行政執法人員在行政訴訟中的角色定位

呂尚敏

（浙江工商大學 法學院，浙江 杭州 310018）

行政執法人員在行政訴訟中的角色定位

呂尚敏

（浙江工商大學 法學院，浙江 杭州 310018）

我國法律并未對行政執法人員參與行政訴訟時的角色定位作出明確規定。實踐中，行政執法人員常常被排除在訴訟程序之外，有時也以訴訟代理人或證人的身份出庭。行政執法人員在訴訟程序中的角色缺位與錯位既不符合法理邏輯，也給行政案件的事實調查和糾紛解決帶來了消極影響。行政執法人員在參與行政訴訟時應被定位為被告的訴訟代表人，并應以適當的立法方式規定之。

行政執法人員；訴訟代理人；證人；訴訟代表人

行政執法人員是指在行政行為的實施過程中代表行政主體參與對相關問題的調查、審核或作出決定的人員。廣義上的行政執法人員也包括行政首長，但本文主要是研究非行政首長的普通行政執法人員在出庭時的角色定位問題。實踐中，行政執法人員的確定可以通過相關執法文書體現出來。例如，行政處罰案件中的立案審批表、詢問筆錄或是當場處罰決定書等，都有本案相關經辦人員的簽名記錄。對于行政執法人員參與行政訴訟時的角色定位，我國法律并未作具體規定，實踐中作法不一。例如，在有些行政案件的審理中，行政執法人員可能作為被告的委托代理人出庭應訴。而在另外一些案件中，執法人員（例如警察）可能作為證人出庭作證。而在更多的案件中，法庭上或許根本就找不到執法人員的身影。執法人員出庭制度的混亂給行政案件的事實調查與糾紛解決帶來了消極影響，迫切需要在法理上澄清相關的理論淵源，并進而完善相應的制度架構。

一、角色的缺位

依照我國《行政訴訟法》的規定，行政訴訟的被告是行政機關或者法律、法規授權的組織。換言之，行政執法人員個人不能作為行政訴訟的被告。這一規定使得行政執法人員不可能直接以當事人的身份參與到行政訴訟中。國外一些國家的規定則與此不同。在美國，當行政行為難以找到具體的行政機關作為被告時，實施該行政行為的政府官員個人有時也可以直接作為被告。1976年修改的聯邦行政程序法在第703節做了規定：“……在沒有能夠適用的特定的法定的審查程序時，司法審查的訴訟可以對美國、對機關以其機關名稱、或者適當的官員提起。”雖然法律在規定三個可選的被告時采用了“或”字，但這個“或”字并不意味著原告只能以其中任何一個作為被告而不能合并。在眾議院委員會的記錄中這樣記載：“當美國的一個機構是真正的被告時，原告應有選擇美國、機關以其官方名稱或有關的官員作為被告的自由，或者對他們作任何合并。”此外，在美國，下級官員執行上級命令時，原告可以直接將該下級官員單獨作為被告。這被1947年的一個判決確定下來。[1](p641)

在我國現行體制下，既然執法人員個人不能成為行政訴訟的被告，因而執法者就不是行政訴訟的當然的參與者。由此產生的一個現象便是，代表被告出現在法庭上的人常常并不了解行政的整個過程，尤其是行政過程中的細節問題。而了解行政過程的執法人員卻往往并不出現在法庭上。依照我國當下行政訴訟的實踐，代表被告出庭應訴的通常是下列人員：

1.行政機關法制機構的工作人員。在我國，縣級以上行政機關都設有專門的法制工作機構。它們的基本職能就是負責本機關中一切與法律直接有關的事務，其中就包括參與行政訴訟的應訴工作。此外，縣級以上政府的工作部門通常也設有類似的機構，尤其是行政執法權較大的政府部門，如公安、工商、交通、環保等機關。在此情形下，我國行政訴訟的應訴工作大多被移交給法制機構的工作人員，而不是由行政行為的經辦人員來直接承擔。

