行政問責制：制度困境及其對策

肖光榮

（湖南師范大學公共管理學院教授、博士生導師）

行政問責制：制度困境及其對策

肖光榮

（湖南師范大學公共管理學院教授、博士生導師）

中共十七大報告明確指出：“要抓緊制定行政管理體制改革的總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。”[1]行政問責制，是建設責任政府的本質要求，是建設法治政府的重要保證，也是加強對政府權力監督制約，提升政府執行力與公信力，建設效能政府的制度保障。行政問責制的全部正當性或根本依據在于“權為民所授”。簡言之，行政問責制就是讓掌握公共權力的政府官員對其行為負責。然而，現實運行中的行政問責制卻遭遇一些制度困境。分析這些制度困境并提出對策加以解決，尤為迫切。

一、我國行政問責制的制度困境

(一)法律規定缺位，難以完全問責

從2003年下半年開始，長沙、南京、天津、廣州等十幾個地方政府出臺了專門的行政問責制度，如《行政問責制暫行辦法》、《行政過錯追究暫行辦法》等等，它們標志著中國開始為行政問責建立法制保障，并在解決“有行政問責之事，無行政問責之法”問題上樹立了榜樣[2]。其中《天津市人民政府行政問責制試行辦法》、《重慶市政府部門行政首長行政問責暫行辦法》是中國內地省級專門的行政問責制度，它們推進了我國行政問責制的法制建設。

但從總體上看，還沒有統一的關于行政問責制的法律。行政問責制法律規定仍比較零散、薄弱，特別是特定的關于行政問責的程序法、訴訟法以及便于公眾了解政府政務的相關法律法規及配套規定還很欠缺。就連當前行政問責處分的主要依據《國家公務員暫行條例》、《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》仍未從根本上解決實施行政問責制所賴以建立的基礎性制度問題。[3]

就拿涉及行政問責方面的法律——《公務員法》和《國家公務員暫行條例》來說，它也不是專門的關于行政問責的法律?！豆珓諉T法》是一部對公務員進行人事管理的法律，涉及公務員的行政問責制度也不夠全面具體?！秶夜珓諉T暫行條例》也是如此。如在公務員職位的分類制定方面就不完善?！秶夜珓諉T暫行條例》第三章第八條規定了國家行政機關實行職位分類制度。我國公務員的分類模式繼承了我國古代官吏的品級制度和傳統的干部行政級別制度，強調職位級別與工資相聯系的混合分類制度，現行的《國家公務員暫行條例》制定得不完善，比較籠統、抽象，沒有體現出不同職位的真正的職責界限。崗位職責的模糊性和不確定性必然導致公務員面對責任時力圖轉嫁他人，使自己得以逃避問責。

《黨政領導干部辭職暫行規定》也沒有從根本上解決實施行政問責制所賴以建立的基礎性制度問題。如《黨政領導干部辭職暫行規定》對引咎辭職中的“咎”的性質和輕重的程度，沒有作統一的厘定。對問責責任形式的規定也不夠全面，主要的責任形式僅僅是行政責任，而對其他責任(道德責任、法律責任、政治責任)很少涉及或根本不涉及。

《黨政領導干部選拔任用工作條例》也存在一些瑕疵。如第五十六條規定“實行黨政領導干部辭職制度。辭職包括因公辭職、自愿辭職、引咎辭職和責令辭職。辭職手續依照法律或者有關規定程序辦理。”具體按照哪些法律和什么程序進行辦理，就屬于模糊、籠統的規定。再如，第五十九條規定：“引咎辭職，是指黨政領導干部因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領導責任，不宜再擔任現職，由本人主動提出辭去現任領導職務?！逼渲袑χ卮髶p失或惡劣影響只是定性描述，至于應該承擔的責任、以什么方式引咎辭職、向誰提出辭職報告以及如何作出接受引咎辭職申清的決定等，都沒有明確的規定，在實踐中不具有可操作性。總之，條例中的這類規定比較籠統、抽象，隨意性比較強，造成人為因素的干擾比較大，以致影響行政問責制的實施過程和實際效果。[4]

