論高校的“行政化”和“去行政化”

大學自中世紀誕生以來，始終把知識的創造和人才的培養作為自身最基本的價值追求，其作為學術性組織與政府和企業存在著根本的區別。高校與行政機構的區別主要在于：行政機構是根據理性管理原則，如科層化和科學管理來設置機構、劃分權限和進行明確而清晰的職責分工，以實現效率的最大化。而高校則缺乏行政組織的自上而下的層級控制手段，同時又必須使其成員受到學術自由制度的保護。在我國，高校作為學術性組織的特性在一定程度上被忽視，存在著用行政的手段和思維管理高校，沒有按高等教育發展規律、高等學校辦學規律和學術發展規律辦學的傾向與問題，這就是高校的“行政化”。高校“去行政化”就是按高等教育發展規律、高等學校辦學規律和學術發展規律辦高校，把高校作為學術性組織而非行政機構進行管理。

高校“行政化”的內涵與成因

高校行政化可概括為外部“行政化”和內部“行政化”兩個方面。外部“行政化”涉及的是政府與高校的關系問題，內部“行政化”涉及的則是高校內部治理問題。

(一)外部“行政化”的內涵與成因

大學自主發展，有利于弘揚學術自由的傳統，使高校教育教學活動按照教育規律運行發展，從而使大學真正成為創新知識和培養人才的學術殿堂。但是，長期以來，我國高等學校是以政府部門的下屬事業單位的身份而存在的，高校的辦學活動受到政府部門的嚴格限制。高校作為辦學實體，但卻不擁有真正意義上的法人地位。

隨著改革開放的深入進行，擴大高校辦學自主權的問題被納入教育改革的議程之中。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》明確指出，在執行國家政策法規的前提下，高等學校在招生、專業調整、教材編纂、教學計劃、對外合作、技術開發、行政安排、對外交流等一系列活動中擁有程度不一的自主權。在此后進行的歷次高等教育改革中，擴大高校辦學自主權都是一個特別受到重視的改革議題。但是我國政府與高校的關系并未得到有效的理順，高校辦學自主權并未得到有效的落實，行政管理代替學術管理，高校師生對于屬于自己領域的問題沒有發言權，處于被動的服從地位。政府在與高校的關系中處于優勢地位，要么把高校視為政治的工具，以政治規律替代學術規律，以政治原則組織來規范學校教育教學活動，高校改革也時常帶有政治的色彩而成為一種政府行為、政治行為；要么把學校視為經濟的工具，高校越發屈從于經濟活動的壓力，扭曲了自身特性，并且因為單純適應經濟、市場而陷入了功利主義、工具主義泥潭。

外部“行政化”是指政府以管理行政部門的手段和思維來管理高等教育和高等學校。具體來說，就是指令性、同質化和工程化管理。

指令化管理是計劃經濟的產物和表現，在我國建立社會主義市場經濟體制的過程中已經逐步退出經濟領域，但在教育這個天生不能靠命令和計劃求發展的領域卻依然頑固地存在。同質化管理也可稱作單一化管理，就是用同一個標準、同一套模式管理不同的客體。用同質化的管理方式管理高等教育和高等學校，其結果必然是千校一面。近幾年，我國高校數量與規模急劇擴大，相應的投入亦增加很多，但政府部門仍用行政化方式、工程化模式管理高校。新增的教育經費較少用于提高生均撥款標準和增加學校基本支出，而是搞了名目繁雜的各種“工程”，把經費使用權嚴格控制在政府部門手中，政府雖然從人、財、物等方面對高校進行了大量的投入，建立了各種層次的學科平臺、研究基地、重點實驗室等，但這些投入并沒有使高校在提高教育教學質量上取得預期成效。

