論農村弱勢群體的環境劣勢及其改善

黃帝榮

（湖南商學院 公共管理學院，湖南 長沙 410205）

論農村弱勢群體的環境劣勢及其改善

黃帝榮

（湖南商學院 公共管理學院，湖南 長沙 410205）

農村弱勢群體實質上是環境弱勢群體，表現為經濟環境、生態環境和社會環境弱勢等。環境劣勢使農民處于非常不利的地位，制約了農民在政治、經濟、文化教育等方面的發展。扶助農村弱勢群體在于改善他們的生存環境，要從統籌城鄉發展著眼，制定保護農民的法律和政策，加強對農村環境污染治理，建立農民利益訴求與維權的機構和機制，發展農村公共文化服務等。

農村弱勢群體；環境弱勢群體；優化生存環境

長期的二元社會結構對農民生存環境權的忽視，以及今天飛速發展的工業化和城市化對農村環境的污染，使農民的生存環境日益惡化，農民成為最大的受害者。億萬農村人口尚生活在不利的甚至是有害的環境中，這是他們被邊緣化或成為弱勢的重要原因。確立以環境權為中心的環保理念，盡快改變農民不利的生存環境，確保農村弱者生活在公平、健康、安全和舒適的環境中，是當代中國一項十分迫切的時代課題，也是農民走出弱勢，成為強者的重要途徑。

一、農村弱勢群體是環境弱勢群體

環境弱勢群體是指在自然資源利用、環境權利保護與生態利益分配、教育資源占有、政策與制度制定時的參與和享有等方面處于不利地位的群體。這里的環境不是狹義上的自然生態環境，而是廣義上而言的人的生存環境，包括自然生態環境、政策與制度環境、文化與教育環境等內容。文中的弱勢群體特指貧困地區的農民。這種不利狀態與他們自身的天賦條件、生活區域、文化素質密切相關，從一定意義上看這種狀態是他們無法自由選擇的。由于環境的劣勢，農村弱勢群體在經濟、政治、文化教育等方面處于非常不利地位，其全面發展受到嚴重制約，具體表現為：

1.自然地域和生態環境的劣勢使農民脫貧致富艱難，生存面臨危機

當前中國農村突出的環境問題主要有以下四個方面。（l）人口迅速增長，耕地面積不斷減少，人地矛盾日益突出。中國人口以每年1600萬的速度在增長，人均耕地已不足0.1公頃。每年還有幾十萬公頃農田被非農占用。自然災害每年要毀損10萬多公頃農田。中國的水土流失面積達150萬平方公里，占國土面積的15％以上，人均耕地面積將變得更少。（2）對自然資源的不合理開發利用使自然資源遭受嚴重破壞。比較突出的問題有：森林被過度砍伐，森林覆蓋面積減少，野生動植物資源受到嚴重威脅；草場退化，土壤沙化和鹽漬化，土壤肥力下降；水資源被過度和不合理地開采；農村工業化和城市化造成的農田資源銳減等等。（3）農藥、化肥等農用化學品大量使用，造成水體和土壤污染，土地板結，農產品污染及質量下降。1979—1999年間，我國化肥使用總量年均增加159萬t，年均增速為18％。與國際比較，我國的總體化肥使用水平不僅高于世界平均水平以及各個收入組別的水平，而且，在人們開始關注生態環境而導致中等收入和高收入國家化肥用量的絕對數量下降、世界平均用量增速緩慢的背景下，我國的化肥使用水平居高不下，仍在迅速增長。（4）農村鄉鎮工業發展，“三廢”排放量不斷增加，大多是直接排入農村水體、大氣和土壤，成為某些農村地區的主要污染源。1998年全國鄉鎮工業污染源調查資料可以看出，鄉鎮工業對農村環境污染的比重逐漸增大，污染勢頭繼續增長。

廣大農民為發達地區的生態安全做出犧牲，成為環境污染的最大受害者，至今仍有不少農村生活在贓、亂、差的環境之中，他們喝的是不干凈的水，呼吸的是不新鮮的空氣，吃的是不衛生的食品，身體健康也因此造成很大危害。

