略論美國排污法律制度及對(duì)我國的啟示

宋 陽， 李艷麗

（石家莊鐵道學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理分院，河北 石家莊 050043）

略論美國排污法律制度及對(duì)我國的啟示

宋 陽， 李艷麗

（石家莊鐵道學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理分院，河北 石家莊 050043）

美國作為西方最發(fā)達(dá)的國家之一，在發(fā)展自身工業(yè)的同時(shí)十分重視對(duì)國內(nèi)的環(huán)境保護(hù)。早在20世紀(jì)60年代美國就先后通過了水污染治理法、清潔水法、水污染防治法等一系列法律。他山之石可以攻玉，可以從美國的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)中得到適當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)，并與我國的實(shí)際情況相結(jié)合，探討建立有中國特色的水污染防治體系。

環(huán)境保護(hù)；排污制度；借鑒

美國是世界上最大的工業(yè)化國家，在發(fā)達(dá)的工業(yè)給其經(jīng)濟(jì)帶來繁榮的同時(shí)，也給其環(huán)境造成了巨大的壓力。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境污染之間的兩重悖論，美國政府制定了一系列規(guī)則來規(guī)制工業(yè)化企業(yè)的排污行為。美國的排污法律體系是世界上成型最早也是最為完善的環(huán)境保護(hù)制度體系之一，其內(nèi)容十分龐雜，在三個(gè)方面最具特色，因而可以成為我國建立相關(guān)制度時(shí)的重要參考。

一、美國排污法律體系的規(guī)制對(duì)象

美國在傳統(tǒng)上屬于英美法律體系，通常沒有嚴(yán)密與嚴(yán)格的成文法律規(guī)則。但是在排污法律體系上似乎表現(xiàn)出來另外一種完全不同的情形，從聯(lián)邦到各州立法，基本都是具有嚴(yán)密邏輯性的成文法規(guī)體系。這些立法大多相互配合互為作證具有明顯的“大陸法特征”。并且，美國的水污染治理法律體系具有明顯的“政府瞄準(zhǔn)性”（the government aiming），也就是說該法律體系的規(guī)范對(duì)象是各個(gè)政府機(jī)關(guān)，而不是作為市場主體的企業(yè)。這是因?yàn)椋魏畏芍贫鹊囊?guī)范必須具備一定的“實(shí)施動(dòng)力”，這種動(dòng)力可以來源于市場的利益驅(qū)使，也可以來源于社會(huì)的自主的倫理選擇。

但是就水污染排放而言，由于這是一種單向投入而僅有較少實(shí)際產(chǎn)出的活動(dòng)，因此企業(yè)很難有動(dòng)力主動(dòng)進(jìn)行污染物處理。因此，政府必須采取行動(dòng)去履行這個(gè)職責(zé)。而且，隨著社會(huì)的發(fā)展，政府的行政職責(zé)已經(jīng)有了很大的變化，美國學(xué)者Richard B.Stewart曾經(jīng)說過：目前政府的職責(zé)并不能僅僅局限于為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而保障當(dāng)事主體的自制性，而是在于在整個(gè)行政過程中保障盡可能大范圍內(nèi)的相關(guān)利益的平衡保障。從這個(gè)大前提出發(fā)，水污染防治并不是企業(yè)的職責(zé)而是政府的一項(xiàng)任務(wù)，因而，水污染防治法，首先應(yīng)該是一部“政府法”而不是企業(yè)法。

二、美國排污許可的公共參與制度

排污許可被認(rèn)為是美國排污體系中的核心制度，其含義是指根據(jù)美國《清潔水法》的規(guī)定任何人從一個(gè)點(diǎn)源（point source）排放任何污染物（pollutant）進(jìn)入美國的水域（waters），必須獲得NPDES許可證，否則即屬違法。該規(guī)則明確表明，排污是一項(xiàng)企業(yè)行為，但是為了公共利益考慮，政府有義務(wù)也有權(quán)力監(jiān)管；而且該許可屬于強(qiáng)制性許可，在企業(yè)開始生產(chǎn)以前就必須先獲得該項(xiàng)許可，否則將不能投產(chǎn)。

需要特別指出的是，美國的排污許可制度的核心從法律角度來說并不在于其實(shí)體性規(guī)定即確定是否對(duì)一個(gè)排污申請(qǐng)作出許可的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槟峭耆且粋€(gè)技術(shù)與科學(xué)上的問題。美國的排污許可制度對(duì)于中國法制建設(shè)最大的借鑒意義在于其程序制度的設(shè)定。具體來說，堅(jiān)持信息公開原則和公共監(jiān)督原則可以說是使排污許可制度得以公開化、公正化達(dá)到最大效能的核心。

