獨立學院獨立發(fā)展的制度安排

一 獨立學院在我國產(chǎn)生和發(fā)展的特殊邏輯

獨立學院在中國的產(chǎn)生和發(fā)展，不管其歷史背景如何，作為一種制度創(chuàng)新，隱藏在其背后的利益驅(qū)動才是其產(chǎn)生和發(fā)展起來的原動力。正如馮向東教授所指出的那樣：“獨立學院是從所謂‘國有民辦二級學院’演化而來的，這種‘二級學院’以‘公辦高校的教育資源+民營機制’的組合方式，來滿足政府、公辦學校、社會投資者、考生家庭四個群體對于高等教育大眾化的利益訴求，并形成了相對于普通民辦高校的比較優(yōu)勢，因而迅速地發(fā)展起來。”盡管教育界多次強調(diào)舉辦獨立學院是屬于公益性事業(yè)，但公益性事業(yè)也是有其利益訴求。這樣，在特定的歷史時期和特殊的利益訴求的作用下，中國獨立學院的產(chǎn)生和發(fā)展遵循著自己特殊的邏輯。

其一、獨立學院是高等教育面對大眾化浪潮澎湃中國的應對之策。發(fā)達國家在上個世紀50至70年代就開始了高等教育大眾化的進程。中國基于本國的國情在1999年頒布的《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》中提出了我國高等教育的總體發(fā)展目標：到2010年適齡人口的高等教育毛入學率達到15％。自此，從政府、高校到全社會似乎都有一種強烈的沖動。匯成一股不可抗拒的擴張高等教育規(guī)模的大潮。接下來的問題是，選擇什么樣的道路來實現(xiàn)高等教育的大眾化。根據(jù)世界高等教育發(fā)展經(jīng)驗表明，有兩條道路可走：一是依靠國家通過提供幾近于免費的高等教育；一是走發(fā)展私立高等教育之途。事實證明，中國的高等教育大眾化進程，走上述兩條道路，看來都難以達到目標。因為中國是“窮國辦大教育”，不具備國家非常有錢的條件；同時在以公有制為基礎(chǔ)的社會主義中國想通過單純地發(fā)展私立高等教育來實現(xiàn)大眾化的目標似乎不太可能。這樣，一種新的辦學機制，即由高校吸引社會資金支持舉辦二級學院——獨立學院，終于在20世紀最后一年搭上高等教育擴張的快車走上了一條高速發(fā)展道路。

其二、獨立學院是基于中國國情和中國高等教育發(fā)展現(xiàn)狀所做出的情勢之舉。高等教育的發(fā)展離不開一個國家的基本國情。中國還處于社會主義的初級階段，這是中國最基本的國情。跨入新世紀，我國已進入到全面建設(shè)小康社會的歷史階段，在實現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)第三步發(fā)展目標的進程中，我國還面臨著經(jīng)濟、社會發(fā)展水平落后的巨大壓力，同時面臨著環(huán)境、資源、人口、城市化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等方面的嚴峻挑戰(zhàn)。這樣，過分地依賴國家財力來發(fā)展高等教育，強調(diào)政府撥款的辦學與經(jīng)費投資體制就顯得有點不切實際，也難以保證辦學的質(zhì)量和水平。同時，進入新世紀以來，高等教育的供需矛盾特別突出。國家已經(jīng)提出了高等教育大眾化的目標，但我國高等教育發(fā)展的現(xiàn)狀卻又是如此落后。有學者曾指出，“在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的時期，我國95％以上的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了供求平衡或供大于求，形成買方市場。唯獨高層次學歷教育遠遠不能滿足社會的需求，仍是賣方市場”。這樣，在“窮國辦大教育”的現(xiàn)實土壤中，迫切需要社會力量和社會資金注入高等教育領(lǐng)域，發(fā)展民辦高等教育或者其他新的高等教育辦學模式來補充和完善。獨立學院作為一種新辦學模式的嘗試與探索能夠得以產(chǎn)生和發(fā)展起來，也就是情理之中的事了。

其三、利益訴求是部分高校舉辦獨立學院的動力之源。不管獨立學院的辦學模式具體有多少種形式，普通高校都是作為舉辦方參與其中的。教育部26號令明確規(guī)定：獨立學院是指實施本科以上學歷教育的普通高校與國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校。縱觀獨立學院在中國發(fā)展的歷史，我們發(fā)現(xiàn)，盡管普通高校舉辦獨立學院的初衷各異，甚至有些高校的確是出于想找到一條中國高等教育改革的新路子，并嚴格按教育行政主管部門的政策辦事，但不可否認的是也有部分高校在舉辦獨立學院之初就是出于經(jīng)濟利益的考慮，強調(diào)民辦教育的營利性，把對經(jīng)濟利益的追求放在了第一位，或者說利益訴求是這些高校舉辦獨立學院最直接的動因。這也就是為什么部分母體高校會牢牢抓住獨立學院的財權(quán)、人權(quán)、事權(quán)不放，有的甚至把獨立學院當成是母體高校的一棵搖錢樹，承擔著為母體高校“債務(wù)還貸”、“教職員工獎金福利來源”等不應承擔的責任。我們因此也不難理解為什么獨立學院從它悄然誕生僅僅用了短短的十幾年的時間便成燎原發(fā)展之勢。當然在利益的驅(qū)使下，獨立學院在其發(fā)展的過程中亂象叢生的現(xiàn)象也難以避免，獨立之旅也走得異常艱難。