外部“行政化”的成因主要有四點：一是歷史原因，我國的大學不像很多西方大學那樣擁有深厚久遠的自治傳統，而且長期被當作行政部門或準行政部門來對待，行政權力自然會深度介入到高校內部事務中去。二是利益誘導原因，權力的尋租可以帶來利益的獲得。放權就意味著放棄權力尋租的收益。在這種情形下，政府主管部門自然不愿意將手中的權力放還給高校，甚至還會通過各種方式人為設權。三是制度原因，我國法律雖然賦予了高校辦學自主權，但相關規定過于抽象，缺乏可操作性，而且沒有保障措施，同時也缺乏有效的救濟途徑，導致許多屬于法定的高校辦學自主權的權利無法落到實處，實際上仍被教育行政主管部門及相關部門所掌控。此外，由于我國高校與教育行政主管部門之間存在行政隸屬關系，高校自然很難抵制行政權力對其內部事務的介入和干預。四是觀念原因，由于我國傳統的“官本位”意識根深蒂固，政府在進行社會管理時已經習慣于采取一種高高在上的態度，對包括高校在內的各種組織和團體缺乏信任，認為一旦放松或放開管理，它們就會犯錯誤，就會出問題。

(二)內部“行政化”的內涵與成因

內部“行政化”是指本該由學術人員享有的學術事務決定權被行政人員所掌握，在決定學術事務時采用的決策方式或議事規則“行政化”，用行政管理方式來處理學術事務。這里及下文所說的“學術事務”是廣義上的，既包括狹義上的學術研究事務，也包括教育教學事務和與此兩者相關的資源分配等。如廣受詬病的指標化、量化學術管理模式，就是以不符合學術規律的行政手段和行政思維管理學術事務的表現。如擔任行政職務的教授利用手中分配學術資源的權力在項目、課題申報評審等方面向自己傾斜。再如，高校資源分配應以學術為本位，由學術委員會和教師決策，但學者卻普遍缺乏對于與知識生產有關的各類資源的配置權，這些權力主要集中在學校以及院、系層面，這既是典型的權責利不對等現象，不符合管理的基本原則，也是高校內部行政化的具體體現。

外部“行政化”是造成高校內部“行政化”的主要原因。如前所述，由于我國的高等教育管理體制是政府主導，高等學校在辦學過程中必然受到政府方方面面的管理，而政府對高校的管理又必須通過高校內部的“代理人”來實現。因此，高校內部的各種行政機構實際上就在一定程度上充當著這種“代理人”的角色，更確切地說是“代管人”的角色。由此，政府權力的強勢也就自然帶來了高校內部管理中行政權力的強勢。換言之，正是外部“行政化”促成了高校內部“行政化”。此外，由于政府在人事和資源上控制著高校，高校校長由政府任命，高校辦學資源由政府提供和分配，導致高校不得不跟著政府的指揮棒轉。政府以什么樣的指標和方式考核學校，學校就以什么樣的方式考核教師。這里實際存在著一個“傳導”效應。

二 高校“去行政化”的內涵與途徑

(一)高校“去行政化”的內涵

高校“去行政化”的本質就是按高等教育的規律辦高等教育。其內涵可概括為四個方面：

一是按高校發展規律辦學。自主辦學是大學發展的必由之路和基本規律。所謂自主辦學，就是指高校作為具有獨立法人資格的機構，在不受其他組織或個人非法干擾或阻礙的前提下，依法行使教育決策、組織教育教學活動的權力。落實并擴大高校辦學自主權是按高校發展規律辦學的基本要求。政府高等教育宏觀管理權力的下放，最終必須具體落實為辦學者的權力，實現辦學者權力和責任的統一。

二是按學術研究規律從事學術研究和學術管理。學術規律的基本內容包括學術自由、學術信仰、學術研究過程的長期性、可錯性等方面。學術研究的本質是探索未知世界，因此必須建立保障和保護學者基于自已的興趣進行自由探索的制度。如果一套制度使得教授不能安心于學術研究而一心想著去當官或賺錢，使得學者失去了對學術的信仰，那么這套制度肯定是違反了基本的學術規律。同時，學術研究是一個長期積累的過程，它需要學者潛心從事連續性的學術研究，而且對未知世界的探索不可能一帆風順，在學術研究的過程中走彎路、犯錯誤是不可避免的。如果一套制度使得學者們都熱衷于做“短平快”研究，或者要求學術研究“只許成功，不許失敗”，那么這套制度也是不符合基本的學術規律的。