（一）信息公開制度與聽證制度

所謂信息公開制度，是指政府必須將一些涉及公共利益的信息定期向公眾開放，并讓公眾加以了解的制度。環(huán)境問題是關(guān)系到公眾健康以及身心健康的重要問題，已經(jīng)越來越多地受到公眾的關(guān)注。根據(jù)相關(guān)的民意調(diào)查結(jié)果顯示，超過65%的民眾認(rèn)為環(huán)境與自己的身心安全是密切相關(guān)的。但是對(duì)于排污問題而言，由于受到信息的不對(duì)稱以及政府利益偏好的影響，公眾往往難以及時(shí)得到他們所應(yīng)該獲悉的信息。這樣不僅侵犯了憲法所保護(hù)的公民的基本權(quán)利，也容易導(dǎo)致權(quán)錢交易的滋生。因此，美國排污法明確將信息公開規(guī)定為排污許可制度的一個(gè)基本原則，政府有將其許可信息及時(shí)、有效、充分的加以公開的強(qiáng)制性義務(wù)。

具體來說，根據(jù)美國《聯(lián)邦水污染控制法》第401條的規(guī)定，任何向聯(lián)邦環(huán)保局申請(qǐng)水污染物排放許可證的申請(qǐng)人，在申請(qǐng)時(shí)必須提交由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)簽發(fā)的證明書，以證明申請(qǐng)者的排放活動(dòng)遵守《聯(lián)邦水污染控制法》相關(guān)條款的要求。所謂相關(guān)條款指的是該法第301、302、303、306和307條。第301和303條規(guī)定要求達(dá)到各州水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，因而各州被要求證明特定的排放符合所有的為達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、處理標(biāo)準(zhǔn)或州的其他法律規(guī)定的要求所必需的限制。只有在申請(qǐng)人獲得證明或證明機(jī)關(guān)放棄作證的情況下，聯(lián)邦環(huán)保局才會(huì)受理申請(qǐng)人的許可申請(qǐng)。如果證明機(jī)關(guān)拒絕簽發(fā)證明，則發(fā)證機(jī)關(guān)不得對(duì)申請(qǐng)人發(fā)放許可證。這一證明制度使許可證的發(fā)放與排放地所在的州的管理及立法相銜接，保證發(fā)證機(jī)關(guān)在發(fā)證時(shí)獲得部分可靠的信息。

并且，即便政府認(rèn)為可以批準(zhǔn)企業(yè)進(jìn)行排污，公眾仍然有權(quán)進(jìn)行聽證來獲得進(jìn)一步信息的權(quán)利。《聯(lián)邦水污染控制法》規(guī)定，發(fā)證機(jī)關(guān)在審查完申請(qǐng)材料后，要先作出一個(gè)同意或不同意發(fā)證的暫時(shí)性決定。如不同意發(fā)證，則須發(fā)布一項(xiàng)否決意向通告。該否決意向要接受公開評(píng)論（包括公開聽證會(huì)）。如經(jīng)公開評(píng)論程序后發(fā)證機(jī)關(guān)改變否決意向，可收回否決意向通告。如果同意發(fā)證，則開始編制許可草案，決定排放限制、執(zhí)行的時(shí)間安排、監(jiān)測要求等。排污者和公眾一般都有機(jī)會(huì)評(píng)議和評(píng)論這一草案。法律設(shè)定一個(gè)不少于30天的期間讓公眾可以提交書面意見或要求召開公開聽證會(huì)。當(dāng)某個(gè)或某批許可證的提議涉及相當(dāng)大的公眾利益時(shí)，發(fā)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接舉行公聽會(huì)。舉行聽證會(huì)的信息要提前告知公眾，利害關(guān)系人至少應(yīng)該有30天的準(zhǔn)備期。公聽會(huì)后，發(fā)證機(jī)關(guān)根據(jù)公眾的意見對(duì)發(fā)證作最后決定。如果最終決定與先前公布的暫時(shí)性決定沒有實(shí)質(zhì)性的改變，發(fā)證機(jī)關(guān)應(yīng)該遞交一份決定的復(fù)印件給每一位提交了書面意見的人；如果發(fā)證機(jī)關(guān)的最終決定對(duì)暫時(shí)性決定和許可草案有實(shí)質(zhì)性的改變，發(fā)證機(jī)關(guān)必須發(fā)布公告。最終決定公告后的30天內(nèi)，任何利害關(guān)系人可以要求一個(gè)證據(jù)聽證會(huì)或司法審查來重新考慮這一決定。［1］