二 獨立學院產(chǎn)生和發(fā)展中的先天缺陷和后天不足

真正意義上的高等教育應該說是發(fā)端于西方，西方高等教育的發(fā)展歷史源遠流長。從中世紀歐洲第一所大學誕生算起，已有上千年的歷史。中國近代意義上的高等教育始于19世紀中后期，也走過了一個多世紀的歷程。而獨立學院作為高等教育發(fā)展中的一種新的辦學模式，是一種新生事物，十幾年的辦學歷史在高等教育發(fā)展的歷史長河中顯得微不足道。俗話說，“始生之物，其形必丑”。獨立學院也不可避免地存在著一些始生之時的缺陷和不足，以致人們對它還是議論紛紛，莫衷一是。

首先，理論準備不足是獨立學院產(chǎn)生和發(fā)展的先天缺陷。教育部把獨立學院界定為民辦高等教育的重要組成部分。盡管中西歷史上都有過私立高等教育的辦學經(jīng)驗，并且西方的私立高等教育辦得非常成功，但中國的獨立學院和嚴格意義上的私立高等教育之間還是存在著諸多的不同。因此，在幾乎沒有可借鑒經(jīng)驗的基礎(chǔ)上迅速發(fā)展起來的獨立學院，從其產(chǎn)生伊始，無論是教育主管部門還是教育理論研究工作者，對它的認識都是基于表面的，不夠深入，在其發(fā)展走向的認識上也很模糊。原因在于我們對獨立學院這種辦學模式在理論上還存在準備不足的缺陷。在一些基本問題的認識上，如獨立學院的性質(zhì)、辦學機制、政策規(guī)劃和有無必要等還達不成共識。以至于獨立學院在中國的發(fā)展走了一條“先實踐，后認識”的所謂“摸著石頭過河”之路，這其實也是一個不斷地“試錯”的過程。

實際上，一種新的辦學模式(制度)的建構(gòu)，必須要有理論來做指導。而理論的正確與否，依賴于對事物本質(zhì)的認識。制度經(jīng)濟學派認為，“制度安排選擇集合受到社會科學知識儲備的束縛。即使政府有心建立新制度安排以使不均衡恢復到均衡，但由于社會科學知識的不足，政府也可能不能建立一個正確的制度安排”。這樣，由于我們對獨立學防認識上存在的理論知識的缺陷，使人們在獨立學院要不要發(fā)展、怎樣發(fā)展等問題上爭議很大。“贊成者稱之為‘奇葩”，認為獨立學院是中國高等教育的一大創(chuàng)新；反對者譏諷為‘怪胎’，認為在不久的將來會退出歷史舞臺。”這種理論準備不足的先天缺陷，勢必會成為獨立學院獨立發(fā)展的嚴重障阻礙。

其次，政策法律準備不足和內(nèi)部管理體制的不完善是獨立學院發(fā)展的后天缺陷。獨立學院作為一種制度設(shè)計既然已經(jīng)在我國高等教育系統(tǒng)中客觀存在，這就需要有一個獨立的、適應性與可操作性強的政策法律體系和完善的內(nèi)部管理體制作為依據(jù)和支撐。然而，檢視獨立學院在我國的發(fā)展史，與獨立學院的蓬勃發(fā)展相比較，與獨立學院相關(guān)的政策法規(guī)建設(shè)明顯滯后，內(nèi)部管理體制建設(shè)也未能如期跟進。在政策法規(guī)建設(shè)方面，除教育部在2003年出臺的《若干意見》和2008年頒發(fā)的第26號令外，真正適應獨立學院的操作性強的單行法律根本沒有。《高等教育法》和《民辦教育促進法》等法律規(guī)范雖也可在一定程度上指導獨立學院的發(fā)展，但這明顯不是為獨立學院而設(shè)立的。因為這些法律出臺之時，尚未有獨立學院之名稱(獨立學院是2003年冠名的)。因而在諸如產(chǎn)權(quán)關(guān)系、法律地位、收費標準、報酬利益分配等方面，獨立學院很大程度上都是依靠行政行為進行管理，缺乏必要的法律規(guī)范與監(jiān)督。在內(nèi)部管理體制建設(shè)方面，還沒有一套能保證獨立學院獨立、健康發(fā)展的運行機制。比如董事會制度、民主管理制度、監(jiān)督考核制度甚至包括人才培養(yǎng)機制、教學管理機制、質(zhì)量保障機制、師資隊伍建設(shè)機制及各子機制之間的相互協(xié)調(diào)運行等內(nèi)部管理體制還不夠健全。