三是按人才成長規律育人。尊重個性、全面發展是人才培養的核心理念，一切有關人才培養的制度設計都應以尊重個性、促進學生的全面發展為核心。只有尊重個性才能充分發揮個體的最大潛能，也才能促進學生的發展。尊重個性和全面發展的人才培養理念既體現在學校教育教學的過程之中，也體現在招生錄取等人才評價和選拔制度的設計與實施中。

四是由熱愛教育、懂得教育規律的教育家辦學。溫家寶總理在接受中國政府網和新華網聯合專訪時，對教育家辦學提出了三點看法，十分準確地概括了教育家辦學的基本內涵：“他們可能不是某些專業的專門家，但是他們第一熱愛教育，第二懂得教育，第三要站在教育的第一線，不是一時而是終身。如果兩三年一換，那么哪一所學校都不可能辦好。”辦好高等教育除了要遵循高校發展規律、學術研究規律和人才成長規律外，還必須由懂得這些規律的教育家來辦學。只有這樣，才能真正把按高等教育的規律辦學落到實處。

(二)高校“去行政化”的途徑

高校“去行政化”并不代表學校不接受政府的管理，而是強調政府對高校的管理要遵循辦學規律，克服對高校的行政化管理方式。盡管各國高等教育宏觀管理的模式不同，但是，無論哪個國家，大學都不享有完全不受約束的自由，政府總是力圖保有對大學的最終控制權。政府制約大學的手段各不相同，通常包括經費導向手段，以帶有目的的撥款約束大學；質量評價手段，以規范的質量評價約束大學；規劃限制手段，以簽訂發展合同的方式約束大學；社會參與手段，以利益相關者身份約束大學等。更加嚴厲的制約手段還包括：控制大學校長任命權，控制大學理事會(校董會)批準權，控制大學教授評審權，控制大學學科設置權等。世界上并不存在純粹的大學自治。

高校去行政化的關鍵是理順政府與高校的關系，切實落實和擴大高校辦學自主權。這就要求政府一要轉變職能；二要轉變管理方式。其中關鍵是轉變職能，轉變職能是轉變管理方式的前提。轉變政府職能，就要合理規劃和配置教育行政機關的職能和權限，避免教育行政機關的越位、錯位和缺位。政府主要依靠法律、規劃、撥款、評估、行政等手段管理和監督高等教育。政府的行政管理權限表現最突出的方面就是制定規范和標準，政府制定的這些規范和標準一般都是某一方面達到的最低界限，是高校辦學必須達到和遵守的，主要包括設置標準、教師資格和職務標準、學位證書標準和干部人事任免標準等。具體來說，就是政府要從管理者的角色向投資者、監督者和服務者的角色轉變，而把學校管理的角色完整地留給高校來擔當。

作為投資者，政府應保證對高等教育的經費投入，切實落實既定經費投入目標，至于經費如何使用則屬高校內部事務；應將其權限歸還給高校。同時，政府作為投資者，還可以通過適當決定財政撥款的方向與力度這一宏觀調控手段，促進教育改革與發展等宏觀政策目標的實現。

作為監督者，政府要監督高校是否依照法律法規辦學，是否存在違法違規行為，并采取必要的行政措施進行糾正和治理。同時政府要建立健全辦學質量監控體系，對高等學校的辦學質量進行適當監控，對難以保證基本的辦學質量的高校要采取適當整治措施。

作為服務者，政府應做好各類教育信息的采集、統計和發布工作，幫助高校準確分析、把握社會的需求與變化；做好教育政策的研究與評估工作，以不斷提高教育政策的制訂水平和執行效果；做好應高校請求為其提供辦學指導的工作；等等。

學術性是大學組織晟為核心的特性，它界定了大學組織的根本屬性，構成了大學區別于其他社會組織的邊界。大學辦學自主權的核心是學術權力的彰顯與學術制度的建立。沒有學術權力與學術制度，大學就不能稱之為大學，大學的發展就失去了靈魂，也就失去了保障。這樣的大學，如果獲得了政府下放的行政管理權限，就可能受到利益的驅動，投入市場的懷抱而淪為市場的附庸，把大學變為賺錢的機器從而失去了大學的本質屬性與職責。我國在特定的歷史背景下提出的大學辦學自主權是指行政管理權限，而非學術權力。在高等教育改革歷程中，我國高校獲得了許多權力。但是，我國高校一直沒有能建立學術權力主導的學術制度，離開學術主導，高校“行政化”必然會使追求功利實用目的的欲望膨脹起來，高校行為失范在所難免。