2.律師。在一些重大、復雜疑難的案件中，政府法制機構的工作人員常常難以獨自承擔案件的應訴工作。在此情形下，行政機關就會聘請律師（或是本機關的常年法律顧問）來共同負責案件的應訴工作。此外，在一些尚未設置法制機構的行政機關中，應訴工作通常也被委托給律師來完成。

3.行政首長。近年來，由于行政案件的應訴工作并不令人滿意，有些被告甚至將缺席法院審判作為一種經常性的應對策略而拒不出庭應訴。這往往導致原告的不滿，也容易影響案件的審判質量。從某種角度看，這實際上也是無視司法權威的一種表現。這種情形的存在實際上也損害了行政機關自身的形象。在此情形下，我國許多地方均制定了一些規范性文件，要求行政首長對于部分行政案件必須親自出庭應訴。[2]當然，行政首長親自出庭應訴的案件在數量上并不多，此舉更多地是一種形式性的宣示，試圖表明行政機關對于法律、法院和司法的尊重。

4.其他人員。由于法律對受委托出庭應訴的人員并無明確的限制，因而被告對此享有廣泛的選擇權。實踐中，一些行政機關或法律、法規授權的組織也可以委托其他一切不被法律所明文禁止的人員出庭應訴。常見的包括本機關中除執法人員外的其他工作人員，或是其他具有一定法律知識的法律工作者等。

除了上述幾種被告出庭應訴的情形外，我國行政訴訟中也經常可以看到被告席上空無一人的情景。一些行政機關基于各種原因，例如，自恃行政級別高于法院而藐視法院的權威，或是明知本案必敗無疑而拒絕出庭，甚至是對行政案件的處理結果持無所謂之態度。在我國《行政訴訟法》實施初期及此后的很長一段時間內，這種被告席上空無一人的現象亦并不鮮見。

上述幾種情形，若概而言之，都表明了一個普遍現象的存在：行政執法人員在行政訴訟中的缺位。表面上來看，行政執法人員在行政訴訟中的缺位似乎是既合法又合“理”的。首先，我國法律并沒有要求被告一定要派人出庭應訴，相反卻規定了缺席審判制度，因而，被告缺席法院的審判是合法的。其次，即使被告要派員出庭應訴，法律也并未要求其必須指派本案的執法人員出庭。因而，被告委派誰來出庭應訴在本質上乃是被告行使訴訟權利的行為，是被告的“家務事”，他人無權無涉。最后，行政訴訟的基本目的是救濟行政相對人，既然行政行為是以行政主體而非執法人員個人的名義作出的，則法院只要審查行政主體的行為并作出裁判即可。在此情形下，被告委派誰來出庭應訴就僅僅是一個形式問題，并不妨礙法院作出一個有效的裁判。

倘若我們對上述幾種理由加以細致地分析，我們就會發現這些理由實際上并非無可商榷。首先，盡管委派訴訟代理人是被告的一項權利，從某種意義上看，這實際上也構成被告的一項“自由裁量權”，但是被告作為國家機關，仍應本著對案件處理結果負責的態度來審慎地行使此項權利。其次，在我國當下體制下，行政執法人員被排除在訴訟程序之外既不利于法院查清事實，也不利于保護原告及第三人的權益。行政執法人員是整個行政行為的親歷者，行政行為的處理結果是在行政執法人員的主導和推動下完成的。行政案件的事實調查離不開行政執法人員這個真正的“當事人”。最后，被告作為行政職權的擁有者，其行使訴訟權利的行為應當受到一定的限制，以免國家利益、公共利益或第三人的權益因為被告不當地行使訴訟權利而受到損害。正如行政職權不能像民事權利那樣被隨意的放棄或轉讓一樣，在此，被告行使訴訟權利的行為也不能完全地等同于民事主體行使其訴訟權利的行為。

