南水北調(diào)中線干線鶴壁段工程代建管理

文 丹 賀小近

（湖南澧水流域水利水電開發(fā)有限責(zé)任公司 長沙市 410014）

1 代建制的由來

2004年7月16日，國務(wù)院頒布的20號文《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，提出了代建制的框架概念,要求政府（投資主體）通過招標方式，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)、社會專業(yè)化的項目管理單位作為代建人，負責(zé)對項目進行投資管理和建設(shè)實施的組織工作，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，項目建成后交付使用單位。并明確提出，對非經(jīng)營性政府投資項目，要加快推行代建制。自此，代建制作為政府管理投資項目的一種制度和模式，開始在全國各地試行、實施。

2 南水北調(diào)鶴壁段工程的基本情況

南水北調(diào)中線工程是解決京津華北平原缺水的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施。鶴壁段為南水北調(diào)中線一期工程總干渠黃河北～羑河北段第9設(shè)計單元，自滄河渠倒虹吸出口導(dǎo)流堤末端為起點，終點在湯陰縣行政區(qū)劃邊界處，全長約30.8km。渠道設(shè)計流量（250～245）m3/s,加大流量（300～280）m3/s，總干渠以明渠為主，明渠與河流全部采用立交。渠道設(shè)計水深為7.0m，設(shè)計底寬（8.0～19）m，邊坡相應(yīng)為1∶2～1∶3.5，最大挖深21m，最大填高6m。各類建筑物49座。鶴壁段工程投資約為11億元，工期為32個月。

南水北調(diào)工程是一個集國家財政預(yù)算撥款和項目法人自籌資金相結(jié)合的政府投資水利建設(shè)項目，實行項目法人制，因項目單元工程眾多，涉及問題復(fù)雜。南水北調(diào)工程現(xiàn)行管理模式劃分為：直管、委托和代建制三種管理模式。鶴壁段工程采取的管理模式為代建制，代建管理單位為：湖南澧水流域水利水電開發(fā)有限責(zé)任公司,現(xiàn)場管理機構(gòu)為澧水公司南水北調(diào)中線干線鶴壁段代建項目管理部(以下簡稱代建部)。

3 南水北調(diào)工程鶴壁段代建管理

3.1 建立完善的管理體系，實行規(guī)范管理

（1）建立橫向到面、縱向到底的建設(shè)管理體系。

南水北調(diào)工程起點高，要求高，戰(zhàn)線長、環(huán)境復(fù)雜，建設(shè)管理難度很大。如何強化組織和制度建設(shè)，是有效開展建設(shè)管理的一項重要的前提。

承包人一進場，代建部即建立由工程建設(shè)管理機構(gòu)負責(zé)人、施工項目經(jīng)理、總監(jiān)理工程師以及設(shè)計代表組成的工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)、防洪度汛、文明施工、外部協(xié)調(diào)、檔案等管理機構(gòu)，與承包人項目經(jīng)理簽訂年度質(zhì)量安全目標責(zé)任書，便于各項工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制與責(zé)任追究制得到明確落實。

（2）加強建設(shè)行為的監(jiān)管,發(fā)揮專業(yè)監(jiān)督作用。

一是制定《監(jiān)理工作考評管理辦法》，督促監(jiān)理機構(gòu)加強工程質(zhì)量控制、進度控制、投資控制和合同管理、安全文明生產(chǎn)管理、信息管理，發(fā)揮監(jiān)理機構(gòu)的專業(yè)監(jiān)督作用。二是制定了設(shè)計、監(jiān)理、承包人《違規(guī)行為通報管理辦法》，明確了三級通報制度，對工程建設(shè)好壞典型和工作任務(wù)執(zhí)行情況進行表揚或批評的通報。三是制定《強化措施費考核與支付辦法》，考核承包人的質(zhì)量、進度、安全和文明施工管理工作。

（3）開展各類專項檢查，確保工程進度、質(zhì)量、安全。

成立專項治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，印發(fā)了實施方案，分階段、有計劃地開展了建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作，對工程質(zhì)量安全和合同管理等方面進行了自查自糾。