不論何種類型的高校，只要獲得的行政管理權限處于既沒有學術權力與學術制度約束，又缺乏政府與社會有效監督的環境下，就可能出現把學校與市場聯系在一起的現象，使高等學校在一定程度上變成了企業或商業實體。就不同高校比較而言，同樣是獲得了辦學自主權，那些歷史較長、學風校風優良、教師擁有較高地位且在學校管理決策中具有一定發言權與影響力的高校，其市場化與功利化程度就較低，辦學水平和質量就較高。而那些辦學歷史較短、行政權力占絕對主導地位、教師難以參與和影響學校管理與決策的高校，則商業化氣氛濃厚，辦學質量較低。產生這些問題的根本原因就是高校學術權力彰顯不力，學術制度沒有得到有效建設，學術權力與行政權力制衡的高校內部治理結構沒有建立起來。所以，要進一步探索和明確現代大學制度，健全以服務學術為核心的高校內部治理結構。現代大學制度必須要遵循學術規律，堅持學術本位，彰顯學術權力，尊重學術自由，規范學術道德，促進學術卓越。

高校可以實行“黨委領導、行政負責、教授治學、民主管理”的治理原則，校務委員會一般是學校咨詢和審議機構，圍繞學校改革與發展的重大事項和重要決策開展咨詢和審議。學術委員會是大學最高學術權力機構，主要職責是審議、指導、組織、評價學校和學術人員的教學科研活動。目前高校的校務委員會、學術委員會和教職工代表大會等只是咨詢機構或審議機構，并不是決策機構和管理機構。參照國際經驗，要進一步明確其職責和權力，明確其在治學、治教中的地位并參與學校決策和管理。學院學術委員會是學院改革、建設、發展重大事項的決策機構，學院可實行教授委員會集體決策基礎上的院長負責制。要探索民主管理的有效途徑，適當引進社會力量參與辦學和管理。

(三)高校“去行政化”與取消大學行政級別的關系

高校的行政級別不是造成高校“行政化”的主要原因，充其量不過是高校“行政化”的一個表現。從歷史淵源看，高校的行政級別也不盡然都與高校“行政化”有關。我國的大學一直被作為行政機構而擁有一定的行政級別，原來本科院校領導統一是司局級，現在少數著名大學領導升格為副部級。在高校一直存在行政級別的情況下，為什么近幾年此問題卻成為社會關注的焦點之一，主要因為最近十年來我國高等教育發展迅速，高校規模急劇擴大，高校獲得的資源和經費也在不斷擴大，高校已經不再是“清水衙門”，人們對于高校的認識發生了很大變化。政府在分配資源和高校在分配資源方面存在著行政化的傾向，社會沒有認識到高校行政化的緣起，而把矛頭指向了高校領導的行政級別。

高校作為學術組織，本不該具有行政級別，從長遠看應當徹底地取消大學的行政級別，但必須注意方式與時機。正如中國人民大學紀寶成校長所言：取消學校的行政級別，需要有另外一種新的制度設計，能夠讓學校更好地與外界交流對接，以利于爭取到更好的制度環境和辦學條件。在外部環境沒有發生根本的改變，高校仍然需要依靠其行政級別與外部對接時，單方面地要求取消大學行政級別對大學自身的發展是不利的。在我國高校與政府的現存管理模式下，即使取消了高校行政級別，就能做到去行政化嗎?朱清時院士所領導的南方科技大學就是一個具體例子。因此，在高校的行政級別在一定程度上還對外部行政權力干預高校內部事務起制衡作用，在高校辦學自主權還沒有真正落實的情況下，貿然取消大學的行政級別就等于為行政權力干預高校內部事務掃除了一個制衡力量，勢必造成外部行政化的進一步強化和升級。

參考文獻

論高校的“行政化”和“去行政化”