（二）公眾監(jiān)督的體現(xiàn)——民間公益訴訟制度

在美國訴訟制度已經(jīng)成為國家貫徹政策、公民維護(hù)權(quán)利的重要手段，隨著環(huán)境問題在社會(huì)生活中的逐漸突出，環(huán)境訴訟已經(jīng)成為一種嶄新的訴訟類型。

出于法治、權(quán)力制約及保護(hù)環(huán)境和公民環(huán)境權(quán)益的目的，美國1970年的《清潔空氣法》和1972年的《清潔水法》彌補(bǔ)了政府實(shí)施環(huán)境法的缺陷，放寬了對(duì)環(huán)境民事和行政起訴權(quán)的限制，在世界上首創(chuàng)了環(huán)境公民訴訟制度。其后，《防治船舶污染法》、《綜合環(huán)境反應(yīng)、責(zé)任和清除法》、《深水港法》、《深海海床硬礦資源法》、《緊急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法》、《危險(xiǎn)物種法》、《消費(fèi)產(chǎn)品能源節(jié)約計(jì)劃法》、《海洋保護(hù)、研究和避難法》、《天然氣管道安全法》、《噪聲控制法》、《海洋熱能保存法》、《外部大陸架土地法》、《電廠和工業(yè)燃料使用法》、《資源保育和恢復(fù)法》、《安全飲用水法》、《表面開采控制和開墾法》和《有毒物質(zhì)控制法》等法律法規(guī)進(jìn)一步明確引入和發(fā)展了環(huán)境公民訴訟制度。

而且美國環(huán)境起訴和被訴主體目前出現(xiàn)了“多元性”的趨勢。在“馬薩諸塞州訴環(huán)境保護(hù)總署案”中，最高法院法官最終以5：4的微弱優(yōu)勢支持了馬薩諸塞州等眾多原告的主張。法官們肯定了馬薩諸塞州等原告的訴訟資格，認(rèn)為馬薩諸塞州等正面臨著巨大的損害：全球變暖帶來一系列的環(huán)境問題如海平面的升高導(dǎo)致沿海各州海岸財(cái)產(chǎn)的巨大損失。同時(shí)，美國在判例中也明確指出公民自治團(tuán)體以及各個(gè)社區(qū)在遭受污染之后同樣有權(quán)提起訴訟。在最新的判例中，一個(gè)公民即便與環(huán)境污染沒有直接的厲害關(guān)系，他也被認(rèn)為其訴訟是具有“可救濟(jì)性的”。［2］

此外，對(duì)于政府的行為，美國環(huán)境訴訟也體現(xiàn)出超越針對(duì)一般行為的趨勢。在實(shí)踐中有些時(shí)候可以通過違憲審查的方式將某些政府機(jī)構(gòu)的規(guī)范性法律文件排除適用。這是因?yàn)椋谟行r(shí)候政府機(jī)關(guān)為了促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者其他目的，往往會(huì)使用暫時(shí)犧牲環(huán)境的做法，但同時(shí)他們又是法律的制定者與執(zhí)行者，找到一些所謂的“法律依據(jù)”對(duì)于他們而言絕對(duì)不是什么難事，而這時(shí)就需要有一個(gè)對(duì)于他們的規(guī)定進(jìn)行制衡的機(jī)構(gòu)，在美國這就是法院。這種制度最典型的案件就是NAACP的弗林特團(tuán)體訴安格拉（NAACPFlint Chapter V.Engler）案。

