大城市邊緣區統籌城鄉土地利用戰略探討——以天津市東麗區為例

張衍毓，劉彥隨

（1.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101；2.中國科學院研究生院，北京 100049）

1 引言

大城市邊緣區兼具城市與鄉村特征，是城市與鄉村系統相互作用最為劇烈的地區，也是未來城市化趨勢最為顯著的地區。大城市邊緣區的城市化有利于緩解市區人口壓力、拓展產業用地空間、優化城市功能布局、促進城鄉一體化發展，但同時也對原有的地域生產系統產生巨大沖擊，驅使地域格局發生重大改變，經濟社會問題相伴而生，為城市持續發展埋下隱患。土地利用是影響地域功能演變的重要因素，隨著外來嵌入式經濟模塊的進入，土地利用形態急劇變化，土地系統衰變直接引發地域功能紊亂。因此亟需采取綜合調控措施，從宏觀尺度基于區域發展導向制定土地利用戰略來指導中觀尺度的土地要素配置［1］，推動微觀尺度的土地合理利用。

東麗區西臨天津中心城區、東靠濱海新區，具有大城市邊緣區典型特征，是天津市區大型工業企業戰略東移的目的地和濱海新區現代制造業的大后方，區位優勢顯著。近年來，東麗區的土地利用問題日益突出，因而創新土地利用戰略，對于緩解該區及人地關系與土地利用問題具有重要的意義和價值。

2 天津市東麗區經濟社會發展與土地利用

基于大城市邊緣區經濟社會發展目標，系統剖析土地利用問題對區域發展的約束機制，是制定土地利用戰略及其保障措施的前提。區域合作化、城鄉一體化、土地非農化、產業高級化和生態持續化是東麗區未來經濟社會發展的主要目標，同時，地域功能紊亂、土地配置失調、非農就業困難、土地利用粗放和生態環境破壞等問題將成為區域持續與協調發展的制約因素，相關問題的解決是土地利用戰略研究的主要著力點。

2.1 區域合作化與地域功能紊亂

統籌區域發展需要在地域功能相互協調的基礎上，推動要素有序流動，促進設施共建、政策互利、資源共享和產業互補，構建協同發展、互利共贏的長效機制。盡管東麗區已經形成若干功能板塊，但各板塊相對孤立、功能定位缺乏統籌、產業同構、基礎設施共享率低等問題突出，土地利用與產業集聚的效益不明顯，空間上尚未形成與濱海新區和中心城區成功對接的地域格局，這些都會成為區域合作的基礎障礙。

2.2 城鄉一體化與土地配置失調

隨著鄉村地域城市化水平的逐步提高，東麗區將實現城鄉一體化，而當前城鄉一體化發展機制尚不健全，突出表現為城鄉分割的土地資源配置模式，亟需通過戰略調控，有序開展城鄉建設用地增減掛鉤，構建城鄉一體的土地利用新機制，優化配置土地資源［2］，加快統籌城鄉建設進程。

2.3 土地非農化與非農就業困難

快速城市化引起土地要素非農化，大部分農業人口向非農產業轉移，但當前城市的就業吸納能力有限，非農就業轉移存在較大壓力。如果農民失去土地保障，會面臨很大的貧困風險［3］，不利于社會和諧。在人口城市化嚴重滯后于土地城市化的前提下，制定全面保障農民生存權和發展權的土地利用戰略至關重要。

2.4 產業高級化與土地利用粗放

東麗區正在進行新一輪產業結構調整，將加快發展一批新型產業。傳統粗放的土地利用方式已經不能適應新型產業發展。要通過戰略引導，轉變土地利用方式，形成與產業結構相適應的土地利用結構，以合理的土地利用布局引導產業布局，提高單位面積土地利用效益，促進土地節約集約利用。

2.5 生態持續化與生態環境破壞

加強生態環境保護是東麗區建設宜居城市、發展生態農業和觀光產業、構建生態工業體系的內在要求。盡管東麗區近年來生態環境得到較大改善，但土地污染、土壤鹽漬化、土地沙化等問題嚴重影響了食品安全和居民健康。作為中心城區和濱海新區產業梯度轉移的目的地，東麗區需要進一步調整土地利用戰略，引導經濟社會活動向生態友好方向轉變，為經濟騰飛營造良好的生態空間。

