論中國高等教育管理改革之理論創新

摘要：高等教育大眾化必然帶來高等教育功能的拓展和大學組織的轉型，對高等教育管理也提出了新的變革要求。而管理理念創新是高等教育管理改革的前提，體現在高等教育系統的宏觀和微觀兩個層面。

關鍵詞：高等教育管理；理念創新；自主管理；訴求

中圖分類號：C649.21 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8381(2010)01-0033-04

近10年來，我國高等教育規模、結構、質量和效益均獲得跨越式發展和提高，高等教育管理體制改革不斷深化，已形成了中央和地方政府兩級管理、以地方政府為主的新體制。但是，由于傳統管理觀念的制約和計劃經濟體制的慣性，新的管理體制并沒有獲得廣泛的社會認同。相反，大學對社會與政府的依賴有加強的趨勢，科層管理和行政控制仍是高等教育管理的主要方式。我國高等教育管理改革能否進一步突破，創新管理理念成為必要的前提和關鍵。

一、我國高等教育管理體制創新

需要理念先行

高等教育管理體制改革既是我國政治體制改革的延續，也是我國高等教育不斷發展的結果。《中華人民共和國高等教育法》第一章第七條明確規定：“國家按照社會主義現代化建設和發展社會主義市場經濟的需要，根據不同類型、不同層次高等學校的實際，推進高等教育體制改革和高等教育教學改革，優化高等教育結構和資源配置，提高高等教育的質量和效益?！睋?，高等教育管理體制改革總的趨勢是：由政府集權管理向宏觀調控和擴大高校辦學自主權的方向轉變，由行政控制和垂直管理方式為主轉向引入市場機制和間接指導為主。比如由條塊分割向條塊結合管理體制的轉變、教育評估機制的建立等，都是高等教育管理體制改革的有益實踐和必經環節。

然而，高等教育管理體制改革并不會一蹴而就，既需要制度創新的引領，更需要實踐推動，是一個權利、利益調整和需要付出改革成本的艱難過程。在我國高等教育管理系統的改革進程中，政府教育行政部門處于強勢，管理方式以行政控制和計劃指令為主，對高等學校的干預依然過多。現行的高等教育體制下，政府仍然掌握著太多的高等教育資源，并通過行政審批和行政許可控制辦學資源，對大學起著強有力的導向作用。結果是，高校缺乏改革的主動性，只是盲目按政府的要求進行管理改革。為了獲得更多的社會資源和政府的重點支持，不顧自身實際和辦學層次定位，致力于規模擴大和升格，將完成政府制定的目標作為學校發展的基本工作方針。由于政府沒有真正簡政放權，加上高校缺乏自主管理的積極性，管理體制改革并沒有實質性的推進，高等教育系統仍然是整齊劃一的大一統管理，高校內部管理也趨于標準化，缺乏不同層次和類型學校的個性。由此看來，高等教育管理改革不僅僅是制度設計的事情，也不是政府教育行政部門的一廂情愿，觀念滯后直接制約著管理制度改革的進程。管理改革實踐已對管理理念提出創新的要求，理念創新成為管理體制改革的先導。

(一)準確認識高等教育事業和高等學校的性質

我們可以粗略地將社會劃分為政治、經濟和文化三大領域。高等教育屬于文化領域，高等教育的發展必然不同于政治和經濟事業，有其自身發展的邏輯和運行規律，所以，不能用管理政治和經濟的體制和辦法管理高等教育。高校作為實施高等教育的機構，擺脫不掉社會政治經濟的影響，但不應該成為政治和經濟的附庸，而應該有自身學術和文化的獨特性，具有相對的獨立性。隨著社會主義市場經濟逐步完善，高校的投資主體開始多元化，多渠道籌措資金成為高校獲得資源的必然選擇，利益主體的多元化必然要求權利的合理分配，計劃經濟體制下形成的管理方式面臨挑戰。為適應新的管理體制和高等教育發展的要求，我們首先要準確認識高等教育事業和高等學校的性質，新的管理體制改革必須有利于高等教育事業和高校的健康發展。

