論高校民主管理體系的建構*

張 能 勝

(湖州職業(yè)技術學院 校長辦公室, 浙江 湖州 313000)

黨的十七大報告在部署社會主義民主政治建設時，明確提出要把基層群眾自治制度作為社會主義民主政治建設的四項基本制度之一，發(fā)展基層民主，保障人民享有更多切實的民主權利成為黨和國家今后相當長時期內的重大政治任務。[1]高校是人才聚集地、思想集散地，也是培養(yǎng)社會主義建設各類人才的主要場所。深入開展高校民主管理理論研究，推進高校民主管理實踐，培育高校民主意識，對提高國民民主意識，完善社會主義民主政治，健全社會主義民主制度，推動社會主義民主政治進程具有重大而深遠的意義。

一、我國現(xiàn)行高校民主管理體系評析

人民民主專政的國體決定了我國各項法律制度必須體現(xiàn)人民民主的基本原則，高等教育法律制度也是如此。根據(jù)《教育法》、《高等教育法》、《教師法》和《學位管理條例》等規(guī)定，我國高校民主管理的基本框架為：公立高校實行黨委領導下的校長負責制，教師通過教職工代表大會(下文簡稱教代會)參與高校民主管理，享有通過參與學術委員會審議學科、專業(yè)設置，教學、科研方案制定，評定教學、科研成果等有關學術事項的權利和對教育教學、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議的權利。從民主管理的角度來看，高校管理主要存在以下一些問題：

1.領導體制層面 從領導體制來看，高校實行黨委領導下的校長負責制，但黨委和校長的職責并不明晰，黨委決策與校長民主決策的基本程序也沒有明確的規(guī)定。這就導致黨委與校長之間權責混淆，黨委與校長的決策程序不規(guī)范、不透明、隨意性大，高校的權利過于集中在學校黨委書記和校長手中。

2.教職工參與層面 教職工參與高校民主管理的途徑單一，主要是教代會。實踐中，教代會每年召開一次，教職工沒有其他正常途徑參與學校管理；應該提交教代會討論的事項規(guī)定不明確，使得本該由教代會來討論的事關教職工切身利益的重大問題，由學校幾個領導，甚至由黨委書記或校長個人來決定。

3.學生參與層面 將大學生排除在高校民主管理的主體之外，這是我國現(xiàn)有法律制度存在的一個大問題。大學生是高校中最大的群體，是高校主要利害關系人，將大學生排除在高校民主管理主體之外，不符合民主管理的基本要求，也有違現(xiàn)代高校管理的有關理論。

4.制度框架層面 在現(xiàn)有的高校民主管理制度架構中，找不到高校民主管理程序性制度的有關條文。這與我國歷來重實體、輕程序的立法思想有關。

二、高校民主管理的理論基礎

根據(jù)洛克(J·Locke)的自然法學說，人們一旦讓渡了自己的一部分權利給共同體，那么個人就有服從大多數(shù)人的義務，多數(shù)人也有替少數(shù)人作出決定的權利。民主是一種在社會生活各個領域的治理中，以尊重人們的平等權利和多數(shù)人的意志、利益為原則的制度和機制。

民主的基本內涵主要有：(1)平等。一定范圍內的社會成員的權利和義務是完全平等的。民主意味著在形式上承認共同體內的成員一律平等，大家都有決定共同體制度和管理共同體的平等權利。(2)選舉。沒有代議制的民主是不可想象的，而實現(xiàn)代議制的途徑則是選舉。選舉的實質是進行權力的委托，是賦予管理者進行管理的合法性。(3)監(jiān)督。領導機構、領導者無例外地要接受選舉人(權力委托者)的監(jiān)督，選舉人可按程序罷免不稱職的領導者。(4)多數(shù)決定。重大問題必須在充分討論的基礎上，嚴格按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定。民主還必須保護少數(shù)，少數(shù)要服從多數(shù)，但不等于可以恃多凌少。(5)公開。重大事務，特別是決策活動必須公開，重大情況應該讓人民知道，重大問題須經(jīng)人民討論。(6)法治。必須實行民主的法律化、制度化和程序化，個人的意志必須服從法律的權威。法治是民主的規(guī)范和保障。