3 東麗區土地利用戰略與保障措施

土地利用戰略研究的針對性較強，基于不同地域類型、研究尺度、目標導向的土地利用戰略構成了中國土地利用戰略體系［4］。作為城鄉系統的過渡帶，邊緣區在產業、人口和土地利用等方面均有別于純粹的城市和鄉村地域系統，土地利用戰略研究更具代表性。大城市邊緣區土地利用戰略研究立足于區域發展的國內外形勢和階段性特征，明確未來主導方向，科學診斷土地利用問題，通過構建目標導向的土地利用戰略調控土地資源配置，優化城市地域格局，破除土地資源約束，促進持續與協調發展。

3.1 大城市邊緣區土地利用戰略框架

制定土地利用戰略是推動土地宏觀調控更加系統地服務于區域經濟社會發展目標的重要途徑。大城市邊緣區土地利用戰略框架基于不同功能可劃分為核心層、目標層、約束層、導向層和措施層（圖1）。核心層是指大城市經濟社會發展的核心目標；核心目標導向下人口、資源、經濟、環境等領域各有側重的發展目標構成目標層；阻礙各目標實現的土地利用問題構成約束層；針對不同土地利用約束制定的戰略方向構成導向層；為促進戰略實施制定的各項保障措施構成措施層。通過戰略措施實現戰略導向，進而破除土地約束，達到戰略目標，最終實現戰略核心。其中，導向層起關鍵作用，指引著區域土地利用的基本方向。

3.2 統籌區域土地利用戰略

統籌區域土地利用戰略以推動區域生產要素優化為核心，強調土地利用空間配置在區域經濟一體化中的引領作用。要求在明確不同地域功能和資源環境承載能力的基礎上，突出差異與特色，以基礎設施建設為紐帶，以體制創新為保障，引導要素在空間上有序流動和優化組合，促進產業與土地主導功能耦合，與周邊產業對接，推動區域間互惠合作和共同繁榮。

（1）土地功能分區。東麗區應結合濱海新區和中心城區發展戰略，進一步明確區域定位和發展導向；準確評判區內各板塊主體功能，開展土地利用功能分區；基于各板塊經濟社會發展現狀和目標、資源環境基礎等，構建可量化、易操作的土地利用區域調控指標體系，加強國土開發空間管制；制訂與土地主體功能相適應的差別化土地政策，引導產業集聚，達到優化配置各業用地、優化地域格局的目的。

（2）要素空間優化。充分認識資源差異，明晰自身發展優勢。加強地域合作，突破以行政區域配置資源的傳統模式，探索基于土地功能區劃的資源配置途徑，推進東麗區與中心城區及濱海新區全面合作，促進土地與外來資本以及勞動力與異地產業的空間耦合，做好中心城區產業東移的承接和濱海新區產業鏈的補充延伸工作，加快生產要素區際流動，優化要素空間布局。

（3）產業聯動發展。進一步加強東麗區與濱海新區的產業互動，圍繞空港物流加工區、濱海高新技術產業區、TEDA西區、現代冶金工業區以及東麗湖休閑度假區等嵌入式經濟模塊布置產業和用地，促進濱海新區產業鏈的嵌入和延伸，構建一體化產業格局。區內各功能板塊要明確優勢產業，避免產業同構、重復建設和惡性競爭。以區域產業一體化帶動區域經濟一體化，推動東麗區融入濱海新區和中心城區，實現借勢發展。

3.3 統籌城鄉土地配置戰略

統籌城鄉土地配置戰略以實現城鄉土地利用優化為目標，強調土地配置對城鄉一體化建設的促進作用。要求在城鄉一體化戰略框架下，本著公平、和諧、高效的原則，促進土地利用在城鄉之間的協調配置。通過城鎮村體系建設，以農村土地綜合整治為平臺，優化城鄉土地利用結構和布局，有效推動城鄉統籌發展。

（1）村鎮體系建設。大城市邊緣區是城、鎮、村共同存在的地域復合體，三者的經濟社會發展水平存在顯著的梯度差異。當經濟發展到特定階段，城市產業就會依次向小城鎮和農村轉移。當前，東麗區的小城鎮對上承接核心區產業，對下吸納農村富余勞動力，是城鄉一體化建設的重要節點（圖2，c）。要進一步強化小城鎮發展戰略，加強小城鎮和中心村社區（圖2，d）建設，完善城鎮村一體化建設體系。在濱海新區和中心城區兩個城市核心區（圖2，a）的帶動下，依托航空城、濱海高新區、TEDA西區等嵌入式經濟模塊（圖2，b）形成的產業發展軸，優先將金鐘、華明、新立、軍糧城4個小城鎮培育成新的經濟增長點，引導分散的村莊（圖2，e）逐步向小城鎮或中心村社區集中，構建城鄉一體化空間新格局（圖2）。

