關于高校圖書館自主管理權的探討——“過期罰款”之我見

魏 玫

南通職業大學圖書館

〔江蘇省南通市 226007〕

高校圖書館對違反圖書館借期規定的讀者實行“過期罰款”是否具有合法性?近期有一些學者對此提出質疑,比較有代表性的觀點為:“罰款的主體主要是行政機關,并不是所有的組織和個人都具有罰款的權利。圖書館是一個屬于法人或非法人的公益性機構,不是法律授權的行政執法單位,因此無權對讀者實施罰款。”筆者不能同意此種觀點,不能將高校圖書館的“罰款”與行政執法機關的“罰款”混為一談。為理清“過期罰款”主體合法性的問題,筆者擬從高校法人自主管理權等方面進行如下論述:

一、高等學校作為事業法人,具有對內部事物的自主管理權

《中華人民共和國教育法》第二十八條規定:“學校及其他教育機構行使下列權利:(一)按照章程自主管理;(二)組織實施教育教學活動;(三)招收學生或者其他受教育者;(四)對受教育者進行學籍管理,實施獎勵或者處分;(五)對受教育者頒發相應的學業證書;(六)聘任教師及其他職工,實施獎勵或者處分;(七)管理、使用本單位的設施和經費;(八)拒絕任何組織和個人對教育教學活動的非法干涉;(九)法律、法規規定的其他權利。國家保護學校及其他教育機構的合法權益不受侵犯”。《中華人民共和國民法通則》第三十六條規定:“法人是具有民事權利能力和民事行為能力,依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。”《中華人民共和國教育法》第三十一條規定,高等學校“自批準設立或登記注冊之日起取得法人資格”。因此,作為具有法人資格的高等學校其權利主要有三點:(1)自主管理權。學校作為事業法人,可以自主管理學校事務,包括按照章程自主管理;管理、使用本單位的設施和經費等。(2)教育管理自主權。學校的教育管理自主權包括組織實施教育教學活動;聘任教師及其他職工并實施獎勵或者處分;招收學生或者其他受教育者;對受教育者進行學籍管理并實施獎勵或者處分;對受教育者頒發相應的學業證書等。(3)拒絕非法干涉權。學校的自主管理權和教育管理自主權受國家法律的保護,并有權拒絕任何組織和個人對教育教學活動的非法干涉。

二、高校圖書館是高校法人的職能部門

我國教育部2002年2月21日印發的《普通高等學校圖書館規程(修訂)》第一條、第二條、第四條中明確規定:“高等學校圖書館是學校的文獻信息中心,是為教學和科學研究服務的學術性機構,是學校信息化和社會信息化的重要基地。高等學校圖書館的工作是學校教學和科學研究工作的重要組成部分。”“高等學校圖書館必須貫徹國家的教育方針,履行教育職能和信息服務職能,為培養德、智、體、美等方面全面發展的人才,發展教育科學文化事業,建設社會主義物質文明和精神文明服務。”“高等學校圖書館實行校(院)長領導下的館長負責制。”從以上規定我們可以清晰地知道,高校圖書館不具有法人資格,它只是高等學校的一個職能部門。《普通高等學校圖書館規程(修訂)》第二十條規定:“高等學校圖書館應教育讀者遵守規章制度,愛護文獻資料和圖書館設施。”“對違犯規章制度,損壞、盜竊文獻資料或設備者,按照校紀、法規予以處理。”從這一規定中,我們可以清晰地知道,高校圖書館除了可以依據法人內部管理制度對讀者進行管理以外,還具有“按照校紀、法規予以處理”的權利。

高校圖書館的讀者主要有兩類:一是高校的教職員工,二是本校的學生。就高校的教職員工而言,由于是本校法人內部人員,對他們的管理是法人內部的管理,這一點無可爭議。關于對本校學生的管理問題,《中華人民共和國教育法》第四十三條規定,受教育者應當“遵守所在學校或者其他教育機構的管理制度”,《普通高等學校學生管理規定》第六條規定,學生在校期間應當“遵守學校管理制度”。因此,本校學生也是屬于高校法人內部管理的范疇,高校圖書館對于學生讀者的管理也是屬于法人內部的管理。

三、高校圖書館管理制度具有“自由裁量權”

《中華人民共和國教育法》第二十八條明確規定,高校具有“按照章程自主管理”的權利。高校圖書館作為高校法人的一個重要職能部門,其在貫徹國家的教育方針、履行教育職能和信息服務職能,為培養德、智、體、美等方面全面發展的人才,發展教育科學文化事業,建設社會主義物質文明和精神文明服務的職能范圍內具有自主判斷、自定規章、自主管理的管理權限。這種管理權限是高校法人及法律賦予高校圖書館為保證其實現“教育職能”和“信息服務職能”,而對其內部事務進行處置的“自由裁量權”。正因如此,各個高等學校都根據自身特點制定了各有特色的“規章制度”。“過期罰款”只是高校圖書館在處理日常事務時遇到諸多問題的一種處理辦法。對這種處理辦法肯定與否只能有一種標準,即看這一規章制度的制定是否違反了國家法律及教育部門的行政規章。只要高校圖書館的規章制度不與以上法律、法規相抵觸,作為高校法人內部規則一部分的高校圖書館規章其合法性及效力是無庸置疑的。