該案起因于1992年密西根州環(huán)境質(zhì)量部發(fā)放給田納西無限合伙火力發(fā)電廠一份許可，同意其在莫特莫利斯市內(nèi)建設(shè)一個(gè)廢木料焚燒裝置。這份許可允許該焚燒裝置每年排放2.2 t的鉛，即在設(shè)施持續(xù)期間排放65 t的鉛，這些鉛會(huì)使當(dāng)?shù)赝寥乐秀U的含量增加10%～15%。這個(gè)焚燒裝置鄰近弗林特市一個(gè)污染已經(jīng)很嚴(yán)重的居民區(qū)。經(jīng)上訴聯(lián)邦環(huán)保局上訴委員會(huì)敗訴后，原告弗林特團(tuán)體將此案起訴到州法院，訴稱被告密西根州環(huán)境質(zhì)量部違反了聯(lián)邦和州的公民權(quán)法和環(huán)境法。被告宣稱，《清潔空氣法》要求他們?cè)谶x址已被批準(zhǔn)以及排放符合國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)發(fā)放許可證，他們?cè)谏暾?qǐng)人符合以上標(biāo)準(zhǔn)時(shí)無權(quán)拒絕其申請(qǐng)。法官不同意被告的以上觀點(diǎn)。法官認(rèn)為《密西根州憲法》賦予密西根州人民的代表制定保護(hù)和提高公眾健康和福利法律的權(quán)力。在《清潔空氣法》中已經(jīng)規(guī)定的事務(wù)并不排除州立法，州可以實(shí)施比聯(lián)邦計(jì)劃更嚴(yán)格的污染控制要求。基于本案事實(shí)，法院認(rèn)為州實(shí)施的政策和管制沒有盡到憲法對(duì)它所要求的保護(hù)市民的健康、安全和福利的職責(zé)。

法庭注意到以下幾個(gè)要點(diǎn)：一是本案有爭議工廠的選址位于密西根州的莫特莫利斯市，正好在弗林特市北部邊界。對(duì)項(xiàng)目選址作出決定的是莫特莫利斯市的當(dāng)?shù)卣擁?xiàng)目溢散的污染物將降落在弗林特市，原告都是弗林特市的居民，他們幾乎對(duì)阻止位于莫特莫利斯市內(nèi)的項(xiàng)目選址沒有任何資格和政治影響力。而就通過選舉產(chǎn)生的莫特莫利斯市官員而言，他們既不代表原告，也不由原告選舉產(chǎn)生。二是在該項(xiàng)目存續(xù)的35年內(nèi)每年再多受到兩噸鉛污染的弗林特市的社區(qū)本身已經(jīng)是一個(gè)污染嚴(yán)重的地區(qū)，當(dāng)?shù)赝寥赖你U含量已非常高。專家檢查了當(dāng)?shù)貎和纳眢w，發(fā)現(xiàn)50%的兒童體內(nèi)鉛含量超出國家規(guī)定的最高允許含量，這對(duì)發(fā)育中的兒童造成了嚴(yán)重影響。三是既然政府認(rèn)為他們關(guān)注的只是是否達(dá)到國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（NAAQS），因而在確定引進(jìn)額外的這兩噸污染物進(jìn)入已經(jīng)超出安全界限的環(huán)境區(qū)域影響時(shí)，沒要求進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究。［3］法庭判定，州由于未能制定政策保護(hù)像弗林特這樣的城市和它的居民以及給他們一個(gè)有效的途徑和公平的機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意愿，因而違反了其保護(hù)市民健康、安全和福利的憲法職責(zé)。法庭于是發(fā)布了一份禁止令，以阻止密西根環(huán)境質(zhì)量都在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估未進(jìn)行以及利害關(guān)系人未被告知并且獲得在密西根環(huán)境質(zhì)量部表達(dá)自己意愿的機(jī)會(huì)以前發(fā)放許可證給排污者。從這個(gè)案件可以看出，即便政府環(huán)保機(jī)構(gòu)已經(jīng)對(duì)排污企業(yè)做出了行政許可，并且于法有據(jù)，但是公民團(tuán)體仍然可以對(duì)其提出“復(fù)合訴訟”，法院可以更嚴(yán)格的規(guī)制裁定政府的行政行為違法并責(zé)令企業(yè)承擔(dān)停止侵害并作出賠償?shù)拿袷仑?zé)任。［4］

綜上所述，可以看出美國環(huán)境許可制度的最大特色是調(diào)動(dòng)民間的積極性，監(jiān)督政府的對(duì)于企業(yè)排污許可的行政行為，甚至對(duì)抽象的行政法律規(guī)則也可以通過違憲審查的方式予以糾正，從而最大程度限制政府行政的任意性和主觀惰性，從而保護(hù)民眾的環(huán)境健康利益。

三、美國排污制度的執(zhí)行機(jī)制

美國排污法律制度設(shè)定的根本目的，并不是為了捆住政府機(jī)關(guān)的手腳，而是鞭策之，從而使其更加積極并合理地行使其政府職能。因此從政策措施上美國政府機(jī)構(gòu)自覺地采取了諸多行之有效的手段來保證其對(duì)于排污法律體系的執(zhí)法力度。具體來說有以下三個(gè)方面：