從民主管理的角度來看，民主的基本內涵應是上述諸點在管理領域的延伸，高校的管理亦應如此。黨委領導下的校長負責制是討論高校民主管理體制的基礎。以此為前提，高校民主管理應確立以下理論基礎：(1)在高校這個共同體中，主要利益主體有三類：教職工、學生和高校管理者。三者在高校這個利益共同體中只有利益需求的不同，在法律地位上是平等的，均享有參與高校民主管理的權利；(2)高校的主要組織機構組成人員應由選舉產生，全體教職工和學生在相應的選舉中均有選舉權和被選舉權；(3)教職工、學生均享有監(jiān)督高校管理活動的權利；(4)在教代會、學代會等代議制機構和委員會制機構進行決策時應遵從多數(shù)決的原則；(5)學校各種利益主體均享有與自己利益相關的各類信息的知情權，能夠通過公開的渠道獲取必須的信息；(6)學校的各種組織機構的決策程序應規(guī)范、公開，暗箱操作是民主管理的對立面；(7)高校各項管理活動應有明確的制度依據(jù)，制度健全是高校民主管理的基礎和保障。綜上可知，構建高校民主管理體系需要按照民主要求，從組織框架與制度框架兩個方面，來保障高校相關利益主體參與高校民主管理的實體權利和程序權利。

三、高校民主管理的組織框架

深化高校民主管理必須建立起符合民主要求的組織框架。高校民主管理的基本組織框架應從以下幾個方面來構建：

1.學校管理者層面 基于高校獨特的學術特點，高校的領導決策組織除法律明確規(guī)定的黨委會會議、校長辦公會議、學術委員會、學位委員會四個決策機構外，還應該設立以下幾個機構：(1)教學委員會。教學管理職能根據(jù)高教法的規(guī)定屬校長的職權范圍，但高校校長是高校的行政管理領導，對于專業(yè)性極強的教學管理，校長不可能做出完全符合專業(yè)教學規(guī)律的科學決策。這就需要組織由各學科專家和教學一線教師參與組成的教學委員會，由教學委員會來對教學管理中的重大問題提供決策意見和建議，并采取少數(shù)服從多數(shù)的票決制。(2)校務委員會。校務委員會是校長就學術研究、教學管理以外其他行政管理事務進行咨詢和決策的機構。校務委員會成員除學校領導外，應由具有一定管理經(jīng)驗、對學校情況和國家有關政策非常了解的校內人員組成。校務委員會可以就校長提交討論的有關事項進行全面充分的討論決策。

2.教師層面 參與高校管理是教師的民主權利之一。除教代會外，教師參與高校管理還應建立以下機構：(1)教代會常務委員會。應改變現(xiàn)行工會委員會作為教代會的常設機構的做法，建立教代會的常設機構----教代會常務委員會。由它來處理教代會的日常工作，在教代會閉會期間行使教代會職權。它應該成為教職工及其代表表意和參與學校事關教職工利益的決策的機構，使工會回歸其基本職能。教代會常務委員會采用票決制的決策形式。(2)校務委員會、教育委員會和學位委員會等機構。教師可以以相應專家的身份參加校務委員會、教學委員會和學位委員會等機構，在不同的決策范圍內發(fā)表意見，提出建議及參與決策。

3.學生層面 由于受傳統(tǒng)思維的影響，大學生被長期排除在高校民主管理之外。隨著“以人為本”教育思想成為主流和大學生權利意識的不斷提高，大學生參與高校民主管理在法學理論和高校管理理論中已經(jīng)成為一種共識，有些高校也做出了一些有益嘗試。除普遍建立的學代會外，目前各高校還應從以下幾個方面著手構建大學生民主參與機制：(1)將學生會作為學代會的常設機構，在學代會閉會期間由它行使學代會的職權，從而徹底改變學生會事實上的學校代言人的現(xiàn)狀，使之真正成為大學生參與高校民主管理，行使民主權利、維護大學生自身利益的機構。(2)成立學生咨詢委員會，可以讓學生就有關自身利益的相關事項進行咨詢。讓學生通過咨詢進行利益表達，參與高校管理。(3)學生代表參與校務委員會，讓學生可以就事關切身利益的事項提出建議、發(fā)表意見。

四、高校民主管理的制度框架

高校民主管理制度框架的構建必須以保障高校相關利益主體民主權利的實現(xiàn)為目的，其關鍵點是保障相關利益主體的利益表達與訴求。正如夸美紐斯所言：“制度是高校工作的靈魂，哪里制度穩(wěn)定，哪里便一切穩(wěn)定；哪里制度動搖，哪里便一切動搖；哪里制度松垮，哪里便一切松垮和混亂。”[2](P46)