（4）在渠線沿途設(shè)立了舉報箱，鼓勵社會各界對工程質(zhì)量、安全、文明施工進行有效監(jiān)督。

3.2 準確把握形勢，加快施工進度

加快進度是南水北調(diào)工程建設(shè)的主線和重點，代建部始終圍繞這一主線和重點開展建設(shè)管理工作。

（1）督促監(jiān)理承包人完成工程總控制計劃、施工總進度計劃，要求承包人在編制年度施工進度計劃的基礎(chǔ)上，編制分月進度計劃，并將月計劃分解到每一周，細化到每一天。

（2）認真檢查進度計劃執(zhí)行情況。在每周和月中、月末分別檢查實際進度是否按計劃要求進行，通過形象進度分析，施工現(xiàn)場條件變化，關(guān)鍵線路和關(guān)鍵節(jié)點完成情況的比較，對出現(xiàn)偏差情況進行分析，提出改進措施，達到“以日保周、以周保月，以月保年”的目的。

（3）對照合同文件，檢查設(shè)計、監(jiān)理和施工承包人現(xiàn)場機構(gòu)設(shè)置、人員、設(shè)備進場情況，確保各單位資源投入滿足工程進度要求。

（4）現(xiàn)場協(xié)調(diào)工作人員采取“了解情況、充分溝通、反應(yīng)迅速、現(xiàn)場聯(lián)動”和“盯、擠、快”方針，集中力量加快臨時用地交付速度，及時協(xié)調(diào)處理阻工等影響施工的瓶頸問題，保證施工順利進行。

（5）積極開展勞動競賽活動。經(jīng)過認真布置和廣泛宣傳，發(fā)動、營造大干快上氛圍。各標段積極響應(yīng)并迅速掀起了施工高潮。

工程開工以來，代建部與各參建單位密切配合，克服移民征地、專項設(shè)施遷建、復(fù)雜施工環(huán)境引發(fā)的各種困難，在加快工程進度上做了大量工作，達到的形象進度得到了中線建管局和當?shù)卣目隙ā?/p>

3.3 抓好外部協(xié)調(diào)工作，創(chuàng)建良好的工程建設(shè)環(huán)境

戰(zhàn)線長，現(xiàn)場情況復(fù)雜，加上與地方政府在管理理念、價值和文化觀念上存在的差異，增大了協(xié)調(diào)工作難度。代建部在工作中堅持“和諧雙贏”的原則，主動尋求共同點、平衡點，加強與鶴壁市以及各級南水北調(diào)辦的配合，依靠市、縣（區(qū)）調(diào)水部門和鄉(xiāng)村干部，采取現(xiàn)場勸退、召開聯(lián)系會議等辦法，使問題都得到了解決。督促承包人抓好安全文明施工，最大限度地減少施工給當?shù)厝罕娚a(chǎn)、生活帶來的影響。此外，代建部還組織承包人開展了慰問當?shù)刎毨艉凸鹿牙先说?“愛民護民”活動，這些舉措在改善承包人與當?shù)厝罕姷年P(guān)系上發(fā)揮了積極作用。

4 代建制項目管理的優(yōu)勢

對政府投資項目實行代建制管理，能夠較好地解決政府投資項目管理中的一些突出矛盾和問題，明顯提高政府投資效益。

（1）項目專業(yè)化管理水平明顯提高。

以專業(yè)化的代建單位代替運行管理單位，來行使項目建設(shè)實施的組織管理職責(zé)，將傳統(tǒng)管理體制中的 “建設(shè)、使用合一”改為“建設(shè)、使用分開”，實現(xiàn)了管理隊伍的專業(yè)化，有效提高了項目管理水平。同時，大型管理公司通過有利的自身條件，積極探索，建立一套有利于代建企業(yè)發(fā)展的體制，加強從業(yè)人員素質(zhì)培養(yǎng)，增強企業(yè)核心競爭力，做大做強代建的品牌，提升管理，做好服務(wù)，持續(xù)改善，不斷提高盈利、競爭、可持續(xù)發(fā)展“三個能力”，在做強的同時為代建制的可持續(xù)發(fā)展提供有力保證。