如上所述的先天缺陷和后天不足，必然會導致獨立學院這一新的辦學機制存在著制度供給不足的致命傷。一說是一種體制創(chuàng)新，但它本身所需的一些最基本的制度安排都不能如期跟上，致使獨立學院這種新的制度設(shè)計“始終停留在幼稚性創(chuàng)新的水平，而沒有持續(xù)的制度供給(包括政府干預的強制性制度變遷)來改進，從而使這種制度謝十也可能從最初的創(chuàng)新陷于‘低效率的路徑’中，甚至成為進一步發(fā)展的障礙”。這樣，失去了獨立生存和發(fā)展的制度環(huán)境和制度供給，獨立學院的獨立之旅將舉步維艱。

三 加強三大制度建設(shè)：獨立學院獨立發(fā)展的制度保證

獨立學院一直沒有走上獨立發(fā)展之路的原因是多方面的。然而制度瓶頸可能是其最主要的因素。從某種意義上來說，獨立學院是在我國傳統(tǒng)高等教育體制下“逼”出來的，甚至是對傳統(tǒng)高等教育發(fā)展模式的一種偏離。不進行一系列新的制度創(chuàng)新和制度改革，獨立學院的獨立之路將會遙遙無期。我們認為，新制度經(jīng)濟學的理論或許在這一問題上具有較強的解釋力和指導意義。他們不僅對制度這一概念做出了令人耳目一新的界定，并且極具說服力地證明了制度在歷史變遷中的重要作用。諾斯認為“制度是一個社會的游戲規(guī)則，或更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”，包括“正規(guī)約束”(例如規(guī)章和法律)和“非正規(guī)約束”(例如習慣、行為準則、倫理規(guī)范)，以及這些約束的“實施特性”。這三部分構(gòu)成完整的制度內(nèi)涵，是一個不可分割的整體。因此，我們認為需要從以下三個方面來加強獨立學院的制度建設(shè)：

首先，要進一步加強政策法規(guī)等正規(guī)約束的制度建設(shè)。事實上，我國獨立學院在產(chǎn)生和發(fā)展的過程中已經(jīng)存在著政策法規(guī)等正式制度供給嚴重不足的困境。從獨立學院的產(chǎn)生到迅速發(fā)展，政府(國家)出臺的能保障獨立學院獨立、健康發(fā)展的政策法規(guī)非常有限。在國家層面上，除了教育部在2003年出臺的《若干意見》和2008年頒發(fā)的“第26號令”對獨立學院做了相關(guān)的制度規(guī)定外，幾剩了了。其后的《民辦教育促進法實施條例》中的一些規(guī)定也對獨立學院有一定的指導作用，但缺乏針對性且不夠深入。目前為止，國家還沒有制定一部像《獨立學院法》這樣的單行法律制度，這與獨立學院的蓬勃發(fā)展的勢頭是不相稱的。正規(guī)約束的滯后，使得在實踐中難免出現(xiàn)有了什么問題就制定什么相關(guān)的政策法規(guī)，“立法跟著現(xiàn)實跑”的問題。這樣，政府(國家)作為強制性制度提供者，責無旁貸地起著舉足輕重的作用。

表面上看，獨立學院是民辦高等教育的組成部分，政府應在獨立學院的發(fā)展過程中管得越少越好。其實情況完全不是這樣。我國是政府主導型國家，政府擁有絕對的政治力量優(yōu)勢，而且擁有很大的資源配置權(quán)力，能通過政策、法律和經(jīng)濟等手段為獨立學院的發(fā)展提供所需的制度安排。比如建立合理的產(chǎn)權(quán)機制，激勵多元主體投資；克服獨立學院在發(fā)展變遷中“搭母體高校便車”現(xiàn)象；制定相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范獨立學院的管理；健全助學機制等。