由以上分析可知，行政執法人員在行政訴訟中的普遍缺位應當值得我們作進一步的檢討。

二、角色的錯位

（一）作為證人的行政執法人員。

《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》（2002年發布）第44條規定：“有下列情形之一，原告或者第三人可以要求相關行政執法人員作為證人出庭作證：1.對現場筆錄的合法性或者真實性有異議的；2.對扣押財產的品種或者數量有異議的；3.對檢驗的物品取樣或者保管有異議的；4.對行政執法人員的身份的合法性有異議的；5.需要出庭作證的其他情形。”據此，行政執法人員可以以證人身份參與到行政訴訟的過程中。

這一規定雖然為行政執法人員出庭提供了規范依據，然而行政執法人員的證人身份在法理上卻有諸多值得質疑之處，具體表現在：

1.從形式邏輯上看，行政執法人員不可能既代表當事人，又屬于證人。

行政執法人員的一切職務行為包括其出庭行為本身即代表被告，因而其所作陳述應屬于被告自身之“自述”，而并非證人證言（“他述”）。證人證言的目的是為了彌補當事人在事實陳述上可能存在的偏差或誤導，因而其應當具有身份與行動上的獨立自主性。然而，行政執法人員的行為卻明顯不具有此種特征。在法律上，既不存在沒有行政執法人員的行政主體（被告），也不存在沒有所屬主體的行政執法人員。因而，兩者本身即是合二為一的。換言之，行政執法人員不可能既代表當事人，同時又屬于證人之列。

2.從行動方式上看，行政執法人員的行動方式和行動策略并不符合證人的基本特征。

法律對于證人的基本要求是如實作證。我國法律規定，凡是知道案件事實的人，都有作證的義務。因而，對案件事實負責是證人最基本的特征。但是，行政執法人員由于其不具有人格上的獨立性和自主性，因而其必然需要根據其所在組織（被告）的指示來采取行動，這實際上同樣也是他的法定義務。在此情形下，執法人員的陳述就可能避重就輕。他雖然不可以作虛假陳述，但是他卻可以忽略一些重要的細節，對此視而不見，或是反過來將一些無關緊要的情節予以夸大。總之，在此情形下，他必然會以被告的指示作為其行動選擇的基準。這顯然與證人僅對事實負責的特征相去甚遠。

3.從制度層面上看，將行政執法人員的陳述視為“證人

證言”是沒有證據意義的。

由于行政執法人員本身即代表被告，因而其所作的“證人證言”本質上乃是被告的一種“自我證明”，它并不能補強當事人自身在事實陳述上的不足，因而是沒有證據意義的。我國證據理論通常也認為，與本案審理結果有法律上的利害關系的人不能成為證人。即使其作為證人，其證言的證明效力也是極為有限的。[3]因而，將執法人員作為證人來處理的制度設計是沒有法律價值的。

需要說明的是，行政執法人員的身份在行政案件與刑事案件的審理過程中是有所不同的。在刑事案件中，執法人員（主要是警察）在身份上并不直接隸屬于公訴（指控）機關，他們只是基于指控犯罪這一相同的立場而采取一致的行動。因此，此種情形下執法人員（警察）以證人身份出庭作證是符合法理的。[4]但在行政訴訟中，被告本身即是行政執法人員所直接隸屬的組織，兩者在行為的效果歸屬上是不可分離的。

從以上的分析可知，將行政執法人員作為行政訴訟的證人來對待實際上是一種錯位的選擇。它雖然使得行政執法人員可以介入到行政訴訟的過程中，但卻無法在法理邏輯和制度價值上獲得足夠的支撐。

（二）作為訴訟代理人的行政執法人員。

與作為證人相比，將行政執法人員作為訴訟代理人可以很好地解釋其與被告之間的利益一致性問題。在法理上，證人只是對事實負責，其無需也不應該追求與當事人中的任何一方保持利益上的一致。然而訴訟代理人則不同，他必須盡可能地維護被代理人（被告）的利益，這與行政執法人員本身的身份屬性形成一種有效的契合。因而，在我國當下的行政訴訟實踐中，以訴訟代理人的身份參與行政訴訟是行政執法人員最基本的角色承擔方式。

