試論公共圖書館的法治環境

孫廣勝

河北省邢臺市圖書館

〔河北省邢臺市 054000〕

圖書館是人類知識的寶庫和人們終身學習的場所,也是國家科技文獻信息體系的重要組成部分。營造良好的法治環境,保障圖書館事業健康發展,對于提高全民素質,促進現代化建設和社會的文明進步,都有著重要意義。

一、法治環境應該是立法和法律實施的有機統一

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中提出了“推動社會主義文化大發展大繁榮”的偉大號召。作為社會主義文化事業重要組成部分的公共圖書館事業,要在新形勢下大發展、大繁榮,就必須以良好的法治環境為保障,這在學術界已形成相當共識。如何營造良好的法治環境?筆者視野所及,目前國內的研究幾乎全部集中于圖書館立法上。那么,有了圖書館法是否就有了良好的法治環境呢?筆者認為,兩者之間還不能劃上等號。古人說:“徒法不足以自行。”法律作為人們的一種行為規范和社會生活調節器,是通過嚴格有效地執行和遵守發揮作用的。試想,如果有了法律但不能嚴格執行和遵守,又怎么能起到規范人們行為、調節社會生活的作用呢?法律形同一紙空文,又怎能談得上良好的法治環境呢?可見,所謂法治環境,應該是立法、執法、守法、監督法律實施相統一的完整鏈條。研究圖書館的法治環境,也應該從這四個環節的統一去著眼。

圖書館事業是一項社會性事業,政府興辦的公共圖書館又是一個面向社會公眾開放的公益性機構。這就決定了其生存、運營和發展,必然與社會生活的方方面面密切相關。因此,不僅要有完備的立法,而且要抓好實施,造成政府依法管理、圖書館依法運營、讀者依法利用的社會氛圍,才能形成圖書館事業繁榮發展的良好法治環境。就此而言,立法是根本前提,確保法律實施則是中心環節。

二、關于我國圖書館法治環境的現狀

近年來,我國學術界對圖書館法治問題的研究不斷深入,并引起了各地圖書館的普遍關注。這說明,隨著依法治國的深入,人們的法治觀念日益增強。這是一個很大的進步。但是,就具體情況看,目前我國圖書館特別是公共圖書館的法治環境并不樂觀。

一是立法嚴重滯后。自1850年英國頒布世界上第一部圖書館法以來,至今已有60多個國家先后頒布了250多部圖書館法,其中公共圖書館法數量最多。但是,我國至今尚未頒布一部圖書館法。目前,被圖書館界視為“尚方寶劍”的主要是教育部2002年2月21日印發的《普通高等學校圖書館規程(修訂)》、文化部1982年12月頒布的《省(自治區、市)圖書館工作條例》、中國科學院1987年頒發的《中國科學院文獻情報工作暫行條例》。這些規章性文件,分別由三個系統圖書館的主管部門制定,其內容必然側重于各自的特點。這些規章性文件雖具有法律性質,但它們并非國家立法機關制定,缺乏普遍的指導意義和法律約束力。對為數眾多的縣、市級公共圖書館而言,目前連這樣的規章性文件也沒有。

二是相關法律很少關注到圖書館。公共圖書館的社會性和公益性,決定了其法治建設的多元性。因此,許多國家的相關法律、法規中都有針對公共圖書館的明確規定。例如,日本與圖書館有關的法律法規總數多達近200件。其《地方自制法》明確規定了地方政府設置、管理圖書館以及保障圖書館經費的責任;《統計法》把圖書館列入法定的“指定統計”范圍和反映國家教育文化水平的重要統計指標之一,由政府負責實施;有關城市建設的法律,把圖書館界定為“城市設施”、“特殊建筑物”,在城市規劃、建設中置于優先地位,執行較高的技術標準;有關環境保護的法律,把圖書館納入規范范圍加以保護,就連《旅館法》以及“風俗業”(即“色情業”)限制的法律也分別規定,圖書館周邊100米范圍內“不得開辦各種類型的旅館設施”,200米的范圍是“風俗相關營業的禁止區域”,等等。相比之下,我國的相關法律對圖書館關注得很不夠。一些法律雖然有所涉及,但只是附帶性的,并未引起人們重視。有的法律條文語焉不詳,執行起來難如人意。如《中華人民共和國著作權法》規定,“圖書館、檔案館、紀念館、博物館、美術館等為陳列或保存版本的需要,復制本館收藏的作品”,被視為合理利用。但在實際生活中,絕大多數圖書館復制館藏作品的主要目的并不是“為了陳列或保存版本的需要”,而是為了滿足利用者的需求,這是不是合理利用?現行著作權法恰恰在這個與圖書館關系最為密切的方面沒有作出回答,執行中難免無所適從。

三是人們的圖書館法治觀念相對還很淡薄。我國憲法規定,國家發展包括圖書館在內的為人民服務、為社會主義服務的文化事業。教育法、文物保護法、檔案法以及營業稅暫行條例等行政法規也有關于圖書館的規定。但是,由于人們的法治觀念淡薄,這些法律規定的執行情況幾乎無人問津。如《中華人民共和國文物保護法》明確規定,全民所有的圖書館是法定的文物收藏單位之一。其收藏的重要古舊圖書資料,“必須區分文物等級,設置藏品檔案,建立嚴格的管理制度,并向文化行政管理部門登記”。但在人們的觀念里,文物保護似乎只是文物部門的事,這些規定并沒有引起各級文化行政管理部門和同行的注意,有的甚至還不知道有這樣的法律規定。許多館藏的古舊圖書資料隨意堆放,并沒有按照文物保護法的規定嚴格管理,各級人大也幾乎沒有對此進行過執法檢查。而黨和國家有關圖書館設置、投入、管理的一些政策性規定,由于缺乏法律約束力,執行情況更是大打折扣。