（二）體制權責不清，造成問責困難

當前我國行政體制中權責不清是行政問責制實施過程中出現異化的原因之一。

由于歷史因素等原因，各級政府和政府部門之間的有些職責不夠明晰、權限不夠清楚，在追究責任時相關部門互相推諉、互相搪塞，出現誰都有責任、誰又都沒有明確責任的情況?；蛘咴谛姓栘熤?，被問責行政人員具體承擔什么樣的責任，是領導責任還是執行責任？是直接責任還是間接責任？或者是其他責任？目前還不夠明確。同樣，該問哪個行政人員的責，以及黨政“一把手”之間、上下級之間、正副職之間的責任該如何厘定，也是一個不夠清晰、隨意性較大的問題。權責不清楚，行政問責的效果就會大打折扣。權責不清的行政問責制不僅是一種擺設，而且還有可能成為權力斗爭中排擠異己的新工具、新方式。

在權責大多集中于政府和“一把手”的狀態下，我國行政領域存在著權責不清或有其責無其權、權力上收、責任下放、權力與責任的不對稱現象。行政問責制的眼光大多盯住的是“一把手”。這固然有它的合理性，但目前上級部門都要求“一把手”負責。有的縣市長往往擔任十幾個領導小組的組長，“一把手”工作精力、時間有限，分身無術，反而無益于工作。而一旦出了事，“一把手”即第一責任人名正言順要承擔責任。實際上，在上有官意、下有民意的壓力下，一些擔任領導職務的基層領導人員，責任很大。今天縣長上臺發言、作報告，明天轄區內安全生產出點事故就可能下臺?？h長是縣安全生產的第一責任人，自然要引咎辭職?？墒聦嵣希谀壳暗那闆r下縣長并不直接負責安全生產的具體工作，他所負責的應該是對于下屬官員的管理和一個縣的總體規劃，而不是對于全縣所有的事情都事無巨細地直接管理。一位縣長說：他做過統計，從中央到地方的各級有很多條規定來約束他們的行為，觸犯其中任何一條，都可能受到處分甚至丟官。

實行科學、有效問責還必須正確處理黨政關系，科學、合理界定和劃分黨政之間的責任。我國目前的黨政關系還沒有調適到最佳媾合的狀態，具體表現為黨政之間承擔的責任界定和劃分不夠清晰。現實政治生活中，我國各級黨委雖然擁有重大問題的決策權，因此，由黨制定的大政方針乃至重大決策導致的失誤與過錯、由黨組織決議或決定失誤所造成的違法與侵權行為本身黨和黨組織應該承擔主要責任，可是在現實生活中卻是由政府和政府工作人員負責或負完全責任。由于執政黨在國家政治體制中居于領導地位，這就容易造成黨大于法、黨紀大于國法、政紀，甚至用黨紀處理代替國法制裁的現象，片面要求政府及其工作人員承擔起法律責任。在這方面，應當在確保中國共產黨的政治領導的前提下，通過進一步明晰黨政權責，來完善我國的行政問責制。

同時，行政官員的多重身份也容量造成其應負責任的重疊和交叉。我國堅持實行黨管干部原則，同時我國人大代表實行的不是專職制和常任制，而是任期制，所以多數政府官員具有多重身份，如既是行政人員，又是黨員，同時還是人大代表。不同的身份要求政府行政人員向不同的對象負責：按照公共行政的理念，政府行政人員所負責的對象應該是是行政機關；按照政黨政治的要求，黨員所負責的對象應該向其所在的政黨；按照代議制的要求，人大代表所負責的對象應該是其選民。這種多重身份的狀況導致政府行政人員不知向誰負責，并直接造成在責任劃分和承擔中的混亂和不清晰，從而也造成行政問責出現異化狀況。

（三）信息公開不夠，影響公眾知情

信息公開是防止行政問責異化的不可或缺的條件，問責主體享有知情權是實行科學、有效行政問責的前提和基礎，政府及其行政人員履行公職行為方面的公開和透明是行政問責制有效實施的重要信息保障。加大行政信息公開化、透明化的力度，依靠人大、民眾、司法、媒體等各方面實行全方位監督。這對提高權力運行的透明度，增強問責主體的知情度起到了非常好的作用；為防止行政問責異化、實行科學有效問責提供了一定的制度支撐，使法律賦予各問責主體的知情權得到較好的落實。