但是,行政執法人員的這一身份定位仍然是值得檢討的，表現在：

1.從利益關聯的角度上看，訴訟代理人雖然應當盡力維護被代理人的利益，但是其與裁判結果本身卻無直接的利害關系。換言之，訴訟代理人的行為并不受到裁判所確定的權利義務的約束。然而在行政訴訟中，當法院作出一項判決時，雖然該判決直接指向的對象是被告，但是被告所屬的行政執法人員卻毫無疑問地也要受到此項判決的約束，他同樣不能違反法院判決的指示對被訴行政行為進行任何形式的改變。

2.從行政執法人員行為效果的歸屬上看，行政執法人員的所有職務行為本來就應被歸于其所在的組織即本案中的被告。行政執法人員接受本機關的指示而參與訴訟，本身亦屬于職務行為。其行為效果歸屬于其所在組織，本來就是行政組織法的內在要求。換言之，并不需要行政機關再以授權委托的方式來聘任訴訟代理人。

3.從訴訟代理人的產生方式上看，一般情形下訴訟代理人是否接受當事人的委托，是遵循自愿原則的。換言之，作為委托人的當事人與作為受托人的訴訟代理人在法律地位上是平等的，因而受托人若愿意接受委托，應當與委托人簽訂委托代理合同，并以此界定雙方的權利義務。然而，當行政執法人員接受本機關的指示作為訴訟代理人參與訴訟時，他往往并沒有拒絕接受委托的權利，因為接受本機關的指示本身構成了他的一項法定義務。在實踐中，當行政執法人員作為訴訟代理人參加訴訟時，也是不需要并且實際上也很難與行政機關簽訂一項授權委托協議。

由上可知，參與行政訴訟的行政執法人員實際上并不符合一般訴訟代理人所具有的各項特征。

三、角色的歸位

行政執法人員在行政訴訟中的角色缺位與錯位不僅會影響法官對于事實的正確判斷，而且也會導致其在訴訟過程中的權利義務不明確，或者與其身份屬性所要求的角色義務發生性質上的抵觸。因而，正確定位行政執法人員參與訴訟時的角色承擔問題，需要對我國當下的實踐進行法理上的反思和制度上的重構。

（一）行政執法人員出庭應當成為制度上的常態。

我國當下行政執法人員在行政訴訟中的角色缺位并不是法律所規定的，而是實踐中自發形成的。從價值層面上看，行政執法人員出庭制度應當成為一種常態性的選擇。這種制度至少具有如下幾方面的價值：

1.有利于提高行政執法人員的責任意識。

普通行政執法人員雖然不是行政行為的最終決定者，但他卻是行政行為的推進者。行政行為的最終結果如何，與執法人員的判斷與行動直接相關。在我國，對于多數行政決定，行政首長實際上只是一個形式上的審查者和法律上的決定者，而普通行政執法人員才是行政行為在事實上的決定者。行政執法人員出庭制度有利于提升具體執法者的責任意識。通過庭審中與原告的對質，行政執法人員會將自己此前的行動在法庭上一一進行展現和檢討。當行政執法人員的選擇獲得法官的認可時，將會強化行政執法人員在此問題上的行動模式。而一旦其選擇被法官所否決，他將會檢討自己的行動模式，并在未來的執法中予以改進。這種對照、檢討與思考的過程必然會大大提升行政執法人員的責任意識，從而強化其依法行政的意識和動力。

