論我國財政監督的必要性*

陳 淵 鑫

(武漢大學 國際法研究所, 湖北 武漢 430072)

財政監督作為國家財政管理的重要內容，與財政制度同步產生。在國外，財政監督最早可以追溯到公元前3500年左右的古埃及監督官制度；[1](P5)在我國，夏商時期就已經出現了財政監督。新中國成立后，我國財政監督獲得了長足發展，已基本建立了具有中國特色的財政監督制度體系。一般而言，所謂的財政監督，是指財政部門為保障國家財政政策的貫徹落實和財政管理的有序有效，依法對財政運行相關主體的財政財務行為實施的監控、檢查、稽核、制裁、督促和反映等活動的總稱。[2](P2)近年來，隨著公共財政框架體系的逐步建立和社會主義市場經濟的不斷完善，財政監督在保障財政政策執行、嚴格預算管理、維護財經秩序、預防治理腐敗等方面發揮了十分重要的作用。然而，我國目前對財政監督必要性的理論研究還比較薄弱，國內學者大都借鑒西方理論對財政監督的必要性予以論述，因而，未能體現我國財政監督的特色。因此，從我國實際出發，系統研究財政監督的必要性理論具有十分重要的意義。本文采取理論聯系實際的方法，從財政的固有職能、財政部門的法定職責、財政管理、國家經濟監督體系以及國外財政監督實踐等五個方面對財政監督的必要性進行論證，以期進一步完善中國特色的財政監督理論體系。

一、財政監督是財政的固有職能

財政是一個歷史悠久的經濟現象，又是經濟的政治表現，是國家為了實現其職能，憑借其政治權力(公共權力)直接參與社會總產品分配的一種活動。[3](P8)在國家或者社會制度發展的不同階段財政都發揮其固有的職能作用。財政職能是財政本身所固有的功能，也是財政本質的具體體現。財政職能在不同經濟社會條件下既有共性，也有特性。在社會主義市場經濟條件下，我國財政具有資源配置、收入分配、穩定經濟和財政監督四項重要職能。財政職能的充分發揮乃是促進我國社會經濟健康、持續和可協調發展的不可或缺的要素。

財政從根本上講屬于分配范疇，是一個分配問題。有分配，客觀上就必然要求有監督，沒有財政分配就無所謂財政監督，分配與監督不能脫節。財政監督職能是指財政在分配社會產品和國民收入、穩定經濟和促進發展的過程中，對國民經濟、社會事業等相關活動狀況進行綜合反映與規范制約的客觀功能。它突出體現在信息反映與數量監控等方面。由于財政處于社會再生產過程中分配環節的主導地位，并同國民經濟、社會事業等多方面發生十分密切的聯系，因而社會經濟生活中的很多信息都會在財政上有所反映。因此，必須建立健全科學、精細、規范的財政運行信息反映和數量控制系統與機制，才能提高對財政資金運行，乃至財政預算的編制、執行，對宏觀經濟調控進行監控的能力、水平和效率。同時，財政監督的職能作用往往是結合著調控經濟運行、優化資源配置、調節收入分配等各項職能的日常管理進行的，它們相互作用，密不可分。

財政監督與資源配置、收入分配、穩定經濟職能都是財政本身所固有的、不可分割的整體。它們互為彼此，相輔相成，存在著密切的內在聯系。財政監督對資源配置、收入分配、穩定經濟三項財政職能的實現具有促進、規范、優化和保障的作用。財政監督通過反映、督促、檢查和制裁等活動，及時發現和糾正預算執行中的偏差，保證財政分配的科學、有效和合理。財政監督通過對宏觀經濟運行的跟蹤、監測、分析、反映，為宏觀經濟調控提供決策，引導社會資金流向，彌補市場缺陷，實現資源的有效配置和經濟的穩定。財政監督通過對財政工作自身的監督管理，逐步優化財政管理制度，不斷提高財政分配效益和財政管理水平。總之，資源的有效配置、收入的合理分配、經濟穩定的過程，也就是發揮財政監督職能的過程，財政監督寓于資源配置、收入分配、穩定經濟的活動之中，通過反映、督促、檢查、制裁等形式發揮作用。

二、財政監督是財政部門的法定職責和權力制衡的內在要求

一切權力屬于人民，人民是國家的主人，但自然人無法直接對社會進行管理，只有通過選舉活動將分散的權力轉化為代表全體人民的公共權力，授權給國家和政府，才能實施社會管理。在我國，國家權力機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，它們擁有立法和監督執行的雙重權力，并直接向人民群眾負責，即“議行合一”。在人民代表大會制度下，國務院和地方各級人民政府是人民代表大會的執行機關，行使行政權，人民法院行使審判權，人民檢察院行使檢察權。它們的設置、職責、權限、活動原則均依照人大制定和頒布的憲法、法律規定來行使，并向人大負責，體現人民的意愿，履行公共受托責任。就行政執行機關而言，政府依據權力機關的授權，具體負責管理公共事務，提供公共產品。在我國，一級政府一級財政，財政職能由人民代表大會授權給政府。政府根據各部門職責分工，將主要職責交由財政部門承擔。財政部門根據職責分工，專門從事財政管理和監督職責。