現代大學制度關系到大學在國家制度體系中的地位，關系到大學服務于社會和滿足國家需要的方式，也關系到學術權力與行政權力的關系，以及大學內部管理體制和機制的轉變，是高等教育管理改革的基礎工程。從大學發展來看，要把大學作為學術組織來建設和管理，促使大學以培養人才和發展學術的方式服務國家的目的，滿足社會需要，是我們建立現代大學制度的根本點。現代大學制度是高等教育管理的基本規范，有利于調節大學內外部的各種關系，也從制度上保證了高等教育和高校的組織屬性。

(二)用現代管理科學創新傳統的管理觀念

在洋務運動中誕生的中國現代大學，由于擔負著抵御外侮、富國強兵和民族振興等重大社會使命，被置于政府的嚴格控制下，具有強烈的政治意義和國家主義特征。加上高度集權的管理文化根深蒂固，高等教育領域“官本位”的觀念和行政命令的管理方式普遍存在，行政命令和計劃指標的下達成為主要的管理手段，高校自主辦學的空間很小。傳統的高等教育管理體系中，政府與高校之間實際上是一種單向的責任關系，政府是管理者，高校是被管理者，高校只有責任和義務，缺乏自身的利益訴求和表達機制，自然，高校也缺乏改革的積極性和自主辦學的熱情。

為適應高等教育規模日益擴大和高校巨型化的趨勢，政府干預和高校內部的行政權力運行都是必需的，有利于提高資源使用效率。但政府干預和行政權力必須有一定的限度?，F代管理科學認為，大學是一個學術組織，文化是其本性，具有自組織性、底部沉重和內部松散等組織特征，保持獨立性和自主發展有利于增強其組織活力。以現代管理科學和組織理論為指導，有利于克服傳統管理觀念的制約，有效改變政府的管理行為和高校的辦學實踐，以先進的辦學理念保障高校的辦學自主權，增強辦學活力。

高等教育管理理念既是高等教育管理實踐的總結和概括，又對高等教育管理實踐起著指導和引領作用。由于高等教育管理涉及很多方面，既有國家層面的關于大學的制度安排和管理體制，涉及大學與政府的關系、大學與社會的關系、大學與大學的關系等；又有大學自身層面的內部制度設計和管理方法選擇，主要表現為大學的內部治理結構。高等教育管理理念是由不同層面的思想觀念構成的一個觀念體系，大致可歸納為宏觀和微觀兩個層面。所以，高等教育管理理念的創新也應從兩個層面上進行。

二、宏觀層面的管理理念由

國家主義轉向學校本位

高等教育的發展水平是一個國家綜合實力的重要標志，關系到一個國家的前途和命運。因此，世界上任何一個國家都不會忽視高等教育的發展。正如布魯貝克所言，“就像戰爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定?！蹦壳埃捎诓煌瑖业慕洕?、政治制度和文化傳統的差異導致了管理理念的分歧，存在著三種不同的宏觀管理模式，即學校自治模式、中央集權模式和學校自治與地方分權結合模式。隨著社會發展，各國高等教育管理體制相應變革，總趨勢是在尊重高等學校辦學自主權的基礎上，擴大地方政府的行政權力，使學校自主發展和政府干預有機協調。就我國而言，高等教育管理具有高度集權模式的特征，高等教育管理以國家利益為最高法則。大一統的管理實現了我國高等教育的快速發展，完成了跨入高等教育大國的歷史使命，然而，能否承擔起建設高等教育強國的重任，還值得我們深思。就高等教育的未來發展而言，我國高教管理體制改革的趨勢應是逐步加大學校的辦學自主權，逐步走向學校自治與地方分權相結合。當前，如何強化學校本位的自主管理是高等教育管理改革的主要任務，需要克服各種阻力加以推進。