其次，要加強包括價值觀念、倫理道德、風俗習慣等在內(nèi)的屬于意識形態(tài)領(lǐng)域的非正規(guī)約束的制度體系建設(shè)。這些被稱為“文化”的非正規(guī)約束也是獨立學院能否獨立發(fā)展的一個重要條件。文化在某種意義上說就是指社會的意識形態(tài)以及與之相適應的制度和組織機構(gòu)。幾十年來，我國形成的由政府包攬一切的封閉式的高等教育管理體制下的教育觀念和教育思想，雖經(jīng)近些年來市場經(jīng)濟大潮的沖擊，但很難一下子轉(zhuǎn)變過來。或者說主觀上有所認識，而一旦客觀上觸及到自身的利益，便又頑固地回到原來的老路上去了，對舊體制產(chǎn)生依戀之情。為什么有的獨立學院在課程設(shè)置、專業(yè)調(diào)整甚至人事制度安排方面都在重復著母體高校的老路，這與人們思想觀念的陳舊落后是分不開的。獨立學院要真正能夠獨立、健康地發(fā)展，就必須培育一套與之相適應的非正規(guī)約束的制度體系。比如政府要從觀念上改變重公輕私的執(zhí)政觀，要形成重視和支持民辦教育，促進民辦教育和公辦教育協(xié)調(diào)發(fā)展、獨立學院與公辦高等學校協(xié)調(diào)發(fā)展的思想；母體高校要摒棄把獨立學院看成是其附屬物的錯誤思想；獨立學院作為獨立的法人實體要大力培育現(xiàn)代經(jīng)驗管理理念，樹立產(chǎn)權(quán)意識、法人意識、獨立意識和平等意識等思想觀念；全社會要形成一種鼓勵、支持私人投資興辦高等教育和公平對待獨立學院及其畢業(yè)生的文化氛圍。

最后，要加強獨立學院內(nèi)部運行的管理體制建設(shè)。這是決定獨立學院能否走上獨立發(fā)展道路的制度安排中關(guān)鍵的一環(huán)。獨立學院作為高等教育活動本身的運行機制和管理體制的科學正確與否，在很大程度上決定了其能否真正獨立。廣義的管理體制既包括對學校法律地位、舉辦形式、產(chǎn)權(quán)關(guān)系的界定，也包括領(lǐng)導體制、管理層次的幅度、權(quán)責關(guān)系、資源的配置、工作制度以及管理手段等一系列的制度安排。從當前我國獨立學院管理體制建設(shè)的現(xiàn)狀來看，我們應著重加強以下幾個方面的管理制度建設(shè)：第一，產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。獨立學院獨立辦學最基本的制度保障是產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)指財產(chǎn)權(quán)利，它是由財產(chǎn)所有權(quán)、財產(chǎn)所有權(quán)派生的財產(chǎn)占有權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)和處分權(quán)以及與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的其他財產(chǎn)權(quán)利構(gòu)成的一組權(quán)利。產(chǎn)權(quán)不清晰是當前獨立學院最為明顯的表現(xiàn)，比如獨立學院產(chǎn)權(quán)的不合理分割，產(chǎn)權(quán)要素重組的不對稱，部分產(chǎn)權(quán)要素主體虛設(shè)；獨立學院的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復雜，“公辦”與“民辦”兼?zhèn)洹＊毩W院的產(chǎn)權(quán)主體是多元的，至少有母體高校、獨立學院、合作者、政府及學生等不同屬性的主體，各主體間圍繞共同的辦學目標相互合作以及相互監(jiān)督和約束等。這種模糊的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀既不能調(diào)動獨立學院舉辦者的辦學積極性，也難以達到防止國有資產(chǎn)流失的效果，成為獨立學院獨立發(fā)展的嚴重阻礙。第二，董事會制度建設(shè)。董事會制度或理事會制度是獨立學院領(lǐng)導管理體制中一種較為有效的管理模式。獨立學院應執(zhí)行董事會領(lǐng)導下的院(校)長負責制，從組織制度上保證獨立學院施行企業(yè)管理與運作。然而在實踐過程中，“獨立學院實行舉辦高校領(lǐng)導，投資方參與的領(lǐng)導體制”是不完全符合8號文件精神的。而有不少獨立學院的領(lǐng)導體制不規(guī)范，董事會制度不健全。有的獨立學院與舉辦高校間不是依托關(guān)系而是隸屬關(guān)系；有的獨立學院卻與舉辦高校間完全失去了在管理、教學上應有的關(guān)聯(lián)，而僅存在經(jīng)濟上的利益關(guān)系。董事會制度上的不完善包括董事會缺失、虛設(shè)或者越位，最終必然導致獨立學院徒有獨立之名，而無獨立之實。第三，構(gòu)建高效的獨立學院內(nèi)部工作制度，包括人才培養(yǎng)機制、教學管理機制、質(zhì)量保障機制、師資隊伍建設(shè)機制及各子機制之間的相互協(xié)調(diào)運行，以保證獨立學院人才培養(yǎng)質(zhì)量。獨立學院本身就是一種辦學機制的創(chuàng)新。運行機制比較靈活，是獨立學院的一個特色。但有不少獨立學院在上述工作制度的設(shè)計上受母體高校影響嚴重，甚至完全按母體高校的老套路辦事。這種現(xiàn)狀必須加以改變。

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