2.政策和制度的不公正使農民權益得不到保障

就政策和制度的制定而言，農民對政策與制度的制定的影響力小，利益表達力弱。“政府決策過程實際上就是把社會上各種利益和要求輸入政府系統之中，并轉化為政策輸出。然而，社會的各種利益要求形形色色，決策中樞面臨的問題紛繁復雜，只有少數利益要求能得到決策者的重視并進入到政府的議事過程之中。這種社會公共問題被提上政府決策的過程即為政策議程的建立。”［1］一般來說，決策問題進入決策議程需要以下因素的促進作用：一是問題本身的明朗化程度。二是問題所帶來的社會壓力。在西方國家成為壓力集團的力量，在我們國家主要是代表人民群眾的團體和部門的建議，如人民代表提出的議案、人民群眾的來信來訪等。三是一些突發事件和社會危機的產生，如自然災害、地區沖突、民族問題、人為的重大事件等引起了社會和政府的極大關注，從而使這些問題盡快進入政府的決策議程。［2］（P7）

農民缺乏自己利益的代言人，組織程度差，使自己在政策和制度的制定中處于弱勢。一個缺乏組織的群體的力量是微小的。過去農民曾有過自己的農會組織，可“由于一系列主客觀原因的作用，建國后曾一度建有的農會早已不存在，目前農民沒有自己的特有組織，也沒有正式的利益群體成為農民的‘代言人’。如農村社會保障體系的建立一直得不到重視而被長期擱置，同廣大農民沒有自己的組織和‘代言人’作為堅強后盾，恐怕不無關系。［3］雖然農民在各種層次不時有抗議行為，但由于他們大多數時候的矛頭指向縣鄉政府，“他們普遍認為，市級以上的政府還是可以信賴和依靠的，是農民的‘親人’或‘恩人’，而”將縣及縣以下的基層政府和組織視為自己利益的直接侵犯者，是‘仇人’或‘敵人’”［4］。這樣，他們意見表達就難以直接進入中央決策最高層，而地方政府又習慣于報喜不報憂，傾向于將農村狀況描繪得欣欣向榮，于是農民的不滿在信息傳輸的過程中往往就被層層抹煞了。同時，由于農民的這種意見表達極其分散，在時間和空間上都難以集中，放在廣闊的中國事務紛繁的大背景下，就難以形成有效的政治壓力，從而形成對農民有益的公共政策。

參政議政的機會少，意愿難以表達。一切政策和制度都是由掌權者來制定的，他們屬于強勢群體，代表著強勢群體的意志與利益，所以他們制定的政策首先維護的是強者的利益，成為政策的受益者。而弱者由于政治地位低，文化素質差，利益表達力不強等原因，很少有機會參與，甚至被排斥在政策與制度的制定過程之外，他們的愿望與需要無法表達，所以強勢群體在決策時對弱勢群體的利益與需要的關注與考慮往往很少，弱勢群體的權益很難得到現行政策的保護與維護，不能成為既定政策的受益者。

文化素質低，權利意識觀念淡薄，權益得不到有效保障。由于中國的農民傳統上很少享受過社會福利，而政府往往將社會福利宣傳為城市人的專利，農民還沒有在意識上樹立社會福利是他們作為公民所理應享有的權利的觀念。農民意見表達的主要內容主要是要求落實中央政策，只要地方政府能按照既有的規定不增加額外的不公平的負擔即可。長期以來，中國農民承受了太多的不公平和盤剝，他們所要求的僅僅是不要讓他們太喘不過氣而已，至于是否老了還能有養老金、看病還可以有國家資助，他們恐怕連想都沒有想過。