2.有利于法院正確及時地查清案件事實。

行政執法人員是直接接觸案件的人員。他們了解案件的經過，對案件處理過程中曾經經歷的爭執和疑難問題有著最為直接和深刻的認識。行政執法人員如果能夠作為被告的代表出庭應訴，將可以更加充分、真實地展示他們在實施行政行為時的行動邏輯。有時候，法官甚至可以根據執法人員在庭審陳述中的表情及其前后邏輯來判斷行政過程中可能存在的瑕疵，并可通過進一步地追問來發現案件處理中的細節問題。這種審判效果顯然是其他人員出庭應訴所無法達到的。

3．有利于撫慰原告并提高原告依法維權的積極性。

由于我國社會正處于轉型期，近年來某些領域的行政糾紛日趨增多與激烈。征地、拆遷、城管與小販的沖突經常成為各大報紙的頭條新聞。如何化解群眾與行政執法人員的沖突是我國司法所必須面對的重要課題之一。在無法通過法定的渠道來宣泄怨恨和排除糾紛時，一些行政相對人常常采用暴力、自殘等手段來進行法外的抗辯。如果我們把行政執法人員推到被告席的位置，讓雙方當事人能夠面對面地進行對質，將會促成雙方意見的充分交流，也有利于原告發泄心中的不滿。由于獲得了與執法人員在法庭上當面對質的機會，行政相對人將會更加積極地使用訴訟這一手段來維護自己的權益，從而也減少法外抗辯情形的發生。

4.有利于提升法制教育的效果從而推進依法行政。

行政執法人員出庭應訴實際上也是對執法人員的一種最為有效的法制教育方式。首先，庭審過程的個案處理特征可以使得相關法律的宣示更加具體生動，從而加深執法人員對于法律的理解。其次，行政執法人員本身是庭審中一方當事人的代表，是庭審的親歷者，而且庭審的過程和結果會直接影響到他在后續行動上的選擇，因而他必然會保持對于本案中相關法律問題的高度關注，從而加深其對于法律知識的理解與記憶。再次，庭審過程的嚴肅性、程序性和場景化的特征可以使得執法人員沉浸于法律的氛圍中，從而提升執法人員對于法律的尊重意識。

（二）行政執法人員出庭時的身份定位。

對于一個組織的成員在參與訴訟時如何代表該組織，我國的法律及司法解釋實際上已經提供了若干可行的先例可供遵循。例如，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第14條規定：“合伙企業向人民法院提起訴訟的，應當以核準登記的字號為原告，由執行合伙企業事務的合伙人作訴訟代表人。”其第二款規定：“不具備法人資格的其他組織向人民法院提起訴訟的，由該組織的主要負責人作訴訟代表人；沒有主要負責人的，可以由推選的負責人作訴訟代表人。”這里談的盡管是作為一個組織的原告如何參與訴訟的問題，但是其基本原理卻與作為組織的被告并無兩樣。參照這一原理，行政執法人員參與訴訟時的身份定位可依如下方式確定：

1.當行政首長出庭應訴時，其身份即為法定的訴訟代表人，無需行政機關的特別授權。行政首長是行政機關的法定代表人，他是根據行政組織法的規定來行使權力的。法定代表人的含義不僅體現在行政領域中，也當然地體現在訴訟領域中。因而，當行政首長作為行政機關的訴訟代表人出庭應訴時，其僅需提供其作為行政首長的職務證明文件。從法理上而言，行政首長行使訴訟代表人的權力已經由行政組織法進行了概括性的授權，而無需行政機關另外作出特別的授權。

2.當普通的行政執法人員出庭時，其身份仍然是訴訟代表人，但應出具行政機關的授權委托書。由于普通行政執法人員并非行政機關的“法定”代表人，因而其代表行政機關出庭應訴時應當有行政機關的特別授權，以證明其此時作為訴訟代表人的身份。這種授權委托書，倘就其對外的意義而言，是表明了被授權的行政執法人員“可以行動”的權利，而就其內部法律關系而言，卻是具有義務性質的，即被授權的行政執法人員不得拒絕此項授權。概言之，此時的行政執法人員實際上是一個指定的訴訟代表人。