財政管理是政府為了履行職能，對所需的物質進行的決策、計劃、組織、協調和監督活動。簡言之，就是政府籌集、使用和管理資金的活動。因此，財政管理從本質上講也就是行使公權力。由于公共權力關系的不平等性和權力運行的壟斷性、強制性等特點，其天然具有膨脹性和腐蝕性。英國學者阿克頓勛爵曾說過：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。……絕對權力會敗壞社會道德。歷史并不是由道德上無辜的一雙雙手所編織的一張網。在所有使人類腐敗墮落和道德敗壞的因素中，權力是出現頻率最多和最活躍的因素。”[4](P342)同時，法國思想家、法學家孟德斯鳩也對此作出經典的評論：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[5](P156)為此，權力制衡原則成為公權運用的最基本法則。如果對公共權力不加以制約和監督，勢必導致權力的無限擴張，誘發權力部門或個人的自利動機，可能出現機會主義行為，損害社會大眾的利益，甚至威脅正常的經濟和社會秩序。因此，接受監督和制約是公共權力運行的內在要求，政府受托行使公共權力的行為和過程也必須受到有效的監督與制約，必須防止少數官員利用手中的權力來謀取小集體或個人利益。

我國憲法體現了權力的分工與制約原則，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，并對它負責，受它監督；人大代表由人民選舉產生，并對人民負責，接受人民監督。財政作為一個政治范疇，是國家政權活動的重要組成部分；作為一個經濟范疇，財政又是政府調控經濟運行的重要手段。由于市場經濟本身存在的缺陷，財政日益成為政府管理經濟和社會事務，增強宏觀調控的重要手段。因此，財政履行職能情況需要自覺接受國家職能機構和人民、社會輿論的監督。同時，為保障財政分配活動正常有效運行，更好地承擔法律規定的職責，也必須加強對財政運行相關主體財政財務行為的監督，依法實施監控、檢查、稽核、督促和反映，形成對其相關主體的一種控制和制約關系。在市場經濟條件下，對財政運行相關主體的財政財務行為進行有效的約束和制衡，可以確保這些行為嚴格限定于國家法律規定范圍之內，實現政府財政資源的有效利用，維護財政經濟秩序。這是財政監督在公共財政理論中的內在邏輯要求。此外，公共財政作為效率財政的一個重要涵義，表現為政府作為公共部門實現公共目標或增加社會福利，在很大程度上取決于預算約束和監控其運行的努力程度與動機。公共部門的這一特殊屬性使財政監督顯得十分重要。

三、財政監督是財政管理的有機組成部分

現代管理學認為，管理是有關組織或個人，為達到一定的目標，運用各種手段，對某一領域的人力、資金、物資、信息等資源進行決策、計劃、組織、協調、控制和監督的活動。[6](P32)管理一詞本身就含有控制、監督的意思，只是有時候為了方便，從不同的角度看問題或有所側重，才將管理與監督適當加以區分。財政管理是政府為實現其基本職能，依據法律法規，運用一定的手段，對政府預算資金的籌集、分配、使用過程進行決策、計劃、組織、協調和監督活動，以確保財政運行過程能做到合法、合規和有效。財政管理的本質，客觀上要求財政監督內含于財政管理活動之中，并成為財政管理的重要內容和有機組成部分。財政監督重點對財政資金的分配過程及其效果進行監控，及時發現和糾正財政活動中的偏差和問題，從而不斷提高財政管理效能。預算編制、執行和監督是財政管理的三個重要方面，只有這三方面相互協調、相互制約、相互促進，財政管理才能順利高效地實現其職能。

財政監督作為財政管理活動的一個重要組成部分，具有事前審核審批、事中跟蹤監控和事后檢查稽核相結合的特征。通過事前對預算編制真實性、科學性和合法性的監督，防范、阻止不合法或低效的預算支出，使有限的財政資金發揮更大的使用效益；通過事中對財政預算收支執行情況和財務制度執行情況的即時跟蹤監控，分析、研究監督客體在經濟運行中是否存在著偏差和問題，及時糾正并有效防止各種違法違紀行為的發生；通過事后對財政預算執行結果的監督檢查，評估財政資金的效益，查處各種違法違紀行為，并針對檢查中發現的問題，分析成因，提出建設性建議，堵塞漏洞、完善政策，促進財政管理水平的不斷提高。總之，作為經濟和財政運行的“監測器”，財政監督能及時發現和糾正預算編制、執行中的偏差，確保財政政策順利實施和預算任務圓滿完成，維護財政資金安全、完整與有效。