不容樂觀的是，從目前開展的政務公開、信息公開的實際情況來看，政務公開、信息公開的廣度和力度上都與問責主體知情權的真正全面享有存在一定的差距。從目前的實踐來看，信息公開、政務公開的實踐效果并不太好，這是因為政務公開、信息公開的主動權和支配權掌握在政府手里，公布什么、公布到什么程度、公不公布、具體什么時間公布等都由政府決定，公眾只能被動地等待和接受。由于政務公開、信息公開不夠，在行政問責制的實施過程中由于信息不對稱導致行政問責異化的問題日漸顯現出來，使行政問責目標的實現大打折扣。究其原因：一是政府及其行政人員主觀上對政務公開、信息公開有消極抵觸情緒，對信息公開心存顧慮，擔心會讓群眾了解行政行為內幕，給具體工作帶來壓力和阻力，影響行政效率和工作效能；二是某些人想通過信息屏蔽和信息不對稱來實行“暗箱操作”，從而達到營私舞弊、追求個人經濟利益最大化的目的，因此對政務公開、信息公開采取漠視甚至敵視態度，想方設法加以阻撓和推延。三是相關法律保障不完善。公開什么、公開多少、依照什么程序公開，都是以長官的意志為轉移，完全靠政府及其行政人員的自覺、自愿進行，缺乏相應的法律保障和制約。四是信息網絡技術的支持有待改進。政務公開、信息除了主觀人為的因素外，客觀物質上還需要信息網絡技術的進一步發展。我國目前電子政務建設正處于初級階段，這在一定程度上也影響制約著政務公開、信息公開的進程。

（四）制度機制不全，影響科學問責

行政問責制本身是在行政體制范疇內的一項比較好的制度創新。而一項好的制度創新充分地發揮其作用和效能，需要其它相關制度的配套支持和有機結合。當前行政問責制存在異化問題的原因之一還在于相關制度不健全、不完善，缺乏科學、有效的相關制度供給?？梢詮膬蓚€方面來進行分析。

一方面，從行政問責制的本身情況來看，一是行政問責制需要科學有效的監督制度，尤其是人大的監督機制有待進一步完善和充分發揮作用；二是還需要通過立法的形式來對黨與政府、黨與政府各部門和各級官員的權責作明確的劃分和厘定，對黨與政府及其官員實現權責的條件與方式做出明確規定，對各種行政問責主體、行政問責方式做出具體詳實的制度安排和明文規定。

另一方面，從行政問責制的外部制度來看，目前還缺乏實行行政問責制所需要的完整配套制度。由于我國目前正處于經濟體制和政治體制改革的轉型和深化階段，存在制度有效供給不足的情形。

一是現有行政體制有不完善，甚至有不科學的情形，存在諸如部門壟斷、條塊分割、各自為政等地方保持主義態勢，使得行政管理的有效運行受到多方面的制約或牽絆，造成行政權力弱化、軟化，行政決策、行政行為出現延遲、呆滯或者目標偏移，許多監督制度得不到有效落實。

二是許多必要的、重要的配套機制還沒有真正建立起來。要防止行政問責制出現異化，政府績效評估機制、責任追究機制、權力制約機制以及政府與公眾的溝通和互動機制的配套支持是必不可少的，只有將這些機制建立和完善起來，才有可能使行政問責制不至出現異化并真正發揮其作用。

三是制度創新存在問題。在我國經濟體制和政治體制改革轉型和深化的過程中，我國當前的制度創新體系存在兩種情形：一是某些原有制度被改變，但新制度沒有得到及時的創建，出現某些制度的真空地帶；二是原有的不適應新情況的制度仍在沿延使用，沒有及時根據新情況、新問題進行否定和創新。由于制度創新上存在上述問題，必然會造成行政問責異化的情況。