（2）農村土地整治。鄉村地域城鎮化和新農村建設是構建大城市邊緣區城鄉經濟社會發展一體化的根本途徑。農村土地綜合整治有利于培育和壯大經濟增長點，促進城鄉土地集約利用，從而拉動農村需求，拓展就業空間，促進鄉村地域系統的可持續發展。東麗區建設適逢天津市經濟戰略東移和濱海新區建設的歷史機遇，統籌城鄉土地配置的條件較成熟，在注重保護生態和傳承文化的前提下，以農村土地綜合整治為平臺，實現新農村建設、小城鎮建設及擴大內需、保障民生的綜合發展目標，將是具有長遠戰略意義的重大舉措。

（3）統籌城鄉用地。推動城鄉一體化的核心是適應城鄉轉型發展特點，在農村要素有序流動和城鄉土地優化配置上有所突破［5］。當前，東麗區城市建設用地需求旺盛，農村用地較粗放，可挖掘的潛力大，因而有序推進城鄉建設用地增減掛鉤，加快城鄉統一的土地市場建設，可促進城鄉優勢要素的優化組合，促進土地指標和勞動力依法有序地由農村流向城市，資金、技術、信息等由城市流向農村，形成“農村支援城市，城市反哺農村”的互動局面。

3.4 農村土地制度創新戰略

農村土地制度創新戰略強調農村土地資產對農民生存權和發展權的保障作用。通過維護農民合理物權、完善征地補償制度、規范農村土地流轉等措施建立健全農地非農化機制，形成合理的城鄉土地制度體系。

（1）產權制度調整。通過農村土地產權制度調整確保農民或農村集體經濟組織對承包土地、集體建設用地及地上附屬物占有、使用、處置、收益的權利。加快推進農村土地確權登記工作，頒發土地承包經營權證、集體土地使用權證、房屋所有權證等。鼓勵土地承包經營權合理流轉，促進農地規模化經營，為農村經濟發展注入新的活力；基于集體土地使用權證、房屋所有權證，推動集體建設用地使用權及其附屬物權有序流動，提高農村節約集約用地水平；充分體現農民所持物權的資產價值，鼓勵農村金融組織以集體建設用地使用權和房屋所有權做抵押物，為農民提供適當規模貸款，緩解農村融資難問題。

（2）征地制度改革。大城市邊緣區要率先推進征地制度改革，提高土地征收價格，構建城鄉統一的建設用地市場，實現同地同價。可嘗試把土地征收作為工業反哺農業、城市支持鄉村的有效途徑。探索集體土地增值收益的合理分配機制，保障農民權益，將農村土地增值收益優先用于農村基礎設施和民生工程建設，以土地資產增值推動村莊整治建設。對邊緣區而言，農民的發展權更值得關注，要保留一定比例的經營性用地或用房，保障農民以土地資產參與城鄉建設的機會和權利。可依托保留的集體產業用地，建立民生產業園，扶持集體經濟組織發展產業項目，確保村民長期收益，并為集體公共事業和社會保障開辟資金來源。

（3）農村土地流轉。分散的土地經營方式制約農村產業規模化發展，合法有序的土地流轉有利于解放出更多農民從事非農產業，拓展就業渠道；有利于賦予經營者更加靈活的土地經營模式，提升農業現代化水平；有利于提高農業比較效益，增強農產品競爭力和抵御市場風險的能力。東麗區要依托北部現代農業區的農地資源優勢，加強農村土地流轉，促進規模經營，以龍頭企業或合作組織帶動，發展都市農業，以農業現代化助推城鄉一體化。

3.5 土地節約集約利用戰略

土地節約集約利用戰略以提升土地利用效益為重點，強調土地資源對經濟社會發展的支撐作用。以建設資源節約型社會為宗旨，推動土地利用方式由外延擴張向內涵挖潛轉變，通過優化土地利用結構和開發時序、提升產業發展水平、增加單位面積土地投入等，達到提高資源利用效率、拓展經濟社會發展空間的目的。

（1）用地結構優化。土地利用結構是產業結構在空間上直接或間接的具體落實［6］，同時也對其產生引導和制約作用。促進土地與產業空間耦合是提高土地利用效率的重要途徑。東麗區一要通過農地結構轉型引導農業生產向規模化、特色化和產業化轉變，大力發展現代都市農業；二要優化工業用地，建設高標準工業園區，將核心區內的低效企業統一集中到園區，騰空土地重點發展資本密集型和技術密集型產業；三要保障服務業和流通業用地，大力發展商貿、旅游、物流等新型產業。

