穿黃北區工程代建制建設管理模式分析

劉傳武，羅建軍

（1.南水北調東線穿黃工程北區建管局，山東聊城 252000；2.水利部海河水利委員會，天津 300170）

穿黃工程是南水北調東線一期工程的關鍵控制性項目，由南水北調東線干線公司和海委組建建管機構負責組織建設。穿黃北區工程實行受項目法人委托由海委組建的穿黃工程北區建設管理局（以下簡稱穿黃北區建管局）代建的特殊的代建制模式。通過兩年多的實踐，取得了較好的成效，但也存在一些問題。下面結合工作實踐加以分析，旨在參考。

1 南水北調項目現行的建設管理模式

南水北調工程項目作為當今世界上最大的調水工程，萬眾矚目。從項目管理的角度來說，這是一個復雜的項目群，其工程線長、點多、面廣、單項工程繁多,工程參與方眾多。由于項目單元工程眾多，在工程建設層面上，從項目業主的角度分析，現行建設管理模式劃分為：直管、委托和代建制3種管理模式。

1.1 直管建設管理模式

對于南水北調項目中關鍵性、控制性的樞紐工程或?。ㄊ校┻吔绻こ?，項目法人直接外派機構，在項目現場成立建設管理部?，F場的建設管理部僅是項目法人的分支機構，無權簽定相關合同，工程變更和現場簽證的最終確認權在項目法人處，建設資金的撥付均需要通過項目法人。

1.2 委托管理模式

由于南水北調項目較多，項目法人無法一一顧及，除控制性、樞紐性工程之外，一些渠（河）道工程由項目法人以合同方式委托地方政府指定或組建的建設管理機構組織建設。這些建設管理機構的性質屬于事業單位，大多由當地水利廳（局）抽調人員組成。在這種模式之下，項目法人與建設管理單位之間簽定委托合同，項目建設管理單位受項目法人的委托承擔委托項目在初步設計批復后建設實施階段全過程的建設管理。項目建設管理單位依據國家有關規定以及簽訂的委托合同，獨立進行委托項目的建設管理并承擔相應責任，同時接受依法進行的行政監督。

1.3 代建制管理模式

南水北調工程作為政府投資項目，目前也在多個單項工程中試行代建制。代建單位與項目法人之間簽訂代建合同。代建單位僅管理一個工程標段，經過招投標產生各標的監理單位、設計單位、施工總包單位和大宗材料供應單位，各標的監理單位和設計單位與項目法人簽訂合同，施工單位和物資供應單位與代建單位之間簽訂合同。

2 穿黃北區工程代建制建設管理模式的具體做法

穿黃工程是南水北調東線一期工程的關鍵控制性項目。穿黃隧洞工程是在過去穿黃探洞的基礎上，以其為上導洞向下擴挖。穿黃探洞工程自1986年4月開挖，1988年1月主體工程完成，至今已有20余年，先后經歷了穿黃探洞加固工程、穿黃探洞防汛加固工程、穿黃探洞維護工程、位山穿黃探洞應急加固工程等階段，期間一直由海委作為建設單位進行建設管理。根據《國家發展改革委關于南水北調東線一期工程穿黃河工程可行性研究報告的批復》（發改農經[2006]276號）以及《關于南水北調東線第一期工程穿黃河工程初步設計報告的批復》（水總[2007]123號）文件精神，2007年9月16日南水北調東線山東干線有限責任公司（以下簡稱山東干線公司）與海委簽訂了建設管理委托協議，明確穿黃北區工程實行受項目法人委托由海委組建的穿黃北區建管局代建的特殊的代建制模式。

2.1 委托項目及內容

委托項目：南水北調東線第一期工程穿黃北區工程。

建設內容：《關于南水北調東線第一期工程穿黃河工程初步設計的批復》（水總〔2007〕123號）中部分工程建設內容，主要包括：黃河以南1.6 km灘地埋管、隧洞主體工程及黃河以北穿引黃渠工程、出口閘、北岸交通工程等。

2.2 委托形式及時限要求

山東干線公司委托穿黃北區建管局作為委托項目實施階段的建設管理責任主體。穿黃北區建管局依據國家有關規定和委托協議對山東干線公司負責，承擔委托項目在初步設計批復后至項目竣工驗收移交且質量保證期結束為止的建設管理工作，并對委托項目的質量、進度、投資及安全負直接責任。

2.3 雙方權利與義務

在委托協議中，明確了雙方的義務，其中山東干線公司負責籌措工程建設資金，對統籌考慮的通訊、監測、監控等設施（備）以及其他材料進行統一招標，負責施工圖設計委托工作，負責招標、開工、驗收程序的辦理和履行相關手續、征地移民等工作；穿黃北區建管局負責按協議約定獨立進行委托項目的建設管理，組織委托項目的工程監理、施工及設備材料采購的招標，并與中標人簽訂協議，審核和支付委托項目的工程價款、竣工結算等工作。委托協議還對雙方各自權利進行了明確。

2.4 責任目標

在委托協議中，明確了委托項目工程投資、進度、質量、安全生產、文明施工等方面的責任目標。

2.5 建設資金管理、撥付與結算

國家投資計劃下達、資金到位后，山東干線公司扣除征地移民補償費用、相應設計費用后，剩余資金按委托項目分攤比例向穿黃北區建管局撥付首付款。工程開工后，山東干線公司以季度作為資金撥付周期，向穿黃北區建管局預撥付建設資金。當撥付的資金總額達到委托管理項目靜態投資的95%時，停止撥付建設資金，待委托項目完工移交后的3個月內撥付剩余資金。