各種相關配套機制如信息公開機制、輿論監督機制、民眾參與機制等也存在不健全的情形，也是導致行政問責制出現異化現象、影響科學有效問責的因素。

二、完善我國行政問責制的思路及對策

（一）加強行政問責法制建設

要防止行政問責制出現異化，最重要的舉措就是加強行政問責法制建設。要適時啟動制定《行政問責法》，從法律層面對行政問責中由誰問責、對誰問責、如何問責、如何監督問責、問責后如何復出以及問責救濟等方面進行規范，以立法形式對行政問責的適應對象、標準、范圍、程序等方面作出明確具體的界定，并且及時修改現行不合時宜的法律、法規和相關政策規定，防止在行政問責過程中出現各種異化現象。

首先，權責劃分法制化。

具體來說，一是要加強編制立法，真正依法做到“三定”，即定職能、定機構、定編制，合理配置政府各部門及行政人員職位的職能。根據社會經濟發展的需要，對政府各部門及其行政人員職位進行科學的職能分析和職能分解，采用科學的方式對政府各部門及其行政人員的職責加以明確、具體、全面、詳實的規定。

二是在政府部門內部要理順和疏通橫向和縱向部門的關系，對于部門之間功能性權責交叉不清、重疊的問題，應結合《全面推進依法行政實施綱要》和《行政許可法》的實施，清除非法的行政許可權項，清除和疏通交叉、重疊、模糊不清的職責規定。

三是責任具體到行政人員。不僅在政府部門內部、各崗位之間以及上下級之間的責任要規范化、明確化，對政府內的每一個行政人員的職位應當具備的性質和內容、責任大小、工作難易程度、勞動強度、所需的知識技能與經驗、資格條件、地位、待遇、專任和升任方向等方面要做出明確而詳細的立法規定。每一行政領導崗位都必須設計出一份責任說明書。這是一份具有法律效力的文件，應把在這一崗位上可以行使的權力范疇、不允許出現的失誤或失職和與之相對應的懲罰或制裁措施都用簡潔的文字表述出來，并附有典型的事例。應嚴格區分上下級之間和正副職之間的責任范圍。一般說來，我國目前實行的是行政首長負責制，因此行政上級和正職負責全面工作，具有政策和決策的最后決定權，這些政策和決策往往事關全局、影響范圍較廣，他們理應要承擔與之相應的全面責任。而行政下級和副職一般只是政策的具體執行者，他們的責任相比較應為局限責任。

四是保持政府機關領導成員共享性權力與排他性權力的良好運行，避免集體決策成員角色與自由裁決者角色之間發生沖突，最重要的要設置這兩種權力合理、合法的邊界和范圍，“要明確規定哪些決策權力范疇屬于共享性的權力范疇，哪些專門事務內的權力范疇屬于獨占性的權力范疇”[5]。只有這樣明確規定，才能使責任主體明確自己的職責，在其面對責任追究時沒有推諉的空間。

其次，完善人大及其常委會對政府及行政人員責任的追究機制。

“權力機關對公務員政治責任的追究是民主社會最重要，相對來講也比較完善的追究政治責任的方式”。[6]其方式主要有質詢、投不信任票、罷免等。我們應該在完善質詢和罷免方式的基礎上進一步拓寬權力機關進行追究的方式方法，進一步完善人大聽取政府工作報告和財政預算報告制度。通過完善人大及其常委會對政府組成人員責任的追究機制、對政府組成人員的評議制度、對專項事務的評議、審查制度等，促使各級人民政府及其組成人員認真履行職責，行使好人民給予的權力。