李立國 趙義華 黃海軍

大學自中世紀誕生以來，始終把知識的創造和人才的培養作為自身最基本的價值追求，其作為學術性組織與政府和企業存在著根本的區別。高校與行政機構的區別主要在于：行政機構是根據理性管理原則，如科層化和科學管理來設置機構、劃分權限和進行明確而清晰的職責分工，以實現效率的最大化。而高校則缺乏行政組織的自上而下的層級控制手段，同時又必須使其成員受到學術自由制度的保護。在我國，高校作為學術性組織的特性在一定程度上被忽視，存在著用行政的手段和思維管理高校，沒有按高等教育發展規律、高等學校辦學規律和學術發展規律辦學的傾向與問題，這就是高校的“行政化”。高校“去行政化”就是按高等教育發展規律、高等學校辦學規律和學術發展規律辦高校，把高校作為學術性組織而非行政機構進行管理。

高校“行政化”的內涵與成因

高校行政化可概括為外部“行政化”和內部“行政化”兩個方面。外部“行政化”涉及的是政府與高校的關系問題，內部“行政化”涉及的則是高校內部治理問題。

(一)外部“行政化”的內涵與成因

大學自主發展，有利于弘揚學術自由的傳統，使高校教育教學活動按照教育規律運行發展，從而使大學真正成為創新知識和培養人才的學術殿堂。但是，長期以來，我國高等學校是以政府部門的下屬事業單位的身份而存在的，高校的辦學活動受到政府部門的嚴格限制。高校作為辦學實體，但卻不擁有真正意義上的法人地位。

隨著改革開放的深入進行，擴大高校辦學自主權的問題被納入教育改革的議程之中。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》明確指出，在執行國家政策法規的前提下，高等學校在招生、專業調整、教材編纂、教學計劃、對外合作、技術開發、行政安排、對外交流等一系列活動中擁有程度不一的自主權。在此后進行的歷次高等教育改革中，擴大高校辦學自主權都是一個特別受到重視的改革議題。但是我國政府與高校的關系并未得到有效的理順，高校辦學自主權并未得到有效的落實，行政管理代替學術管理，高校師生對于屬于自己領域的問題沒有發言權，處于被動的服從地位。政府在與高校的關系中處于優勢地位，要么把高校視為政治的工具，以政治規律替代學術規律，以政治原則組織來規范學校教育教學活動，高校改革也時常帶有政治的色彩而成為一種政府行為、政治行為；要么把學校視為經濟的工具，高校越發屈從于經濟活動的壓力，扭曲了自身特性，并且因為單純適應經濟、市場而陷入了功利主義、工具主義泥潭。

外部“行政化”是指政府以管理行政部門的手段和思維來管理高等教育和高等學校。具體來說，就是指令性、同質化和工程化管理。

指令化管理是計劃經濟的產物和表現，在我國建立社會主義市場經濟體制的過程中已經逐步退出經濟領域，但在教育這個天生不能靠命令和計劃求發展的領域卻依然頑固地存在。同質化管理也可稱作單一化管理，就是用同一個標準、同一套模式管理不同的客體。用同質化的管理方式管理高等教育和高等學校，其結果必然是千校一面。近幾年，我國高校數量與規模急劇擴大，相應的投入亦增加很多，但政府部門仍用行政化方式、工程化模式管理高校。新增的教育經費較少用于提高生均撥款標準和增加學校基本支出，而是搞了名目繁雜的各種“工程”，把經費使用權嚴格控制在政府部門手中，政府雖然從人、財、物等方面對高校進行了大量的投入，建立了各種層次的學科平臺、研究基地、重點實驗室等，但這些投入并沒有使高校在提高教育教學質量上取得預期成效。