(一)明確規(guī)定各種組織機構的職權

規(guī)定高校各類組織機構的職權范圍時應著重關注以下幾點：(1)明確界定各類組織機構在高校民主管理中的性質。高校民主管理組織機構具有不同的性質，有些機構具有決策性質，有些則是為決策提供咨詢的機構，或者兩者兼而有之。比如校長辦公會議、黨委會、教代會及其常設機構、學生代表大會及其常設機構應當是決策性質的機構，可以就職責范圍內的事項作出決定。而教學委員會、校務委員會、學位委員會等應是黨委領導下、校長負責制下校長職權的延伸機構，其性質是由高校管理工作的實際需要來確定的。學生咨詢委員會則應是咨詢性質的機構。(2)明確各類組織機構的職權范圍和界限，避免出現(xiàn)權利重疊或模糊的現(xiàn)象。現(xiàn)行高教法關于黨委會和校長辦公會議職權的劃分就非常模糊，教代會的職權范圍伸縮性很大，哪些事項需要由教代會討論、哪些事項需要由教代會表決通過等沒有明確規(guī)定，導致實踐中將教代會作為一個民主管理的工具和形式等問題。還有一個重點，就是要將學代會及其常設機構的職權范圍予以明確規(guī)定。這是由大學生參與高校民主管理權利被長期忽視的現(xiàn)實所決定的。(3)明確各種組織機構行使職權的程序，這是科學決策和民主管理的保障。機構的性質決定了它的決策程序，如黨委會會議決策應采用表決的方式或協(xié)商一致的方式，而校長辦公會議則應采取民主集中的決策方式，最后作出決定的是校長。這里面有一個基本的法治原則，即采用委員會制或代議制的機構決策程序應采用表決方式，而采用首長負責制機構的決策程序應采用首長個人做出決定的方式。另外，在組織機構的決策過程中還要注意決策過程的透明問題，要采用某種有效的公開方式。

(二)規(guī)定各種管理機構的產生辦法

高校管理機構的產生方式離不開作為大背景的基本國情。我國是中國共產黨領導的社會主義國家，高校黨委會成員和校級領導的產生方式目前主要有兩種：一是上級黨組織或政府部門任命；二是通過選舉產生，這在實踐中只適用于高校黨委。目前，前者居于主導地位。高校其他管理機構的產生應采用民主選舉的方式，在確定組織機構民主選舉產生辦法時，應關注以下兩點：(1)實行代議制的機構，應保障所有利益主體均享有選舉權和被選舉權，這是民主原則決定的，也是法律面前人人平等的要求，如教代會、學代會等；實行委員會制的管理機構，享有被選舉權的應是具有相應專業(yè)技術背景或相應管理資歷的所有人，其產生方法可以根據(jù)各校實際來決定。(2)被選舉人的信息應該完全公開，使選舉人能夠通過公開渠道充分了解被選舉人的情況。

(三)制訂學校信息公開辦法

信息公開是教職工和大學生有效參與高校民主管理、提高管理效率、化解管理矛盾的重要前提。高校制訂信息公開辦法時應注意：(1)信息公開的范圍。應特別關注與教職工和學生切身利益相關的信息，這是由高校的管理實踐決定的。(2)應貫徹充分、透明、及時的原則。“充分”意味著所公開的信息應是相關問題的全部信息，這才符合科學決策的要求。“透明”意味著高校公開的信息所有教職工和學生均可通過公開渠道獲得；“及時”意味著信息公開沒有拖延，教職工和學生在需要相關信息時能夠及時獲得。

(四)明確規(guī)定師生行使監(jiān)督權的途徑以及程序

沒有監(jiān)督的權力會導致權力的濫用。在高校管理中，從制度層面落實師生的監(jiān)督權，是保證高校民主管理落實的基礎與保障。在設計師生行使監(jiān)督權制度時，主要應關注以下幾點：(1)要明確規(guī)定師生行使監(jiān)督權的機構。教代會和學代會是師生行使監(jiān)督權的主要機構，但教代會和學代會每年召開一次，無法起到真正的監(jiān)督作用。這樣，教代會常務委員會和學生會就成了師生行使監(jiān)督權的主要組織形式。此外，在校務委員會、教學會員會、學位委員會和學生咨詢委員會等機構的職權設置中，也應規(guī)定師生的監(jiān)督職權。(2)要規(guī)范師生行使監(jiān)督權的程序。師生通過特定機構行使監(jiān)督權后，相關部門應有處理結果，并反饋處理結果，從而保證師生監(jiān)督權行使的效果。

五、結 論

高校民主是社會主義基層民主的重要組成部分，開展高校民主管理理論研究，搞好高校基層民主管理實踐，是貫徹落實黨的十七大精神的具體體現(xiàn)。高校應依據(jù)民主管理的基本理論，建立各類民主管理組織機構，制訂科學的民主管理制度，以保障高校相關利益主體參與高校民主管理的實體權利和程序性權利，從而從組織體系和制度體系上建構高校民主管理體系。

參考文獻：

[1] 胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[R].2007-10-15.

[2] 張俊宗.現(xiàn)代大學制度：高等教育改革與發(fā)展的時代回應[M].北京：中國社會科學出版社,2004.