（一）懲罰措施

美國為了維護(hù)自身的環(huán)境利益，規(guī)定極為嚴(yán)苛的環(huán)境污染懲罰措施。因?yàn)槊绹嘈旁诃h(huán)境保護(hù)過程中如果讓企業(yè)因?yàn)樽约旱倪`法行為而獲利的話，那么環(huán)境保護(hù)就只能說是一句空話。2007年10月，美國主要的電力企業(yè)美國電力公司與司法部門達(dá)成和解協(xié)議，同意接受46億美元的巨額罰金，從而了結(jié)對(duì)其長達(dá)8年的環(huán)境污染訴訟。而實(shí)際上美國電力公司所造成的污染實(shí)際治理費(fèi)用可能根本不用這么多錢，由此看出這筆費(fèi)用帶有明顯的“懲罰性質(zhì)”。對(duì)于國外產(chǎn)品，美國也同樣采取了嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，任何采用對(duì)環(huán)境產(chǎn)生污染所制造的產(chǎn)品美國均有權(quán)禁止其出口或者對(duì)其征收“綠色反補(bǔ)貼稅”。［5］

（二）建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施激勵(lì)政策

早在20世紀(jì)60年代，美國就有人提出，不應(yīng)該讓企業(yè)在專注創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利潤之外，再去面對(duì)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)問題。但是根據(jù)美國一貫的市場法則，認(rèn)為企業(yè)也有必要將環(huán)境成本內(nèi)部化到企業(yè)內(nèi)部。因此，其提出環(huán)境保護(hù)“三重激勵(lì)法”。首先，聯(lián)邦政府從中央財(cái)政支付一部分費(fèi)用，建立州際之間的環(huán)境保護(hù)設(shè)施。各州如果想設(shè)定比聯(lián)邦政府更高的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)來贏得本州的支持選票則也必須支付相當(dāng)?shù)馁M(fèi)用來建立州的環(huán)境保護(hù)設(shè)施。而對(duì)于企業(yè)則給予其額外補(bǔ)貼（Extra Bonus）來鼓勵(lì)建設(shè)企業(yè)的減排設(shè)備，如環(huán)境貸款，即如果該種方法能夠有效的改善自然環(huán)境，那么這個(gè)項(xiàng)目將會(huì)更容易地獲得較多的貸款，同時(shí)政府也會(huì)對(duì)此方法進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，保護(hù)其專利。此外，政府會(huì)定期向公眾公布那些企業(yè)的產(chǎn)品是對(duì)環(huán)境友好清潔的，那些企業(yè)的產(chǎn)品或這種產(chǎn)品的生產(chǎn)方法可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成污染。總之，政府在使用行政命令的同時(shí)利用市場力量來貫徹其環(huán)境保護(hù)政策可以說是美國環(huán)境政策的最大亮點(diǎn)。

（三）稅收激勵(lì)

在美國有專門“環(huán)境稅”。美國的環(huán)境稅收主要包括四類：對(duì)損害臭氧層的化學(xué)品征收的消費(fèi)稅，與汽車使用相關(guān)的稅收，開采稅和環(huán)境收入稅。具體來說，對(duì)損害臭氧層的化學(xué)品的征稅包括破壞臭氧層化學(xué)品生產(chǎn)稅、破壞臭氧層化學(xué)品儲(chǔ)存稅、進(jìn)口和使用破壞臭氧層化學(xué)品進(jìn)行生產(chǎn)的生產(chǎn)稅，危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)稅和進(jìn)口化學(xué)品稅等。與汽車使用相關(guān)的稅收包括汽油稅、輪胎稅、汽車使用稅、汽車銷售稅和進(jìn)口原油及其制品稅等。汽油稅最初并非作為環(huán)境稅征收，但其實(shí)施對(duì)環(huán)境尤其是空氣質(zhì)量具有明顯的改善作用。開采稅是對(duì)自然資源（主要是石油）的開采征收的一種消費(fèi)稅，目前已有38個(gè)州開征了此稅。環(huán)境收入稅是根據(jù)1986年國會(huì)通過的《超級(jí)基金修正案》設(shè)立的，它與企業(yè)經(jīng)營收益密切相關(guān)，規(guī)定凡收益超過200萬美元以上的法人均應(yīng)按超過部分納稅。