3.落后的文化與教育環境使貧困長期存在

首先表現為觀念落后，思想保守，小農意識濃。由于農村弱勢群體生活在與世隔絕的封閉的地域環境中，又受傳統小農經濟和鄉土社會的影響，滋生出鄉土觀念和落后價值觀念。表現為：消極無為、聽天由命的人生觀；安貧樂道、得過且過的幸福觀；小農本位、重農輕商的生產觀；血緣倫理、重義輕利的道德觀；不求更好、只求溫飽的消費觀；方術迷信、崇拜鬼神的宗教觀；老守田園、安土重遷的鄉土觀；多子多福、香火旺盛的生育觀；忍氣吞聲，不與抗爭的處世觀等等。我們把這種觀念稱之為“貧困文化”。這種“貧困文化”就是農村貧困者在社會中自我維護的一種文化，主要是指長期處在貧困地位中的農民的行為方式、習慣、風俗、心理定勢、生活態度和價值觀等非物質形式。這種文化具有代際傳遞性、頑固性等特征［5］。可以代代相傳，潛移默化地作用于周圍的人，并延續給其子孫后代，而且難以根除。貧困文化使貧困長期存在。

其次是落后的教育使農民發展艱難。眾所周知，農村的教育資源相對較差和不足是一個無可爭辯的事實。主要表現在辦學條件差、教育經費短缺、師資力量不足等方面。電影《一個也不少》里所反映的農村弱勢群體義務教育的狀況，是任何城市人難以想象的。落后的教學，破爛的校舍，矮小昏暗的教室，窗戶使用塑料布做成的“玻璃”和一群可愛無邪的孩子。他們從來不知道世界上還有什么電腦、網絡、多媒體等先進的現代化教學設備。與城市小孩接受的教育相比，兩者處于完全不平等的地位。

再次是農村公共文化服務短缺，農民精神空虛、生活單調。目前，全國多數基層公共文化服務設施老化，不少縣級圖書館、影劇院、文化館、博物館都是上世紀七、八十年代所建，館藏資料數量稀少、資料陳舊、管理混亂，已經沒法滿足基層群眾的文化需要。截至2004年7月，全國農村38 240個鄉鎮中有23 687個文化站需要新建、改建。

二、改善農民生存環境刻不容緩

農村環境的惡化，使農民成為最大的受害者。改善農村環境，保護和促進農民的環境權，實在是刻不容緩。

1.環境權是農民合法權益的內容之一，是農民得以生存和發展的前提和基礎

農民的環境權是指農民享有在適宜的環境中生活的權利。可分為基本的環境權和非基本的環境權。基本的環境權即享有最低環境生活標準的權利，也即免于危害身心健康和生命安全的環境生活的權利。基本的環境權是每個公民應當享有的底線權利，是社會正義的基礎和反映。基本的生活環境屬于生存型環境。非基本環境權即為享有舒適、優美的環境生活的權利。從有害型環境到生存型環境再到享受型環境，是環境保護的價值目標。在當前環境污染日趨嚴重的情形下，盡快改變有害環境，應該成為我國環境保護的第一要務。農民的環境權得不到有效保障，不僅與我國憲法的平等精神相背離，而且會直接影響到農民的生存和基本素質的提高，進而影響到農村社會經濟秩序的穩定與農業的可持續發展。

2.優化農民生存環境，是環境公平的要求

環境公平要求對各個主體采取不歧視、不袒護的態度，以滿足人們對環境利益上的平等追求。首先是指所有人享有清潔環境的權利；其次是環境破壞的責任應與環境保護的義務相對稱。從環境弱勢群體的成因來看，在現代化的進程中，一方面農民不遭受不利環境傷害的權利受到了損害，另一方對環境破壞負主要責任的城市和地區不僅沒有承擔相應的環境保護義務，而且還把這一責任轉嫁給了農民，這顯然有違公平。從環境公平實現的角度講，代內公平是代際公平的前提和重要保證。發達地區和不發達地區、城市和農村之間如果不能實現環境公平，甚至發達地區和城市環境強勢群體以犧牲落后地區和農民的環境利益為代價謀求“發展”，那么代際公平就無從談起。廣大農民已經為發達地區和城市的發展做出了巨大貢獻，我們不能將自己的發展建立在剝奪環境弱勢群體生存、發展機會的基礎上。因此，只有通過對廣大農民的生態補償，為他們創造更多的生存和發展條件，才能保證真正意義上實現環境公平。