要使人大真正擔負起異體行政問責主體的角色，有必要對人大制度進行改革和完善，特別是在人大代表的產生方式、人大的問責權限、人大的辯論環節、人大的決策程序和專業素質等方面進行改革和完善。一是要改革和完善改進人大代表的產生方式，應當考慮由公民直接選舉那些能夠真正代表社會各階層意志和利益的人大代表。只有那些能真正由公民直接選出且能代表民意的人大代表，才有可能真正代表公眾去進行行政問責。二是進一步擴大人大的行政問責權限，進一步完善質詢權、特定問題調查權、罷免權、撤銷權，并建立健全不信任投票制、彈劾制等；三是在人大的決策程序方而，應增強公開性、透明性。比如，對行政問責結果及過程向公眾公布；對可能影響公眾利益的政府決策，在出臺前可由人大舉行聽證會；四是在人大的辯論環節方面，要實行“百花齊放、百家爭鳴”，讓人大代表充分發表各自意見和看法，進行自由辯論，真正做到以理服人。五是在專業素質方面，人大常委會中的各專門委員會委員應該由年富力強、專業知識豐富的專家擔任，各專門委員會不應成為退居二線的領導干部的“休閑所”，只有這樣，才能在人大常委會的會議上對相關問題進行有價值的審議、審查，提出具有專業水平的具體意見，在行政問責時才真正具有發言權且能名副其實地行使發言權。[7]

最后，行政問責程序法制化。

從一定意義上說，大規模民主是一種程序或機制，沒有程序就沒有民主。為此，我們必須用法制化的程序來保證行政問責制沿著法治的軌道運行，防止陷入人治的怪圈。因此，要規定問責程序，以法制化的程序來保證行政問責制度的有序進行，如提案、立案、調查、申辯、審議、決定、復議、申訴等，違反程序的問責是無效問責。

（二）健全侵權賠償責任制度和追償制度

為了切實保障公民權利和合法利益不受侵害，行政機關及其行政人員在執法和行使行政權力的過程中給相對人造成的損害必須要進行一定的賠償，對于損害的事實要承擔相應的賠償責任，賠償要盡可能恢復行政相對人的原有利益狀態。

健全侵權賠償制度應在主要依據《國家賠償法》的基礎上，把其中的原則性規定細化為具體制度。賠償責任要明確責任主體，由哪個機關依法負責執行，或者主要由誰執行，都要明確規定；否則，會因為職責不清、職能交叉而導致在執法過.程中出現有利就爭、有責就推的現象，使得法律法規等各種法律性文件在落實執行過程中大打折扣，收不到應有效果。在賠償范圍、賠償方法等方面，要根據實際情況不斷進行制度改革。同時，要明確規定必須創造條件幫助作為行政相對方的公民或社會團體要求得到賠償的權利得以實現。要明確規定行政相對方可通過行政訴訟或行政復議等救濟渠道，使受到侵害的合法權益得到賠償，從而最終使公民的合法權益得到保護。

要健全對行政人員的追償制度。《國家賠償法》第1 4條第1款作了類似的規定，即“賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用?！币笮姓藛T對重大過錯的侵權行為承擔一定的賠償責任符合法律的一般原理和現實情況，這樣可以防止行政人員濫用職權，從而保護行政相對人的合法權益不受侵害，較有利地維護國家的利益，減輕和避免不必要的財政負擔。健全對行政人員的追償制度關鍵在于把握好適度原則，用明確具體的制度來保證既要行政人員對其行為造成的損害承擔一定的賠償責任，又不挫傷行政人員執法和行使行政權力、完成行政管理任務的積極性。

（三）建立責任評估體系和責任救濟體系

建立責任評估體系，最重要的是確立全面、合理的評估主體?？梢愿鶕黧w重要性程度來確定其權重大小。根據政府權為民所授的原理和權為民所用的行政目標，公民是責任評估的第一主體。在多個評估主體中，公民這一評估主體的權重應該是最大的。當然由全體公民來評估在實踐操作層面上不太現實，可考慮采用和推行“人大主導模式”[8]。另一評估主體——政策制定者與執行者，雖然他們較為全面地掌握政策過程的全貌，但由于他們對自身會有過高的評價傾向，因此權重最小。另外，專業評估人員是一支不容忽視的評估主體，因為只有專業人員具備進行評估的專門知識，能夠做到內行看門道，我們要組建和培育這種具有權威性和專業性的評估主體。民間性和獨立性的評估組織或機構也是一支比較公正的評估主體，可以著力扶持和培育。