(一)尊重大學的學術獨立性

我國有集中力量辦大事的集體主義傳統，表現在高等教育管理上便是集中力量辦名校，常常是舉全市、全省乃至全國之力創建國內或世界一流大學。從價值追求的角度看，我國高等教育管理立足于國家的發展目標，卻忽視了高等教育自身發展的規律，結果并不盡如人意。尤其在我國高等教育大眾化的發展過程中，國家主義和社會本位成為高等教育管理的價值選擇，效率最優化成為高等教育管理的追求。社會本位的高等教育管理存在難以克服的局限性，國家和政府意志的干預加速了大學的行政化和世俗化進程，導致大學主體的迷失和學術權利被置換，大學逐漸失去自我，越來越不像大學。所以，管理理念必須適應高等教育規律和高教事業發展的要求，由國家主義轉向學校本位，并合理界定大學與政府的管理邊界。政府教育部門應尊重大學的學術獨立性，管理方式要適應大學的特性，以學校自身的文化傳統和利益為價值追求，強化基層學術組織建設，以宏觀指導和統籌協調為主要的管理方式。

高等教育管理宏觀層面的內容比較多，主要涉及高等教育的外部關系和內部關系，具體表現在高等教育體制、結構和運行中。在眾多的管理關系中，政府與高校的關系無疑是最關鍵的。在我國，宏觀層面的高等教育管理仍然是國家主義的，大學作為面向社會依法自主辦學的法人實體還沒有形成，大學基本上是隸屬于政府的。政府直接管理和控制大學，法律的、信息的、評估的、市場的管理機制還沒有得以有效發揮，管理的弊端日益顯著。鑒于此，宏觀層面的高等教育管理理念必須由國家主義轉向學校本位，實現管理主客體關系的調整，把高校也作為管理的主體來看待。當政府教育部門視高校為一個利益主體的時候，政府對現代大學的宏觀調控不是計劃，而是統籌規劃、制定標準、指導監督和協調服務，其管理行為有利于高校的發展，能實現管理效率的最大化。

(二)重新厘定政府與大學的關系

我國高等教育的快速發展對管理體制提出了新的挑戰。計劃經濟體制下形成的以中央集權、“條塊分割”、政府辦學等為主要特征的高等教育管理體制，已不能適應高等教育發展的新形勢。雖然自20世紀末期以來，我國不斷深化高等教育管理體制改革，大學制度建設取得實質性突破，高校辦學自主權不斷擴大。但是，由于傳統觀念和“管理路徑”的制約，政府對高校的干預不斷強化，高校自我管理、自主發展意識淡薄。究其根源是政治論哲學的高等教育價值觀所致，效率最優成為大學管理追求的目標，科層管理體制成為高等教育制度的自主選擇，高教管理成為政府行政權力的延伸。

隨著高等教育在社會發展中作用的增強，國家對高等教育和大學的干預和控制也不斷增強。一方面，高質量的高等教育直接關系到國家的綜合競爭力。大學集中了社會的精英，是知識和科技的發源地，是先進生產力和科技實力的基礎。另一方面，大學對社會發展最為敏感，常常對政府持有挑剔和批判的態度。政府不可能任大學自由發展，而是通過意識形態的滲透、財政的制約等方式加大對大學的控制，使大學成為體制內的一部分。同時，由于大學日益社會化和市場化，大學競爭愈演愈烈，資源短缺成為大學發展的瓶頸制約。大學為獲得社會的支持，主動謀求與社會的妥協，而付出的代價是學術自由。尤其在發展中國家，隨著民族國家的發展和集權政治的鞏固，政治對大學的干預呈現加強趨勢。社會本位的管理導致大學對社會的依賴增強，學術權力邊緣化，大學成了社會的“風向標”，大學發展背負著日益沉重的負擔。

面對知識經濟時代的要求，大學只有不斷創新，才能富有成效地完成使命?！叭欢S多大學的領導者尤其是那些公立大學的領導者都認為當今大學所面臨的一個巨大挑戰，既不在于財政上的限制，也不在于學生的能力和研究機構的效能，更不在于當前機制的轉變。他們認為最大的挑戰在于對大學內部以及大學與外部社會的管理措施和管理方式的改革。”大學與政府之間是既相互依賴又相互對抗的關系，政府應通過制度建設界定兩者的關系，主動規范自己的管理權限和管理方式，為大學自主發展提供空間和支持。