四、財政監督是國家經濟監督體系不可或缺的環節

在我國，國家經濟監督是一個多層次的監督體系，包括人大預算監督、財政監督、審計監督、社會中介機構和輿論監督等。人大預算監督是人大及其常委會根據《憲法》、《預算法》等規定，對財政預算草案、財政預算執行、財政預算調整等所實施的監督活動，具有至上性。在人大監督之下，財政監督和審計監督履行著重要的行政性監管職責。審計監督是國家審計機關依據《審計法》，對被審計單位的財政、財務、收支及其經濟活動的真實性、合法性和效益性進行檢查、評價的一種監督活動，具有較強的獨立性。財政監督是財政部門為保障國家財政管理有序、有效，依法對財政運行相關主體的財政財務行為所實施的監督活動，是財政管理的有機組成部分。在立法監督、行政監督之外，社會中介機構監督和輿論監督共同扮演著社會監督的角色，是對人大預算監督、財政監督和審計監督的有益補充。總之，各種監督分別在國家經濟監督體系中發揮著獨特的作用，構成了層次清晰、相互補充、不可替代的監督格局。

財政監督作為財政管理的有機組成部分，在國家經濟監督體系中發揮著關鍵作用。財政監督以外的其他監督主要通過事后檢查方式等對財政管理活動進行監督，達到預防違法違紀行為發生的作用。對財政監督而言，財政監督的本質特征是監督的管理性，這也是其區別于其他監督的最突出的特點。具體表現為：一是財政監督與財政分配的同步性。財政監督是對財政分配和財政管理過程的監督，財政監督、分配和管理過程是不能分離的，三者是同步進行的。二是財政監督是一種經常、連續性監督。財政機關對財政收支、會計事項、國有資產事項的監督是經常的，而且要連續進行。如預算的編制要經過審查、預算的執行要接受監督、決算要經過審批，整個工作流程是連續的。三是財政監督檢查具有及時性和建設性。由于財政監督是經常的、連續的，與財政分配、財政管理是同步的，因而具有及時發現問題的可能性，隨時發現問題，及時進行檢查。財政監督在對違法違紀處理處罰的同時，更加注重提出改進意見和建議，及時反饋給財政管理者和決策者，從而達到規范和加強財政管理的目的。四是財政監督作用的防范性。財政監督是事前、事中和事后相結合的監督，特別是事前、事中的監督，具有明顯的防范功能。

總之，財政監督在國家經濟監督體系中具有基礎性作用，是國家經濟監督體系不可或缺的重要環節。

五、財政監督是世界各國的通行做法

縱觀世界各國的財政監督發展與實踐，財政監督已經成為各國的通例。在西方發達國家中，各國都十分重視加強財政監督，并根據其憲政體制及歷史傳承等因素，分別建立了適合本國的、比較完善的財政監督體系。一是建立了完善的財政監督法律制度，部分國家甚至在憲法中對財政監督制度予以規定。如美國國會先后通過《監察官法》、《財政主官法》、《政府管理改革法》和《單項否決權法》，賦予監察官以獨立監督的權力，為財政監督提供法律依據；日本國會陸續制定頒布了《財政法》、《地方財政法》、《地方交付稅法》、《地方自治法》、《財務省設置法》等法律法規，保證監督管理的規范化和高透明度；澳大利亞《財務管理和責任法案》對財政資金申請、撥款、支付行為進行規范和全過程監控，并規定了操作性很強的處罰條款。二是通過法律等形式明確了財政監督的職責和權限。各國由于各自憲政體制、文化傳統等因素的影響，在財政監督的職責和權限方面存在差異。但一般而言，主要包括：對國家預算收入的監督、對預算編制和執行的監督、對國有企業的監督、對社會中介機構的再監督、對金融機構的監督等六個方面。三是高度重視機構和人員的配置。依法設置財政監督機構并科學配置人員，是保證財政監督成效的關鍵因素。大多數國家都設立了高規格的財政監督機構，如法國，除設立財政監察專員對部門和大區進行財政監督外，還設立公共會計(所有管理國家財政公共支出撥款賬目的會計)在公共支出撥付時進行監督。所有公共會計都是國家公務員，并按照“支出決策人與支出執行人相分離”的原則，無論公共會計為哪個部門、單位或地區服務，都由財政部公共會計司垂直管理，目的是保證公共會計的獨立性。同時，注重財政監督人員的選拔和培養，如法國財政監察專員必須是在財政部工作10年以上的高級文官，由財政部長任命。四是堅持依法行政，嚴格規范程序方式。財政監督檢查的過程，也就是運用財政監督工作程序和方法的過程，充分體現了法制化、綜合化和現代化的要求，做到有法可依，依法監督。如意大利、西班牙兩國財政監督的法律地位都較明確，兩國財政監督的職責和工作在議會通過的法律條款中有具體規定，不受其他部門的影響。五是明確了財政部門與其他監督主體之間的關系。各國都通過法律等形式，明確了財政部門、審計部門、議會等監督主體之間的權限，各監督主體之間職權明晰，避免了權力碰撞現象的發生，形成了既分工明確，又密切配合的監督體系。

綜上所述，財政監督是財政的固有職能，是財政管理的有機組成部分，是國家經濟監督體系不可或缺的環節，是實現財政其他職能的內在要求和重要保障。無論從我國財政改革與發展的實踐需要，還是從中外財政監督的實踐，財政監督都是經濟監督體系的重要環節。隨著市場經濟的不斷深入發展和公共財政體制的逐步建立，財政監督在財政工作中的地位和作用將越來越突出。

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