由于具有稅收的強(qiáng)制性、無償性和固定性的基本特征，這就使稅收手段在美國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系中具有不可替代的優(yōu)越性。據(jù)經(jīng)合組織的一份報(bào)告顯示，對(duì)損害臭氧層的化學(xué)品征收的消費(fèi)稅大大減少了在泡沫制品中對(duì)氟里昂的使用；汽油稅則鼓勵(lì)了廣大消費(fèi)者使用節(jié)能型汽車，減少了汽車廢棄物的排放；開采稅通過抑制處于盈利邊際上的資源開采活動(dòng)，減少了10%～15%的石油總產(chǎn)量。經(jīng)過多年的努力，美國確實(shí)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了環(huán)境狀況的根本好轉(zhuǎn)，環(huán)境質(zhì)量明顯提高，自然災(zāi)害發(fā)生率也有所降低。有關(guān)資料顯示，雖然美國汽車使用量大增，但其二氧化碳的排放量卻比1970年代減少了99%，而且空氣中的一氧化碳減少了97%，二氧化硫減少了42%，懸浮顆粒物減少了70%。應(yīng)該說，美國的環(huán)境稅收政策成效顯著。

四、美國相關(guān)制度特色對(duì)我國的啟示

研究美國的先進(jìn)制度的根本目的不是單純地向其投去艷羨的目光，而是審視我國與之相比較所存在的不足與差異，結(jié)合中國的實(shí)際探討能否乃至如何移植與借鑒之。通過上述列舉并比較我國現(xiàn)有的制度，認(rèn)為至少有以下幾個(gè)方面是應(yīng)當(dāng)提起足夠的重視。

（一）治理污染必須從單向命令型模式轉(zhuǎn)化為多元互動(dòng)型模式

總體上來說，我國在水污染治理層面仍然沒有脫離傳統(tǒng)的政府命令——接受模式，政府片面充當(dāng)治理的唯一角色，社會(huì)資源被大量浪費(fèi)。而在實(shí)踐過程中，地方政府往往成為行政的主要主體，國家環(huán)保部僅僅能成為一種象征意義上的政策制定者。我國在水污染防治方面長久以來沒有一部高于政府行政法規(guī)的基本法律，而只是委托國家環(huán)保局制定相應(yīng)的行政法規(guī)，在實(shí)踐中，甚至連這樣一種規(guī)范性文件也被省略掉了，取而代之的是一系列的“紅頭文件”，姑且不論這種透明度極低的“行政命令”具有多大的可操作性以及能夠發(fā)揮多大的實(shí)際功效；其制定目的就是值得懷疑的，根據(jù)查閱到的20世紀(jì)90年代的幾個(gè)地方性水污染治理辦法，里面除了規(guī)定罰款和責(zé)令整改等政府的權(quán)力以外，很少能夠看到其職責(zé)到底是什么，能夠采取什么樣的手段，目標(biāo)以及效果是什么。可以想象，這樣的紅頭文件在實(shí)施的過程中很有可能異化成為某些個(gè)人甚至機(jī)關(guān)謀取不正當(dāng)?shù)睦娴氖侄巍６以谟行r(shí)候，在水污染防治方面環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)與其他政府部門如衛(wèi)生部門防疫部門，很容易發(fā)生職權(quán)上的重疊，形成一種“九龍治水”的局面。在這種情況下，由于缺乏對(duì)政府職責(zé)的劃分以及限制，造成了行政權(quán)力的部門爭奪以及政出多門的負(fù)面現(xiàn)象。雖然2008年6月1日我國頒布實(shí)施了新《中華人民共和國水污染防治法》，從而將水污染防治擺在一個(gè)較高的立法地位。姑且不論這部法律自1984年制定以來，幾經(jīng)修改，但是到目前為止仍沒有附屬的實(shí)施細(xì)則，操作性有待提高之外，其政府指向性也不十分明顯。該法律在大部分條文中都規(guī)定有政府的管轄權(quán)限，但在大部分條文中沒有哪個(gè)具體機(jī)關(guān)對(duì)該條文的執(zhí)行負(fù)責(zé)，也沒有如果出現(xiàn)行政不作為或者行政越線后的制裁措施以及法律責(zé)任，僅有的法律責(zé)任條款仍是指向污染企業(yè)的。