由于上述原因,致使我國公共圖書館的管理和發展長期以來基本處于人為的隨意性狀態。有的政府部門對文化和文化產業區分不清,對公共圖書館的性質缺乏認識,把公共圖書館也視為應該“斷奶”、“推向市場”的單位。目前,大多數縣、市級公共圖書館設施陳舊、管理落后、經費嚴重不足,圖書資料更新緩慢,人員素質參差不齊,已成為制約我國圖書館事業發展的主要因素。有的圖書館甚至出租館舍、破墻開店,以所謂開辦“三產”、“以副養文”彌補經費不足。公共圖書館應有的社會職能日益萎縮,與社會公眾日益增長的需求和現代化建設的客觀要求越來越不適應。

三、面對不樂觀的圖書館法治環境的對策和建議

作為現代法治社會和文明程度的重要標志,以強有力的法治保障圖書館事業的發展,已成為國際社會的主要潮流。聯合國教科文組織、國際圖聯等國際組織,都通過不同形式,特別強調了圖書館立法以及與之密切相關的問題。應該看到,當今世界,科技文化日新月異,對生產力的發展產生著巨大影響。隨著經濟全球化和我國加入世貿組織,人們對現代科技文化信息的需求將越來越迫切。國內公共圖書館互聯網的逐步建立,也使圖書館信息資源共享變為現實。讀者利用圖書館的渠道和手段更廣泛、更快捷、更方便。這些都迫切需要改變目前圖書館管理和發展混亂無序及隨意性狀況。因此,加快制定和頒布有利于圖書館事業發展的圖書館法,營造良好的法治環境,不僅是圖書館自身發展的需要,也是國家現代化建設的客觀要求。目前在“推進社會主義文化大發展大繁榮”的良好政策環境下,我們應從以下幾個方面抓緊工作:

一要加強對圖書館及其法治建設的宣傳教育。從某種意義上說,圖書館事業的發展狀況,是一個國家或地方經濟、社會與文化發展狀況的重要標志之一。我國圖書館法治建設嚴重滯后,說明我們對圖書館性質與作用的認識還存在很大差距。要讓人們,特別是各級領導機關和領導者看到公共圖書館的現狀與廣大人民群眾日益增長的先進文化需求的差距,與國外發達國家的差距,從而解放思想、更新觀念,提高對圖書館及其法治建設的重視程度。不補好這一課,營造良好的法治環境將很難落到實處。

二要加速圖書館立法研究,推進社會主義文化大發展大繁榮。盡快改變無法可依的現狀,是營造良好的圖書館法治環境的前提。建議全國人大將圖書館立法列入近期立法規劃,抓緊開展工作。筆者認為,我國目前雖然還沒有頒布專門的圖書館法,但黨和國家有關圖書館事業的政策性規定多年來起到決定性作用。近年來,學術界對圖書館立法的研究也是具有實際意義的。這些都為圖書館立法打下了基礎、提供了條件。應該對這方面的情況進行認真地總結,并吸收學術界關于圖書館法治研究的成果,盡快制定我國的圖書館法。同時,在對相關法律進行修訂時,應充分注意與圖書館有關的內容,加以補充完善,逐步形成具有我國特色,符合圖書館事業發展客觀規律的圖書館法律體系。在國家立法尚未完成之前,建議有立法權的地方人大先研究制定有關圖書館的地方性法規,為國家立法積累經驗。令人欣慰的是,我國的圖書館法立法活動已從2001年4月起正式啟動,到2002年6月,《圖書館法(草案)》的第三稿已經形成,我國圖書館立法已取得了實質性的進展。在我國目前的經濟發展階段制定圖書館法,應遵守什么原則,主要應規范解決什么問題,這不僅是立法工作參與者們面臨的實際問題,也是圖書館界同仁普遍關注和期待的問題。

三要積極開展與圖書館相關的國際條約、協定的研究。應該看到,經濟全球化發展的影響是多方面的。我們要加快發展,必須大膽地吸收與借鑒人類創造的一切優秀精神文化成果,這就必然要擴大與國外文化的交流。在這個過程中,創新發展思路、推動社會主義文化繁榮和發展,圖書館的作用是不可低估的。因此,營造圖書館法治環境,也應考慮與國際接軌的問題。與圖書館有關的、具有國際指導意義的國際條約、協定、宣言、章程等,應是我國圖書館法治建設的重要參考材料,應考慮怎樣有機地融合與容納其主旨精神,使我國圖書館事業以開放的姿態走向世界的法治環境。

四是建議國家行政機關對現行法律中涉及圖書館的規定進行分解,明確責任,納入執法責任制。同時,建議各級人大把這些法律規定的執行情況列入議事日程,加強監督,努力營造有法必依、執法必嚴、違法必究的社會氛圍。在保證相關法律規定得到遵守和執行的同時,增強各級政府、文化行政管理部門和圖書館依法辦事的自覺性,為圖書館走上法治發展軌道奠定社會基礎。

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