價”。應由水管單位進行測試，測試出如果使用節水的灌溉方法或者節水設備進行灌溉所需要的用水量，和普通的灌溉所需要的用水量，超過普通用水量之外的用水量為超額用水量。對三種不同的用水量制定不同的水價，其中節約用水水價最低，其次是基本用水水價，而超額用水水價為懲罰性水價，其價格將數倍高于基本用水水價。這種“三部制”的水價制度，非常明顯地體現出節約用水的經濟價值，有利于實現征收農業水費的最根本目的——實現水資源的節約。

（3）實行“因地制宜、因時制宜”的浮動水價制度。湖南省水資源時空分布都很不均衡，制定水價制度時，應該充分考慮到各地水資源的豐缺程度，以及年度降水量的不同，“以豐補欠”，豐年多收，欠年少收，實行浮動的水價制度。這種浮動的水價制度，不僅能有效地減輕農民負擔，降低水費的征收難度，同時也可以更好地補償水管部門的生產成本，促進水管單位的積極性。

3.2 健全政府補貼制度，建立水價獎勵機制

在將農業水費劃入到經營性收費之后，有些地方的政府就認為，水管單位要實現自給自足，政府不應該再對水利部門進行補貼，因此大幅度減少甚至不補貼農業水利。筆者認為實際上這種方式是錯誤的。因為農業水利工程屬于基礎設施建設，屬于準公共產品，同時，政府對減輕農民負擔，增加農民收入也負有不可推卸的責任。從農業水利的長遠角度發展，政府應該繼續對農業水利進行補貼。補貼的項目主要：

（1）水利工程建設費用。水利工程建設屬于基礎設施建設，是關系國計民生的大事，屬于準公共產品的范疇，應該而且必須由政府實行補貼。

（2）節約用水獎勵補貼。征收農業水費的最主要目的是促進農民節約用水，因此政府應該拿出專項資金，對節約用水的地區和農戶進行獎勵。以上所提“三部制”的水價制度中，節約用水水價這一部分就應該由國家實行獎勵性的補貼。若某灌區的用水水量能全部控制在節約用水水量的范圍內，則該灌區的水價應全部由政府補貼。若某灌區的用水水量能控制在基本用水量的范圍內，則征收的“節約用水水價+基本用水水價”不足以維持當地水管部門正常運行部分的缺口，應由政府補貼。

這種節約用水的獎勵機制，能夠增加農民節約用水的動力，提高農民節約用水的意識。

3.3 改革水費收繳的方式

目前，湖南省農業水費實收率低的主要原因是征收的中間環節太多，存在征收單位任意加價的現象；征收透明度不夠，老百姓不知道水費到底是怎么征收的，造成農民對水費的抵觸情緒。所以，針對湖南省農業水費收繳方式的改革，主要有以下幾方面：

（1）推廣農業用水戶協會模式。農業用水戶協會模式是指，供水單位直接跟農民用水戶協會簽訂供水協議，然后由農民用水戶協會向農民征收農業水費，這種模式能夠減少農業水費征收中的中間環節。同時農民用水戶協會是由當地農民自己組成的，農民可以切實地參與進水費征收的過程中來。這種方式可以降低農民與水管單位的矛盾，提高農業水費的實收率。

（2）實行水務公開。各地水管單位應實行嚴格的水務公開制度，將年度供水計劃、供水時間、各村社用水時間安排表、水費計收政策和文件、水費標準、各村社的灌溉面積和用水量、水費計收人物、水費收支情況、供水成本等等相關信息向社會公布。讓農民明明白白交費，也時時參與到對水管單位的監督中來，有效地提高水管單位的服務水平和水費的實收率。

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