（2）強化投資約束，防止項目超概算。

代建制項目以合同的形式，明確界定了政府投資主管部門、代建單位和運行管理單位三方各自的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，徹底解決了過去建設(shè)項目責(zé)任主體不明，責(zé)任不清的問題，也有利于代建單位排除項目實施中出現(xiàn)的各種行政干擾。代建單位在簽訂《代建合同》的同時，需繳納一定比例的銀行履約保函，形成了對代建單位全面履行代建義務(wù)的制約機制，從而最大限度地克服了目前普遍存在于政府投資項目中的“三超”現(xiàn)象。同時，在合同中約定獎懲機制，有利于激勵代建單位不斷提高管理水平、降低項目建設(shè)成本。

（3）精簡機構(gòu)，減少人力資本負擔(dān)；集中精力，加強對代建制項目的全過程監(jiān)管。代建制項目中，使用單位無需再招聘、抽調(diào)人員成立龐大的建設(shè)期管理隊伍，能夠從煩瑣的項目管理事務(wù)中解放出來，一來可以精簡機構(gòu)，減少建設(shè)期完工后閑置人員的人力資本負擔(dān)；二來可以集中力量對建設(shè)工期、質(zhì)量、安全和資金合理使用進行監(jiān)督，掌控全局。

5 南水北調(diào)鶴壁段代建制實施過程中出現(xiàn)的問題

（1）“代業(yè)主”地位尷尬，建設(shè)管理控制力度有所不足。

作為代建公司，在代建管理的職能、職責(zé)下，充當“代業(yè)主”角色。雖然澧水公司在大型水利建設(shè)項目的建設(shè)管理上有充足經(jīng)驗,公司管理理念和模式比較完善，但在南水北調(diào)工程中，對工程建設(shè)管理各環(huán)節(jié)的控制力度有所不足，控制的方法不多，決策能力有限，不能有效地運用激勵、約束機制，受到投資人、承包人、社會等多方壓力，創(chuàng)造性工作的空間不大。

（2）多種矛盾影響工程建設(shè)進度，綜合協(xié)調(diào)難度大。

南水北調(diào)工程項目有著政府投資項目共有的特殊性，具有濃重的政治任務(wù)特色，它通過層層目標任務(wù)、目標考核的形式，以滿足特定時限、時間要求為核心展開工作。招標完成后即要求開工，一方面，征地拆遷工作進度不能滿足工程全面開工的需要；另一方面，由于設(shè)計任務(wù)重、設(shè)計周期短，施工圖的設(shè)計進度不滿足工程全面開工的需要。各種矛盾引發(fā)了工程的待工、停工現(xiàn)象，阻礙著工程建設(shè)計劃的實施，從而嚴重了影響工程建設(shè)進度。

由于事前的論證和準備并不是很充分，且不同利益之間的平衡難度大，加上來自不同方面的制約和影響因素，整體協(xié)調(diào)的難度很大。

（3）品牌認知過程漫長。

澧水公司是我國首家部、省聯(lián)合按現(xiàn)代企業(yè)制度組建的流域性水電開發(fā)管理機構(gòu)，負責(zé)澧水流域湖南境內(nèi)的防洪治理、水電開發(fā)等工作。公司先后高速優(yōu)質(zhì)地建成了江埡、皂市兩個大型水利樞紐工程，在水利部及湖南省享有較高聲譽，但在省外及水利行業(yè)以外的品牌認知度不夠。初到南水北調(diào)工程，各方對澧水公司還存在不熟悉、懷疑、建設(shè)計劃信用度是否充足等問題，經(jīng)過幾個月溝通、磨合，才逐漸建立了彼此的信任、合作關(guān)系。

（4）因?qū)訉庸芾恚婕爸卮蠛屯话l(fā)的設(shè)計變更審核周期過長。

如地方政府提出的跨渠公路橋位置變更、淇河倒虹吸大面積溶洞處理等，對工程施工計劃、工程建設(shè)進度帶來較大影響。

（5）團隊動力不足。

由于參建各方條件、利益、管理等制約，如設(shè)計、監(jiān)理、承包人的現(xiàn)狀，僅靠代建團隊推動的力量十分有限。一是需要從宏觀的角度控制工程投資，因施工圖設(shè)計沒有完成，工程的投資控制難度較大。二是代建費用的增加，在監(jiān)理、承包人無法加大資源投入、提高人員素質(zhì)的情況下，只有增加代建管理人員加強對工程的管理，這給代建管理單位增加了成本，與本來就較低的代建管理費用產(chǎn)生了矛盾。