以訴訟代表人的身份來對待參與行政訴訟的行政執法人員，既符合訴訟代表人的基本特征，同時也有利于解決相關制度的設計問題。首先，訴訟代表人本身是當事人的一部分，因而其所實施的行為效果當然地歸屬于當事人，這一特征能夠與行政執法人員在行政機關的身份實現有效的契合。其次，訴訟代表人的身份定位能夠很好地解釋行政首長出庭應訴時的身份問題。在以往將行政執法人員視作訴訟代理人的情形下，行政首長參與訴訟時的角色定位就頗為尷尬。依常理，訴訟代理人在出庭時是需要被代理人簽發授權委托書的。而行政首長自身即是行政機關的“法定”代表人，行政機關向其簽發授權委托書無異于一種自我授權。這顯然并不符合授權行為的特征。最后，當行政執法人員是以訴訟代表人的身份參與訴訟時，行政機關還可以另行委托律師等作為訴訟代理人，以彌補執法人員在訴訟能力上的不足。而當行政執法人員被視作訴訟代理人時，則一旦有兩名行政執法人員參與訴訟，則行政機關就不能再另行委托律師等參與訴訟，因為法律規定委托的訴訟代理人不得多于兩人。這顯然不利于提高行政機關的應訴能力。

四、立法方式的選擇

（一）增設行政訴訟中的被告強制出庭制度。

要想使得行政執法人員出庭應訴成為行政訴訟中的常態現象，首先必須創設行政訴訟中的被告強制出庭制度。如果行政訴訟中的被告可以隨意缺席法院的審判，那么就不可能有行政執法人員作為被告的代表出現在法庭上。

在我國，行政訴訟中被告隨意缺席法院審判的現象并不鮮見。究其原因，在于行政訴訟中的責任主體（國家）與訴訟主體（行政機關及其訴訟代表人）實際上處于一種分離狀態，因此被告對于應訴缺少足夠的積極性。①這與民事訴訟顯然不同。后者在責任主體與訴訟主體上是合而為一的，因而訴訟主體為了避免敗訴給自己帶來的實質性風險，必然會認真應對訴訟。但在行政訴訟中，被告即使敗訴，行政機關及行政首長個人為此所可能承擔的政治、財產風險及未來行政管理之風險都是極為有限的，有時甚至可以忽略不計。這在憲政不發達的國家尤甚。故而，訴訟主體或會缺少應訴的積極性，而將敗訴風險轉由國家或第三人來承擔。依我國《國家賠償法》，行政機關即使實施了侵權行為，也由國家（國庫）承擔賠償責任。②有了這一“護身符”，行政機關及其首長對于是否當被告、是否出庭應訴等，基本上都持一種無謂的心態。更何況其即使不出庭，也未見得就會敗訴。可見，對于行政訴訟中被告出庭制度的設計確應有別于民事訴訟。鑒于此，《行政訴訟法》應增加規定：“行政訴訟中的被告應當委派訴訟代表人出庭應訴。”這一制度的建立將為行政執法人員出庭應訴提供前提基礎。

（二）法律應當強制行政執法人員出庭應訴嗎？

當《行政訴訟法》增設了強制被告出庭應訴的制度以后，是否也應一并強制行政執法人員作為被告的訴訟代表人出庭應訴呢？從立法形式上看，行政執法人員出庭應訴盡管是一項值得倡導的制度，卻不宜由法律作強制性的規定。其理由如下：

首先，被告委派誰來出庭應訴，這在本質上仍屬于當事人行使訴訟權利的范疇。法律若對此加以明確地限制，實際上無疑是剝奪了當事人的此項權利。這種剝奪很難在法理上找到足夠的正當性予以支撐。進一步而言，倘若被告自愿委派一個毫無法律常識的門外漢來出庭應訴并愿意承擔敗訴的后果，法院并無予以干涉的理由。