四、法人內部的罰款不能等同于行政執法機關的行政罰款

高校圖書館依據圖書館規章制度對其管理對象的違章行為實施“過期罰款”的管理措施,是高校法人內部的管理措施之一,是高校圖書館管理制度具有“自由裁量權”的具體體現,屬于法人內部罰款。法人內部罰款是法人依法和法人自身的管理制度對其管理對象實施的內部制裁措施。行政執法機關的行政罰款是指擁有行政罰款權的國家行政執法機關或法定組織對違反行政管理法律、法規、規章的行政相對人實施制裁的具體行政行為。因此,法人內部罰款和行政執法機關的行政罰款不是一回事,二者具有很大區別:

(一)作出決定的主體不同

法人內部罰款無須由法律、法規特別授權,是法人依法和法人自身的管理制度作出的處罰規定。換句話說,是法人擁有的對內部人員的管理權。而行政執法機關罰款則不同,它必須由特定的行政執法機關或經法律、法規授權的組織實施,即由具有對外實施行政管理職能并具有行政罰款權的行政執法機關主體作出。

(二)制裁的對象不同

法人內部罰款的對象是有違章失職行為的內部人員。而行政罰款的制裁對象是其行政管轄權范圍之內有違反行政管理法律規范的公民、法人或其他組織。

(三)制裁的性質不同

法人內部罰款屬于法人內部的管理行為,以內部管理關系為前提。而行政罰款屬于外部行政行為,以行政管轄關系為基礎。

(四)制裁的依據不同

法人內部罰款依據的是法人自身的管理制度。行政執法機關罰款所依據的是有關行政管理的法律規范,這些法律規范對行政罰款適用的對象、適用的范圍以及適用條件都作了明確規定,如治安管理罰款條例、物價管理條例等。

(五)救濟手段不同

法人內部罰款不當或違法,被罰款人可依有關規定向法人機關申訴,由法人機關自身處理。而當行政執法機關的罰款不當或違法時,當事人不僅可以尋求行政救濟還可以尋求司法救濟,即通過行政復議和行政訴訟兩個途徑來維護自身的合法權益。當然,法律、法規另有規定的除外。

五、高校圖書館的處罰是根據違章侵害程度而定的

高校圖書館的規章制度對違章行為的處理是有區別的,根據違章行為所造成的違害程度作出了不同處理,是高校圖書館管理制度具有“自由裁量權”的具體體現。高校圖書館對違章行為的處理主要有兩種情況:一是違章行為嚴重,達到了《普通高等學校圖書館規程(修訂)》第二十條規定的“按照校紀、法規予以處理”的情況,對違章者實行紀律處分(或行政處分)。另一種是違章行為輕微,達不到按校紀、法規予以處理的行為,對違章者實行批評、教育、罰款、賠償等。

高校圖書館“罰款”等處罰措施與紀律處分(或行政處分)雖然都屬法人內部的處罰行為,但是二者之間還是有區分的。其主要區別為:一是性質不同。法人內部“罰款”是針對夠不上紀律處分(或行政處分),而又影響高校圖書館正常運作的違章行為者。紀律處分(或行政處分)則是針對有嚴重違法、違規、違紀行為者。二是程序不同。法人內部“罰款”一般都是當場罰款完事,如過期罰款等。而紀律處分(或行政處分)則要經過一定的程序才能處理,如《普通高等學校學生管理規定》第五十條至第六十六條制定了相關處理程序與規定等。三是內容不同。法人內部處罰主要有:批評、教育、罰款、賠償等。紀律處分(或行政處分)主要又可分為:(1)對教職員工有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等;(2)對學生主要有:警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學籍等。

綜上所述,高校圖書館是高校法人的一個重要職能部門,為了更好地履行教育職能和信息服務職能制定相應的規章制度是法人對內部事務自主管理權的具體體現。“過期罰款”僅是高校圖書館管理制度的一個具體管理措施而已,這與行政執法機關的行政“罰款”有著本質上的區別。“過期罰款”只是高等學校圖書館管理制度中的一個很小部分,并沒有與我國現行的法律和教育部門的法規相抵觸,其效力是無庸置疑的。

[1]李紹交.高校圖書館“過期罰款”的利弊分析與對策[J].圖書館論壇,2008,28(5):172～173.

[2]中華人民共和國全國人大常委會.中華人民共和國教育法[EB/OL].[2007-10-20].http://learn.tsinghua.edu.cn/flfg/js/jiaoyufa.htm.

[3]中華人民共和國民法通則[Z]//全國企業法律顧問執業資格考試用書編委會.全國企業法律顧問執業資格考試法律法規匯編.北京:經濟科學出版社,2007:451～465.

[4]中華人民共和國教育部.教育部關于印發《普通高等學校圖書館規程(修訂)》的通知.附件:普通高等學校圖書館規程(修訂)[Z].2002-02-21.

[5]南通職業大學學生工作處.南通職業大學學生手冊[G].南通:南通職業大學,2008:4.

[6]孫萍、婁成武.行政法學[M].武漢:武漢出版社,2002:109～118.