（2）項目用地管制。加強項目用地審批和監管，強化土地開發的空間管制和強度控制，實行嚴格的項目準入制度。項目用地一要符合土地功能區的主導功能，二要符合對投資強度、容積率、建筑密度、技術水平、生態保護等指標提出的明確要求，三要認真貫徹執行國家產業政策，對淘汰、限制類投資項目要禁止或限制用地。通過項目用地管制，提高產業項目門檻，提升土地節約集約利用水平。

（3）優化開發時序。優化開發時序旨在為未來發展預留空間。快速工業化和城市化往往伴隨著土地的過度圈占和閑置浪費，誘發土地投機。短時間內過度開發會造成未來的企業和資本外溢，導致城市發展喪失主動權。東麗區政府應積極開展土地戰略儲備，對當前發展導向不明確、土地增值潛力大的戰略儲備地，要實行嚴格的土地用途管制，限制工業園區建設、房地產開發等高強度的土地利用行為。

3.6 土地資源生態開發戰略

土地資源生態開發戰略強調土地利用對生態系統的保護作用。應立足于生態城鄉建設目標，制定和落實生態城鄉規劃，將生態安全理念貫穿到土地開發的始終。統籌土地開發和生態環境建設，大力發展生態經濟，并加大生態環境治理力度，推動退化廢棄地再利用。

（1）生態城鄉規劃。東麗區要在生態環境承載力評價的基礎上開展生態城鄉規劃。以規劃為先導，推動土地、產業與生態環境協調發展，構建生態友好型城鄉格局。要嚴格保護基礎性生態用地，重點保護東麗湖生態區和華明鎮大片農用地，搭建東麗區北部生態安全屏障。協調產業用地與生態用地，打造和諧的景觀生態格局。

（2）發展生態經濟。充分發揮農用地的生態保育功能，在東麗湖旅游度假區以西、華明示范鎮以北、金鐘街以東地區，規劃建設現代生態農業產業園，與東麗湖旅游度假區形成東西聯動的北部生態旅游帶，推動傳統農業經濟向生態旅游經濟轉變。在中部和南部工業帶，實行污染項目一票否決制，提倡清潔生產，發展循環經濟，從源頭上防止對生態環境的破壞。

（3）治理退化土地。退化廢棄地要在醫治引起土地退化的經濟和社會病根的基礎上進行“生態重建”［7］。積極推進東麗區工礦廢棄地的恢復治理，通過生物修復技術、物理化學技術以及系統工程治理，提高生態系統自我修復能力，恢復廢棄地的生產、生態功能。污染耕地要在切斷污染源的基礎上，調整農業結構，逐步改善耕地質量。

4 結語

大城市邊緣區經濟社會發展迅速，土地利用的形態變化急劇，土地利用的矛盾十分突出。地域功能紊亂、土地配置失調、非農就業困難、土地利用粗放、生態環境破壞等問題嚴重制約了城鄉結合部的可持續發展。因此，統籌區域土地利用、協調城鄉土地配置、創新農村土地制度、推進土地節約集約利用和土地資源生態開發、加強土地利用宏觀調控，成為保障大城市邊緣區經濟社會又好又快發展的土地利用戰略的核心。

本文以天津市東麗區為例，提出大城市邊緣區土地利用戰略框架，旨在拋磚引玉，為創新土地利用決策思路，提高土地利用決策的科學性、前瞻性和可行性，協調土地利用規劃與其他規劃的關系提供借鑒，也為相應區域土地利用總體規劃修編中深化土地利用戰略研究提供參考。

（References）：

［1］劉彥隨.區域土地利用優化配置［M］.北京：學苑出版社，1999：1-99.

［2］鄭偉元.統籌城鄉土地利用的初步研究［J］.中國土地科學，2008，22（6）：4-10.

［3］張曉玲，盧海元，米紅.被征地農民貧困風險及安置措施研究［J］.中國土地科學，2006，20（1）：2-6.

［4］劉彥隨.中國土地利用戰略創新及其模式體系［J］.中國土地科學，2009，23（2）：4-10.

［5］劉彥隨.中國東部沿海地區鄉村轉型發展與新農村建設［J］.地理學報，2007，62（6）：563-570.

［6］嚴金明.簡論土地利用結構優化與模型設計［J］.中國土地科學，2002，（4）：20-25.

［7］蔡運龍，蒙吉軍.退化土地的生態重建：社會工程途徑［J］.地理科學，1999，（3）：198-203.