外部“行政化”的成因主要有四點：一是歷史原因，我國的大學不像很多西方大學那樣擁有深厚久遠的自治傳統，而且長期被當作行政部門或準行政部門來對待，行政權力自然會深度介入到高校內部事務中去。二是利益誘導原因，權力的尋租可以帶來利益的獲得。放權就意味著放棄權力尋租的收益。在這種情形下，政府主管部門自然不愿意將手中的權力放還給高校，甚至還會通過各種方式人為設權。三是制度原因，我國法律雖然賦予了高校辦學自主權，但相關規定過于抽象，缺乏可操作性，而且沒有保障措施，同時也缺乏有效的救濟途徑，導致許多屬于法定的高校辦學自主權的權利無法落到實處，實際上仍被教育行政主管部門及相關部門所掌控。此外，由于我國高校與教育行政主管部門之間存在行政隸屬關系，高校自然很難抵制行政權力對其內部事務的介入和干預。四是觀念原因，由于我國傳統的“官本位”意識根深蒂固，政府在進行社會管理時已經習慣于采取一種高高在上的態度，對包括高校在內的各種組織和團體缺乏信任，認為一旦放松或放開管理，它們就會犯錯誤，就會出問題。

(二)內部“行政化”的內涵與成因

內部“行政化”是指本該由學術人員享有的學術事務決定權被行政人員所掌握，在決定學術事務時采用的決策方式或議事規則“行政化”，用行政管理方式來處理學術事務。這里及下文所說的“學術事務”是廣義上的，既包括狹義上的學術研究事務，也包括教育教學事務和與此兩者相關的資源分配等。如廣受詬病的指標化、量化學術管理模式，就是以不符合學術規律的行政手段和行政思維管理學術事務的表現。如擔任行政職務的教授利用手中分配學術資源的權力在項目、課題申報評審等方面向自己傾斜。再如，高校資源分配應以學術為本位，由學術委員會和教師決策，但學者卻普遍缺乏對于與知識生產有關的各類資源的配置權，這些權力主要集中在學校以及院、系層面，這既是典型的權責利不對等現象，不符合管理的基本原則，也是高校內部行政化的具體體現。

外部“行政化”是造成高校內部“行政化”的主要原因。如前所述，由于我國的高等教育管理體制是政府主導，高等學校在辦學過程中必然受到政府方方面面的管理，而政府對高校的管理又必須通過高校內部的“代理人”來實現。因此，高校內部的各種行政機構實際上就在一定程度上充當著這種“代理人”的角色，更確切地說是“代管人”的角色。由此，政府權力的強勢也就自然帶來了高校內部管理中行政權力的強勢。換言之，正是外部“行政化”促成了高校內部“行政化”。此外，由于政府在人事和資源上控制著高校，高校校長由政府任命，高校辦學資源由政府提供和分配，導致高校不得不跟著政府的指揮棒轉。政府以什么樣的指標和方式考核學校，學校就以什么樣的方式考核教師。這里實際存在著一個“傳導”效應。

二 高校“去行政化”的內涵與途徑

(一)高校“去行政化”的內涵

高校“去行政化”的本質就是按高等教育的規律辦高等教育。其內涵可概括為四個方面：

一是按高校發展規律辦學。自主辦學是大學發展的必由之路和基本規律。所謂自主辦學，就是指高校作為具有獨立法人資格的機構，在不受其他組織或個人非法干擾或阻礙的前提下，依法行使教育決策、組織教育教學活動的權力。落實并擴大高校辦學自主權是按高校發展規律辦學的基本要求。政府高等教育宏觀管理權力的下放，最終必須具體落實為辦學者的權力，實現辦學者權力和責任的統一。

二是按學術研究規律從事學術研究和學術管理。學術規律的基本內容包括學術自由、學術信仰、學術研究過程的長期性、可錯性等方面。學術研究的本質是探索未知世界，因此必須建立保障和保護學者基于自已的興趣進行自由探索的制度。如果一套制度使得教授不能安心于學術研究而一心想著去當官或賺錢，使得學者失去了對學術的信仰，那么這套制度肯定是違反了基本的學術規律。同時，學術研究是一個長期積累的過程，它需要學者潛心從事連續性的學術研究，而且對未知世界的探索不可能一帆風順，在學術研究的過程中走彎路、犯錯誤是不可避免的。如果一套制度使得學者們都熱衷于做“短平快”研究，或者要求學術研究“只許成功，不許失敗”，那么這套制度也是不符合基本的學術規律的。