評估標準的建立應以公眾是否滿意為根本標準。行政機關的最高目標就是要在最大程度上滿足公眾的需要。在這個最高目標之下，各個不同的行政部門可以設定在不同時期的具體責任目標，從而使之落實到每一位行政人員身上。這些具體目標的評估標準應該是客觀的、可操作性強的、可量化的和注重結果導向的標準。在擬定具體評估標準時至少要考慮：政府支出是否獲得公民的同意并按正當程序支出，資源是否得到科學有效利用，資源是否達到預期的結果，政府處理危機事件的能力如何等。

責任評估過程包括事前、事中、事后評估。事前評估偏重于對決策權限范圍和決策方案可行性與否的評估，事中評估偏重于對行政機關及其行政人員行政行為運行方向的評估與修正，事后評估強調對行政機關及其行政人員的行政行為效果的評估。以往的評估只強調于對發生責任事故后的行政人員的責任評估，這是不符合現代行政管理理念的。必須強化事前、事中的責任評估，以避免給民眾和社會利益帶來不必要的損害。

要建立責任救濟體系。受到問責處理的行政人員可以根據行政問責主體對自身的行政問責向不同的機關提出救濟，包括內部救濟和外部救濟。目前，《行政監察法》、《行政復議法》和《公務員法》等法規規定了行政人員的內部救濟方式和渠道，其中包括申訴和控告。申訴：如果行政人員對受到的問責處理(如行政處分、考核、辭退等)不服的，可以向作出處理決定的機關申請復核；對復核決定不服的，可以向同級行政人員主管部門或作出問責處理決定機關的上一級機關提出申訴；如果再不服，則可以向行政監察機關提出申訴。控告：如果行政人員認為機關及其領導人員侵犯其合法權益的，可以向上級機關或有關專門機關提出控告。

（四）實行信息公開，建立公眾投訴體系

政府信息公開制度的建立有賴于全國性法規《信息公開法》的制定與頒布?！缎畔⒐_法》不僅要明確規定政府具有向公眾公開政務信息的義務，同時規定對拒絕履行這一義務的相關部門要追究其責任，對其造成的損失要求其給予相應的賠償或補償。在《信息公開法》正式出臺之前，各地方政府可以仿效某些市政府的做法，制定頒布《政府信息公開規定》以作過渡。2008年5月1日起實施的《政府信息公開條例》規定行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：一是涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；二是需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；三是反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；四是其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。這就為政府的信息公開規范化提供了一定的制度保證。

信息公開可以借助于媒體，媒體報道實際上關系著信息的傳遞播送問題，“被公開的信息”主要是通過媒體報道才能為公眾使用。在當今時代，單個的公民或者組織處于信息上的劣勢地位，不可能占據信息資源。在政府掌握信息資源的前提下，媒體報道如果不暢通的話，公民的信息知情權就得不到有效保障，更談不上行使行政問責的主體職能。因此，強調并保障媒體的報道權，使信息盡可能迅速、充分、客觀地報道出去，是防止行政問責制異化的一個前提條件。

要建立公眾投訴體系。要制定一部《新聞法》，賦予新聞媒體以獨立人格，保障媒體自由、公正的報道權，增加公共信息的透明度，使公共輿論媒體真正成為公眾投訴的一個重要窗口。此外，還要不斷加強人大的地位，充分發揮代議機制表達公眾投訴意見的制度功能；要積極推動非政府組織的發展，為公眾要求投訴提供組織化代表和表達機制；要開通公眾投訴網站，為公眾提供更加便捷的投訴渠道。

（本文系湖南省社會科學基金立項課題《領導干部無為問責制研究》[09Y BB258]的階段性成果）

[1]中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編[Z].北京：人民出版社，2007.3 2.

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[3]姜曉萍.行政問責的體系構建與制度保障[J].政治學研究，2007,(3).

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[5]陳綠平，林琰瑜.我國官員問責制的缺陷與對策[J].華中師范大學學報（社會科學版），2007,(6).

[6]張賢明.論政治責任[M].長春：吉林大學出版社，2000. 1 3 9.

[7]馬嶺.從《監督法》(草案)引出的思考和建議[J].法學, 2003,(1).

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