2.6 預備費的使用

工程項目預備費按雙方各自負責管理的建安工程投資比例分攤使用。工程項目預備費的使用，執行南水北調工程建設投資計劃管理的有關辦法并經山東干線公司同意。

3 穿黃北區工程代建制建設管理模式取得的成效

自2007年9月簽訂委托建設管理合同以來，穿黃北區建管局已對穿黃北區工程進行建設管理兩年多，通過實踐取得了較好的成效。

3.1 建管隊伍經驗豐富，提高了管理水平

穿黃工程是海委第一次進行代建項目的建設管理工作。穿黃北區建管局下設辦公室、計劃合同處、財務資產處、施工質量處4個部門，共12人，均具有大學本科學歷或高級職稱；其中，業務骨干多年來一直從事水利工程建設管理工作，具有豐富的項目建設管理知識和經驗，熟悉整個建設流程，大大提高了項目管理水平。

3.2 建立了代建制建設管理項目管理規章制度

穿黃北區建管局利用豐富建管經驗，結合現代管理理論和方法，借鑒目前國內先進管理模式及經驗，建章立制，建立完善了管理體系、管理制度和工作程序，規范操作，科學管理，有章可循，廉潔高效。

3.3 協議雙方，責、權、利做到了相對統一

穿黃北區工程通過委托建設管理協議將山東干線公司與穿黃北區建管局聯系在一起，明確了雙方的責、權、利。在項目實施過程中，協議雙方各司其責，責、權、利做到了相對統一。

3.4 解放了業主，提高了投資和建設項目的效率

通過代建制建設管理，一方面提高了項目管理水平；另一方面也解放了業主，使業主從工程項目具體建設管理工作中解脫出來，側重于監督委托合同的執行，騰出時間和精力做好其他工程項目前期工作，提高了投資和建設項目的效率。

3.5 有效遏制了腐敗行為的滋生

南水北調工程建設投資大、涉及面廣、工期長，容易滋生腐敗行為。穿黃北區工程以委托建設管理協議的合同關系取代了原來的行政關系，以公開透明的程序管理代替了原來的內部操作，從源頭上控制了腐敗的發生，遏制了工程腐敗。同時，在建設管理過程中，穿黃北區建管局一手抓工程建設管理，一手抓廉政建設，確保“工程安全、資金安全、干部安全”。

3.6 工程項目進展較順利

經參建各方共同努力，通過穿黃北區建管局與有關部門積極溝通、協調，科學調度，規范管理，取得了階段性成果。整體上講，工程進展相對比較順利，相關部門對此給予肯定。

4 穿黃北區工程代建制建設管理模式存在的問題

代建制建設管理模式在穿黃北區工程的實踐取得了較好的成效，但作為一種新模式也存在一些問題，需要在今后工作中不斷進行改進和完善。

4.1 移民遷占問題不能及時解決

根據委托建設管理協議，山東干線公司負責穿黃北區工程征地移民問題。但在工程實施過程中，征地移民問題不能及時解決，至今仍存在一些遺留問題，嚴重影響了工程進度。

4.2 設計服務及設計變更管理不足

由于是代建制建設管理，山東干線公司與設計單位簽訂合同，穿黃北區建管局負責初步設計批復后至項目竣工驗收移交且質量保證期結束為止的建設管理工作，設計文件、圖紙、技術要求、設代人員不能及時到位。另外，委托協議也未明確雙方對變更管理的審批權限以及相關要求，設計變更管理存在不足，設計變更不能及時提供，穿黃北區建管局與設計單位不存在合同關系，對設計單位無約束力，嚴重影響了工程按照基建程序正常建設。

4.3 行使代建職能，協調管理困難

穿黃北區工程涉及海委、黃委、山東省多個部門及山東聊城和泰安等多個地區，穿黃北區建管局在行使委托項目的建設管理職能時，由于身份難以被有關部門認可，在與地方行政部門、有關單位的接洽中存在一定難度，協調管理困難，增加了代建制建設管理難度。

4.4 不確定因素多，影響工程正常建設

工程建設資金由委托方控制，移民遷占、設計變更、主要材料供應等也由委托方負責。項目實施過程中，不確定因素較多，常受委托方工作牽制，影響工程正常建設。

5 幾點建議

代建制建設管理模式作為一種新的建設管理模式，既有成功之處又有不足之處。為不斷完善建管模式和做好代建建管工作，提出幾點建議。

5.1 增強法律觀念，依法合同管理

代建制建設管理雙方要嚴格按有關法律法規和委托建設管理協議執行，增強履行協議的自覺性，增強法律觀念，依法合同管理，維護合同雙方的合法權益，防止因合同違規而造成不良影響。

5.2 處理好代建雙方關系

代建雙方是合同關系，雙方應加強溝通，建立雙方互信機制。項目法人應真正信任代建單位，將更多的精力集中到監督、決策等問題上；代建單位集中精力進行工程建設管理，更好地履行代建職責。

5.3 加強各方協調，強化責任管理

加強各方協調，為工程建設爭取一個良好外部環境。同時，加強對參建各方的協調管理，確保工程的順利開展。項目實施過程中，強化各方責任，各司其責。

5.4 增強大局意識，求同存異

在代建項目實施過程中，代建雙方都要增強大局意識，加強聯系與溝通，對爭議問題進行協商解決，求同存異，建立和諧關系，雙方齊心協力，共同把工程建設好。

南水北調工程實行代建制建設管理模式是深化我國投資體制改革的一種有益探索。隨著對新模式理解的不斷深入以及在工程實踐中不斷地總結和積累經驗，逐步地規范和完善，必將在我國水利事業發展中發揮越來越重要的作用。