三是按人才成長規律育人。尊重個性、全面發展是人才培養的核心理念，一切有關人才培養的制度設計都應以尊重個性、促進學生的全面發展為核心。只有尊重個性才能充分發揮個體的最大潛能，也才能促進學生的發展。尊重個性和全面發展的人才培養理念既體現在學校教育教學的過程之中，也體現在招生錄取等人才評價和選拔制度的設計與實施中。

四是由熱愛教育、懂得教育規律的教育家辦學。溫家寶總理在接受中國政府網和新華網聯合專訪時，對教育家辦學提出了三點看法，十分準確地概括了教育家辦學的基本內涵：“他們可能不是某些專業的專門家，但是他們第一熱愛教育，第二懂得教育，第三要站在教育的第一線，不是一時而是終身。如果兩三年一換，那么哪一所學校都不可能辦好。”辦好高等教育除了要遵循高校發展規律、學術研究規律和人才成長規律外，還必須由懂得這些規律的教育家來辦學。只有這樣，才能真正把按高等教育的規律辦學落到實處。

(二)高校“去行政化”的途徑

高校“去行政化”并不代表學校不接受政府的管理，而是強調政府對高校的管理要遵循辦學規律，克服對高校的行政化管理方式。盡管各國高等教育宏觀管理的模式不同，但是，無論哪個國家，大學都不享有完全不受約束的自由，政府總是力圖保有對大學的最終控制權。政府制約大學的手段各不相同，通常包括經費導向手段，以帶有目的的撥款約束大學；質量評價手段，以規范的質量評價約束大學；規劃限制手段，以簽訂發展合同的方式約束大學；社會參與手段，以利益相關者身份約束大學等。更加嚴厲的制約手段還包括：控制大學校長任命權，控制大學理事會(校董會)批準權，控制大學教授評審權，控制大學學科設置權等。世界上并不存在純粹的大學自治。

高校去行政化的關鍵是理順政府與高校的關系，切實落實和擴大高校辦學自主權。這就要求政府一要轉變職能；二要轉變管理方式。其中關鍵是轉變職能，轉變職能是轉變管理方式的前提。轉變政府職能，就要合理規劃和配置教育行政機關的職能和權限，避免教育行政機關的越位、錯位和缺位。政府主要依靠法律、規劃、撥款、評估、行政等手段管理和監督高等教育。政府的行政管理權限表現最突出的方面就是制定規范和標準，政府制定的這些規范和標準一般都是某一方面達到的最低界限，是高校辦學必須達到和遵守的，主要包括設置標準、教師資格和職務標準、學位證書標準和干部人事任免標準等。具體來說，就是政府要從管理者的角色向投資者、監督者和服務者的角色轉變，而把學校管理的角色完整地留給高校來擔當。

作為投資者，政府應保證對高等教育的經費投入，切實落實既定經費投入目標，至于經費如何使用則屬高校內部事務；應將其權限歸還給高校。同時，政府作為投資者，還可以通過適當決定財政撥款的方向與力度這一宏觀調控手段，促進教育改革與發展等宏觀政策目標的實現。

作為監督者，政府要監督高校是否依照法律法規辦學，是否存在違法違規行為，并采取必要的行政措施進行糾正和治理。同時政府要建立健全辦學質量監控體系，對高等學校的辦學質量進行適當監控，對難以保證基本的辦學質量的高校要采取適當整治措施。

作為服務者，政府應做好各類教育信息的采集、統計和發布工作，幫助高校準確分析、把握社會的需求與變化；做好教育政策的研究與評估工作，以不斷提高教育政策的制訂水平和執行效果；做好應高校請求為其提供辦學指導的工作；等等。

學術性是大學組織晟為核心的特性，它界定了大學組織的根本屬性，構成了大學區別于其他社會組織的邊界。大學辦學自主權的核心是學術權力的彰顯與學術制度的建立。沒有學術權力與學術制度，大學就不能稱之為大學，大學的發展就失去了靈魂，也就失去了保障。這樣的大學，如果獲得了政府下放的行政管理權限，就可能受到利益的驅動，投入市場的懷抱而淪為市場的附庸，把大學變為賺錢的機器從而失去了大學的本質屬性與職責。我國在特定的歷史背景下提出的大學辦學自主權是指行政管理權限，而非學術權力。在高等教育改革歷程中，我國高校獲得了許多權力。但是，我國高校一直沒有能建立學術權力主導的學術制度，離開學術主導，高校“行政化”必然會使追求功利實用目的的欲望膨脹起來，高校行為失范在所難免。