(三)樹立學校本位的管理理念

協調政府與大學關系的關鍵是政府要改變國家主義的價值觀，尊重高等教育發展規律和大學的獨立性，樹立學校本位的管理理念。大學是高等教育系統的基本組成部分，大學的個性與特色是高等教育系統充滿活力的基礎，政府適當地放權有助于提高管理效益。大學與社會、政府保持一定的距離，會使大學更加理性和自主，有利于保護學術自由，實現追求知識和真理的自主性。學術自由是大學的生命，學術權力是現代大學制度的核心。以學校為本位理念指導下的高等教育管理，尊重學校的利益和學校的歷史文化特色，支持大學根據自身的實際合理定位和自主發展。以學校為本位的高等教育管理的核心是賦予大學辦學自主權，大學可以根據自身實際確定發展目標，塑造最優的自己，推動高等教育系統的整體發展。

三、微觀層面的管理理念由

科層制轉向民主參與

在工業經濟社會，大學已不再是“象牙塔”，而成為城市社區。工具理性使大學成為社會發展的重要力量，不僅規模不斷擴大，而且大學變得越來越功利，利益至上、效率優先成為大學管理的基本目標，大學和工廠的差別日漸縮小。知識經濟時代呼喚大學主體性的回歸，并通過內部管理改革增強自身的創造性，實現自我的改造和超越。

(一)高?？茖又乒芾淼木窒扌?/p>

隨著大學的規模化和復雜化，學科、專業越分越細，內部結構日益復雜，行政事務不斷增加，高效率的科層制被高校運用?？茖又剖且环N行政事務的管理方式，自上而下的運行機制和剛性結構必然導致集權的產生，行政權力成為處理學校內部事務的主要力量，學術權力則被排擠，學術工作地位下降，教師的積極性受到損害?！敖處煹匚簧系倪@一變化導致許多學校更多地依賴集權的、等級制的決策系統，這一點與企業公司的情形更類似，而與大學則相去甚遠。”中國大學在計劃經濟時期形成了以行政權力為主體的權力結構，高校機關化并同質化，沿襲行政管理的科層制，成為行政體系在高等教育系統的延伸。

大學內部的組織構架和管理機制，基本上是圍繞行政權力和行政運行效率而建立起來的，科層管理體制保證了行政權力的有效運行。在實際的大學內部管理運行中，校長領導院(處)長，院長領導系主任，系主任指揮教師，一級管一級，隸屬關系清晰，建構了一個科層嚴密的組織結構?？茖又朴欣谛姓芾硇实奶岣?，但和學術組織的結構特點和學術事務的運行不相適應。在科層制的管理模式下，大學學術權力難以發揮，學術生產力受到壓制，其局限性日益突出。所以，大學內部管理改革的一個重要方向就是突破科層體制，強化學術組織的地位和學術權力的作用。

(二)堅持以人為本，充分調動師生的主觀能動性

大學內部管理的根本目標是優化配置教育資源，促進師生互動，實現人的發展。所以，大學管理改革必須立足于以人為本。大學中的每個人既是管理者也是被管理者，既是決策者也是決策的執行者，教師是學校的主體，是當然的決策者和領導者。學生是學校的參與者、合作者、支持者，是學校發展的始因和目的。大學內部管理應充分調動師生的積極性、主動性，建立激勵人和發展人的管理機制。況且，師生作為學校利益最重要的相關者，有權參與學校的重大決策，師生的廣泛參與能保證學校決策的民主和科學，使決策獲得更多的支持。隨著師生民主參與意識和能力的提高，可以授予師生員工參與決策的權利，真正實施參與管理和自主發展。

(三)提高自主管理與自我反思的能力

大學主體性發展不僅體現在具有獨立性和學術自由上，更需要強化自我反思和超越自我的能力。落實學術權利是大學自主發展的基礎，特別是對學術事務，以教授為代表的學術組織具有決策權。因為教授對學術事務最有發言權，能夠把握學術發展的規律和方向。扭轉學術權利行政化的傾向，發揮學術委員會、教授委員會等學術組織的決策作用，建立學術權力的運行機制，有效地保證學術事務的中心地位。同時，加強院校研究，立足于具體的學校和學校事務，著眼于學校的自主發展，通過研究學生事務、教學事務、教師事務、資源管理、計劃政策與管理等大學發展中的微觀問題，為學校管理提供咨詢，不斷推進大學內部管理改革，實現理性管理和自主發展。

(責任編輯 張向鳳)