反觀美國污染防治法不但規(guī)定了具體負(fù)責(zé)的行政機(jī)關(guān)，而且規(guī)定了污染的治理指標(biāo)，規(guī)定了時(shí)間限制，從而給污染治理者與管理者即政府以時(shí)間壓力，迫使其必須達(dá)到治理目標(biāo)。水污染治理與防治被定性為一種政府的“權(quán)限”而將權(quán)力中的“義務(wù)因素”加以強(qiáng)化。規(guī)定相關(guān)政府機(jī)構(gòu)必須在一定的期限內(nèi)改善當(dāng)?shù)啬酥羺^(qū)域內(nèi)的水體環(huán)境。而淡化“權(quán)力”因素，換言之，行政權(quán)是政府達(dá)到法律所規(guī)定的治理效果的手段，而不應(yīng)該成為一種頤指氣使的謀財(cái)手段與炫耀資本。必須透明與公開的行使并且接受監(jiān)督，這也成了水污染治理權(quán)行使的最根本前提。因此，最好的水污染治理與監(jiān)督模式應(yīng)該采取政府命令——社會(huì)控制聯(lián)合手段，并且適當(dāng)突出民眾等具體厲害關(guān)系人的監(jiān)督作用，充分調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，聯(lián)合對(duì)污染排放加以有效合理的規(guī)制。

（二）必須加大司法權(quán)介入的力度，建立有中國特色的環(huán)境公益訴訟制度

目前我國公益訴訟還處于較為低級(jí)的階段。僅有的環(huán)境公益訴訟也是以檢察院名義提起的，這體現(xiàn)了我國私權(quán)與公權(quán)之間的間隙存在較大的缺陷。我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”這意味著原告必須是與具體行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。“直接利害關(guān)系”是指與具體行政行為有法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，“法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”意味著原告必須是被侵害的實(shí)體性權(quán)利的享有者，且這種權(quán)利必須被原告“專屬性”或“排他性”地享有。而許多環(huán)境因素，如清潔的大氣、潔凈的水在傳統(tǒng)民法意義上屬于“共用”或“公有”的“財(cái)產(chǎn)”，河流屬于國家財(cái)產(chǎn)，任何單位和個(gè)人沒有專屬享用權(quán)。按照我國《行政訴訟法》的規(guī)定，原告不能對(duì)導(dǎo)致污染和破壞公共環(huán)境的非處罰性具體行政行為提起行政訴訟。這種立法狀況對(duì)保護(hù)公共環(huán)境及公民合法的環(huán)境權(quán)益是不利的。因此有必要加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和非直接利害關(guān)系人在環(huán)境行政訴訟中的作用。應(yīng)當(dāng)修正民事訴訟法以及行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，明確允許公民個(gè)人以及自治團(tuán)體在其利益或者社會(huì)公共利益遭受侵害時(shí)對(duì)相關(guān)國家機(jī)關(guān)以及個(gè)人提起訴訟；同時(shí)法院在訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)具有審查行政機(jī)關(guān)在設(shè)計(jì)環(huán)境保護(hù)的抽象行政行為的合法性的權(quán)力。

（三）加大環(huán)境執(zhí)法力度，將政府的環(huán)境治理作為考核政績的重要指標(biāo)

長久以來，由于保護(hù)環(huán)境可能會(huì)造成對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長、勞動(dòng)力就業(yè)等“政績指標(biāo)”的負(fù)面影響，一些政府機(jī)構(gòu)在環(huán)境方面執(zhí)法出現(xiàn)“先天性疲軟癥”。例如，就懲罰措施而言我國現(xiàn)行《環(huán)保法》其中規(guī)定，企業(yè)違法排污，環(huán)保部門對(duì)其最多罰款10萬元，并且，每月只能罰款1次，這樣一來，即便每月都罰，一年也不過120萬元。河南省環(huán)保局局長王國平曾經(jīng)舉過一個(gè)例子：“造紙廠購置治污設(shè)施，一噸紙的成本要多花150元左右；如果不購置治污設(shè)施，一個(gè)日產(chǎn)百噸的小型造紙廠日均降低成本15 000元。我們處罰一次，最多罰款10萬元，他們10天不到就掙回來了。”如此境況，不能不令人憂心。正如環(huán)保人士、全國政協(xié)委員梁從誡認(rèn)為的：在我國，普遍存在環(huán)保“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)象，現(xiàn)行的環(huán)保法律對(duì)污染者懲罰太輕，治理污染的投入比行政罰款高數(shù)倍甚至幾十倍。誠然，如果違法者不畏懼法律的威力，守法者享受不到守法的尊嚴(yán)，那么守法的可能性是微乎其微的。