其次，一個行政行為的作出常常是在多個行政執法人員的共同協力下完成的，法律很難具體限定其中的哪些人應當出庭應訴。在一個行政處罰行為中，有時僅僅是調查人員就有很多個，而且有些復雜案件的調查可能歷時較久，其中的調查人員可能前后亦有所不同，很難由法律對其出庭人員作出統一的規定。另外，在有些案件中，行政首長本人亦會出庭應訴。對于哪些案件應當由行政首長親自出庭應訴，哪些案件由普通行政執法人員出庭應訴，法律亦很難加以統一規定。

最后，強制行政執法人員出庭應訴可能會妨礙行政管理的效率及行政管理的連續性。一些行政執法崗位具有很強的專業性和技術性，只有特定的行政執法人員才能完成，無法由他人替代。倘若法律強行要求這些行政執法人員必須出庭應訴，則可能會嚴重影響行政管理工作的連續性。例如，在房產登記工作中，只有具備房產登記官資格的人員才能審查房產登記的申請，而一旦這些登記官們常常因為其日常的登記審查行為被起訴而不得不頻繁地出庭應訴，房產登記工作將難以正常進行。

因而，對于行政執法人員出庭應訴制度的立法形式，尚需進一步斟酌確定。

（三）確立行政執法人員出庭應訴制度的立法形式。

在我國現階段的立法體制下，要想建立常態性的行政執法人員出庭應訴制度，最為合適的立法形式是由國務院制定行政法規。首先，國務院本身是行政機關，由其制定行政執法人員出庭應訴的基本規范不會引發侵犯訴訟權利的爭議。其次，由國務院制定統一規范可以避免地方的各自為政而造成的應訴主體混亂的局面。同時，國務院制定的規范又可以有一定的靈活性。一旦其中確立的相關制度與實踐需求存在脫節，國務院可以較為方便地對此進行調整。最后，國務院制定的規范還可以一并對各地現行的行政首長出庭應訴制度進行統一整合。我國現階段關于行政首長出庭應訴制度的規范性文件極不統一，既有地方人大制定的，也有上級政府制定的，或者是由行政機關與法院聯合制定的，甚至是由黨委和行政機關聯合發文的。這種混亂局面既影響了該項制度的權威性，也影響了其內容上的統一性，亟待規范。

綜上，在立法形式的選擇上，我國可由國務院依照貫徹《全面推進依法行政實施綱要》③的要求，制定《行政執法人員出庭應訴辦法》，對行政執法人員出庭應訴及其相關制度一并作出規范。

注釋：

①英國早期的司法審查實行名義被告制度，由于被指定出庭的名義被告可能與本案毫無關聯，因此其訴訟積極性也往往成為問題。在著名的“亞當斯訴內勒案（Adamsv.Naylor）”案中，國防部指定工程師內勒作為被告，但內勒不愿充當被告。參見胡建淼主編：《外國行政法規與案例評述》，中國法制出版社1997年版，第456頁。

②我國《國家賠償法》雖然也規定了對于有過錯公務員的個人追償責任，但實踐中公務員個人被追償的案件數量及被追償的數額都極為有限。

③參見國務院《全面推進依法行政實施綱要》（國發[2004]10號文件），國務院于2004年3月22日印發。

[1]王名揚.美國行政法[M].北京：中國法制出版社，1995.

[2]呂尚敏.行政首長應當出庭應訴嗎——在司法的技術、權能與功能之間[J].行政法學研究,2009,（4）.

[3]蔣瑜，謝劍峰.影響證人證言可靠性因素分析[J].哈爾濱學院學報,2010,（3）.

[4]徐俊.警察出庭作證的再思考[J].江西公安專科學校學報,2008，（1）.

DF74

A

1003-8477（2010）09-0146-05

呂尚敏（1973—），男，浙江工商大學訴訟法研究中心人員、蘇州大學法學院博士研究生。

責任編輯 勞志強