3.建設和諧的社會環境是新農村建設的基本內容，也是可持續發展的必然要求

社會主義新農村的基本要求是生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔。所謂可持續發展，是指不斷提高人們的生活質量和環境承載力的基礎、滿足當代人需求又不損害子孫后代的基礎、滿足一個地區或一個國家的人群需求又不損害別的地區或別的國家的人群的發展。其中一個重要的方面就是滿足一個地區的人群需求又不損害別的地區人群滿足其需求的能力。部分地區憑借技術和資金優勢，耗竭農村資源、破壞農村生態環境，犧牲落后地區環境以換取經濟效益，以農民、農村落后的生存條件為代價促進自身發展顯然不是真正意義上的可持續發展。可持續發展以改善所有人的生活質量為目標，部分人的生活質量的改善、社會兩極分化的發展不是真正的發展。總之，可持續發展是人口、經濟、社會、生態、資源的和諧發展，是強調系統內部的持續能力、區域間的公正性以及代際公平的發展。農村落后地區（農民）和發達地區之間必須公平享有社會財富（包括環境利益）和發展的機會。在現階段，對農民這一環境弱勢群體的生存環境加以優化已經迫在眉睫。

三、改善農民生存環境的途徑

改善與優化農民生存環境是一項系統工程，也是一個社會工程，任重道遠，需要依靠全社會的行動與努力。

1.增加農村環保基礎設施投入，提高農村防治污染能力

要建設環境優美的社會主義新農村必須增加農村環保投入，建設相應的環保設施：在農村設置垃圾站點，實現生活垃圾定點傾倒，集中處置；在有條件的村鎮建設地下排污管道和污水處理廠；建設畜牧養殖小區，發展規模化養殖，實現人畜分離，集中處理禽畜糞便。政府要把鄉、鎮環保基礎設施建設的投入列為議事日程，建立專項資金用于鄉、鎮環境基礎設施建設。根據“工業反哺農業”的精神制定相關的優惠政策，逐步建立和完善政府、集體和個人多渠道融資機制，保證穩定有效的農村環境綜合整治資金投入，從而提高農村地區的污染防治能力。

2.提高農民環保意識，保障農民的環境參與權

一是要加強對農村地區環保宣傳教育的力度，提高農民的環保意識，使他們了解國家環保的方針政策，法律法規，了解怎樣運用法律武器維護合法的環境權益，增強環保意識和環境憂患感；二是要積極組織農民參與各種環境保護活動，讓他們親身感受到環保的重要性；組織農民自選代表，實地了解環境污染對人們生活、生產帶來的危害，增強其保護環境的緊迫感和責任感；三是要在農村全面開展節約“一滴水、一度電”活動，教育農民愛護花草樹木，鼓勵農民發展庭院經濟、生態農業等，引導他們轉變生產方式，培養良好的生活習慣，自覺地維護、建設良好的農村環境。四是要對環境保護有突出貢獻者，當地政府要給予適當獎勵，以調動其積極主動性，要讓農民切實消除后顧之憂，從而更好地推動農村生態環境保護事業的穩步發展。

3.完善農村環境保護立法，增強農村環保執法力度

要逐步制定和完善農村化肥，農獸藥、農膜污染防治、規模化養殖污染防治、固體廢棄物處理以及小城鎮開發環境保護等地方性法規、規章和規范性文件，并制定符合農村實際情況的地方環境標準。完善環境管理體系建設，加強農村環保執法工作，加強環境保護的機構和能力建設。加大農村環保執法力度，對污染和破壞農村環境的違法行為，依法查處。此外，還可以通過設置環保投訴舉報熱線、信箱等渠道，認真解決群眾反映強烈的熱點、難點問題，維護群眾享受良好環境的合法權益。

4.建立和完善權利補償機制，保障農民環境權的實現和得到環保救濟

法律應規定公民的環境知情權，賦予公民通過法定途徑獲得相關環境信息的權利。還要盡快建立起合理的補償與救濟機制，從制度和法律的層面有效地保障受到不平等待遇的弱勢群體的環境權，維護社會的公平與正義。