不論何種類型的高校，只要獲得的行政管理權限處于既沒有學術權力與學術制度約束，又缺乏政府與社會有效監督的環境下，就可能出現把學校與市場聯系在一起的現象，使高等學校在一定程度上變成了企業或商業實體。就不同高校比較而言，同樣是獲得了辦學自主權，那些歷史較長、學風校風優良、教師擁有較高地位且在學校管理決策中具有一定發言權與影響力的高校，其市場化與功利化程度就較低，辦學水平和質量就較高。而那些辦學歷史較短、行政權力占絕對主導地位、教師難以參與和影響學校管理與決策的高校，則商業化氣氛濃厚，辦學質量較低。產生這些問題的根本原因就是高校學術權力彰顯不力，學術制度沒有得到有效建設，學術權力與行政權力制衡的高校內部治理結構沒有建立起來。所以，要進一步探索和明確現代大學制度，健全以服務學術為核心的高校內部治理結構。現代大學制度必須要遵循學術規律，堅持學術本位，彰顯學術權力，尊重學術自由，規范學術道德，促進學術卓越。

高校可以實行“黨委領導、行政負責、教授治學、民主管理”的治理原則，校務委員會一般是學校咨詢和審議機構，圍繞學校改革與發展的重大事項和重要決策開展咨詢和審議。學術委員會是大學最高學術權力機構，主要職責是審議、指導、組織、評價學校和學術人員的教學科研活動。目前高校的校務委員會、學術委員會和教職工代表大會等只是咨詢機構或審議機構，并不是決策機構和管理機構。參照國際經驗，要進一步明確其職責和權力，明確其在治學、治教中的地位并參與學校決策和管理。學院學術委員會是學院改革、建設、發展重大事項的決策機構，學院可實行教授委員會集體決策基礎上的院長負責制。要探索民主管理的有效途徑，適當引進社會力量參與辦學和管理。

(三)高校“去行政化”與取消大學行政級別的關系

高校的行政級別不是造成高校“行政化”的主要原因，充其量不過是高校“行政化”的一個表現。從歷史淵源看，高校的行政級別也不盡然都與高校“行政化”有關。我國的大學一直被作為行政機構而擁有一定的行政級別，原來本科院校領導統一是司局級，現在少數著名大學領導升格為副部級。在高校一直存在行政級別的情況下，為什么近幾年此問題卻成為社會關注的焦點之一，主要因為最近十年來我國高等教育發展迅速，高校規模急劇擴大，高校獲得的資源和經費也在不斷擴大，高校已經不再是“清水衙門”，人們對于高校的認識發生了很大變化。政府在分配資源和高校在分配資源方面存在著行政化的傾向，社會沒有認識到高校行政化的緣起，而把矛頭指向了高校領導的行政級別。

高校作為學術組織，本不該具有行政級別，從長遠看應當徹底地取消大學的行政級別，但必須注意方式與時機。正如中國人民大學紀寶成校長所言：取消學校的行政級別，需要有另外一種新的制度設計，能夠讓學校更好地與外界交流對接，以利于爭取到更好的制度環境和辦學條件。在外部環境沒有發生根本的改變，高校仍然需要依靠其行政級別與外部對接時，單方面地要求取消大學行政級別對大學自身的發展是不利的。在我國高校與政府的現存管理模式下，即使取消了高校行政級別，就能做到去行政化嗎?朱清時院士所領導的南方科技大學就是一個具體例子。因此，在高校的行政級別在一定程度上還對外部行政權力干預高校內部事務起制衡作用，在高校辦學自主權還沒有真正落實的情況下，貿然取消大學的行政級別就等于為行政權力干預高校內部事務掃除了一個制衡力量，勢必造成外部行政化的進一步強化和升級。

參考文獻

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