再如，在建設(shè)公共環(huán)境設(shè)施方面，我國表現(xiàn)出來的是一種“吃糧靠中央的心態(tài)”，地方政府可以花十幾億去建設(shè)一個(gè)大型的旅游項(xiàng)目或者是化工廠，但是不到1億的環(huán)境保護(hù)設(shè)施就會(huì)以各種各樣的手段加以蒙混，認(rèn)為這些不能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益。而企業(yè)就更加沒有這方面的動(dòng)力了，反倒是一些外國企業(yè)由于受母國法律的約束往往能夠建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施。國外同行曾說過：你們中國人總說我們?cè)谙蚰銈儑肄D(zhuǎn)移污染，但是實(shí)際的污染源往往是你們自己的企業(yè)。因此，有必要調(diào)動(dòng)中央、地方、企業(yè)三方的積極性，使用強(qiáng)制手段和經(jīng)濟(jì)杠桿加強(qiáng)我國的環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)。

而稅收方面，我國的環(huán)境生態(tài)稅歷來就是一個(gè)老大難問題，甚至可以說是一個(gè)雷區(qū)，因?yàn)檫@筆稅收可能會(huì)給企業(yè)的發(fā)展帶來額外的負(fù)擔(dān)，而且這筆費(fèi)用由誰征收怎樣征收也是一個(gè)爭議極大的問題。2008年海南的政協(xié)委員在全國政協(xié)會(huì)議上提出在海南征收環(huán)境生態(tài)稅的建議，以保護(hù)海南特殊的生態(tài)環(huán)境，這是一個(gè)很好的動(dòng)向，似乎應(yīng)該大力推行試點(diǎn)并且逐步擴(kuò)展至全國。總之，環(huán)境排污治理應(yīng)是綜合性的治理體系，必須調(diào)動(dòng)多方面的積極性才可能達(dá)到較好的效果。

五、結(jié)語

對(duì)于排污行為而言，從本質(zhì)上講是一個(gè)企業(yè)行為，但是由于其會(huì)對(duì)公眾的健康以及自然環(huán)境造成重大的影響，因而政府必須義不容辭的進(jìn)行監(jiān)管，在整個(gè)法律規(guī)制體系中政府居于核心地位，既是權(quán)力的行使者，又是被監(jiān)督者。由于政府在監(jiān)管的同時(shí)會(huì)面臨到底是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)還是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的兩難選擇，那么這時(shí)就必須同時(shí)考慮企業(yè)與公眾之間的利益平衡，就應(yīng)該允許公眾和企業(yè)雙方都參與到這個(gè)政策的制定過程之中。相對(duì)于企業(yè)而言就是允許其對(duì)于政府的非法干預(yù)提起行政訴訟，而對(duì)于民眾，則應(yīng)該允許其通過公益訴訟以及聽證監(jiān)督的方式表達(dá)自己的訴求。而在此同時(shí)，中央、地方以及司法機(jī)構(gòu)作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)也必須做到良性互動(dòng)，做到用權(quán)力制約權(quán)力，來達(dá)到保護(hù)合法的權(quán)利的目的。總之，排污制度是一個(gè)涉及公共利益和私人權(quán)利的復(fù)雜問題，必須加強(qiáng)對(duì)于權(quán)力和權(quán)利在轉(zhuǎn)歸權(quán)力的制度設(shè)計(jì)來達(dá)到一個(gè)對(duì)于環(huán)境而言最合理的制度體系。

［1］莫神星.節(jié)能減排法律政策研究［M］.北京：中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2008.

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［3］張式軍.環(huán)境公益訴訟淺析［J］.甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（4）：43.

［4］Eyal Benvenisti.Collective Action in the Utilization of Shared Freshwater：The Challenges of International Water Resources Law［J］.The American Journal of International Law，1990（3）.

［5］左海聰.GATT環(huán)境保護(hù)例外條款判例法的發(fā)展［J］.法學(xué)，2008（3）：127-134.

Discussion on Pollutant Discharging Acts of USA and Inspiration to China

SONG Yang，LI Yan-li
（School of Economic＆Management，Shijiazhuang Railway Institute，Shijiazhuang 050043，China）

States，as the most developed western country，attaches great importance to environment protection while constructing its industry systems.In 1960s，they enforced the Act of water Pollution Treatment，Act of water cleaning and Act of water pollution prevention.We should merit and combine their experience with the practical reality in China，and try to find out the inspiration to the China’s water pollution control system.

environment protection；pollutant discharge system；inspiration

X196

A

16740386（2010）01004606

2009 08 19

河北省社科規(guī)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：HB09BYJ076）。

宋陽（1981-），男，講師，研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。