5.統籌城鄉發展，制定公平的保護農民利益的政策

一是明確政府公共財政職能，將農村生產、生活基礎設施建設納入縣以上各級政府基本建設投資范疇，加大對農業的投入，對農民進行生產性補貼、收入補貼和生態補償。二是改革經濟體制，培育城鄉統一的土地、勞動力、資本市場。政府的職能是：對于土地市場，要鼓勵農民自主土地流轉，防止各種憑借權力強行征地和強制流轉的行為；對于勞動力市場，要取消人口流動的制度壁壘和歧視，保證農村勞動力的自由遷移權、自主擇業權，通過技能培訓等措施引導農民進城就業，并規范企業的用工行為，維護農民工合法權益；對于資本市場，要拓寬農民融資渠道，維護農村金融秩序，解決坑害農民和中小企業的高利貸問題。三是改革政治體制，有效保障農民的政治、經濟和文化權益，保障村民自治和農民合作社、專業協會等經濟組織的發育；四是統籌城鄉公共物品供給體制，加快農村公共事業的發展，包括以縣級政府為主承擔農村義務教育，建立健全以農村最低保障與農村救濟為主的社會保障制度，建立和完善農村基本的公共衛生保障制度。

6.健全農民利益訴求與維權的機構和機制

各級地方政府和民政部門要適應我國農村社會結構和利益格局的發展變化，建立有利于農民權益維護與意愿表達的組織，擴大農民參政議政和利益訴求渠道，切實保證農民的話語權。探索建立農村基層利益協調機制、訴求表達機制、矛盾協調機制、權益保障機制，引導農民群眾以理性合法的形式表達利益訴求，維護自身的合法權益。

7.發展農村公共文化，改善農村文化環境

文化貧困與素質低，是造成弱勢的根源，要本著“治窮先治愚，扶貧先扶人，扶弱在扶志”的理念把文化強民作為一種精神改造和建設的工程。向他們輸入新文化、新知識和科學的價值觀念，從整體上提高貧困群體的素質。要倡導科學文明健康的生活方式，抵制陳規陋習，用先進文化占領農村文化陣地，促進群眾文化的繁榮發展；要開展豐富多彩、形式多樣、健康向上的群眾文化活動，活躍農村群眾文化生活，抵制腐朽封建迷信在農村的蔓延。希望的田野有了文化的滋潤，才能更加欣欣向榮；勤勞的人民只有接受文化的熏陶，才能生活得更加幸福美好。進一步加強農村文化建設，讓豐富多彩的文化成為其精神生活的重要內容，我們就一定能培養造就出一代又一代高素質的新農民，推動農村經濟發展和社會環境的全面改善，建設更加繁榮美好的社會主義新農村。

［1］ 單飛躍.農民發展權探索［J］.上海財經大學學報（哲學社會科學版），2009，（5）：29.

［2］ 魏 娜，吳愛明.當代中國政府與行政［M］.北京：中國人民大學出版社，2002.

［3］ 童 星，趙海林.影響農村社會保障制度的非經濟因素分析［J］.社會保障制度，2003，（2）：25.

［4］ 黃 偉，羅 佳.服務型政府：和諧社會建設進程中政府改革的目標選擇［J］.湖南科技大學學報（社會科學版），2009，（5）：73.

［5］ 王韜洋.環境正義運動”及其對當代環境倫理的影響［J］.求索，2003，（5）：160-162.

On Environmental Disdvantages of Rural Vulnerable Groups and Its Improvement

HUANG Di-rong（College of Public Administration，Hunan University of Commerce，Changsha，Hunan 410205，China）

Rural vulnerable groups are essentially environmental vulnerable groups in economic，environment，eco-environment，social environment，and so on.Environmental disadvantages put farmers in a very restrictive disadvantage，preventing them from development in politics，economics，culture and education.Assisting the vulnerable groups in rural areas is to improve their living environment，make laws and policies to protect farmers，enhance rural environment governance，establish institutions and mechanisms of farmers’interest-seeking and safe-guarding rights，develop rural public cultural services.

rural disadvantaged groups；environmental optimization；environmental vulnerable groups

C913

A

1000-2529（2010）04-0099-04

（責任編校：文 心）

2010-01-05

湖南省社會科學基金課題“農村弱勢群體社會支持體系構建研究”［06ZC50］

黃帝榮（1963-），男，湖南平江人，湖南商學院公共管理學院副教授。