完善城鎮中低收入家庭住房保障體系的思考

桂 莉， 劉 蕾， 曹云清

（河北經貿大學公共管理學院，河北 石家莊 050061）

完善城鎮中低收入家庭住房保障體系的思考

桂 莉， 劉 蕾， 曹云清

（河北經貿大學公共管理學院，河北 石家莊 050061）

廣大中低收入者的收入與目前急速上漲的房價之間的差距，使得住房保障體系建立和完善的要求日益突出。針對廉租房和經濟適用房制度中存在的問題，結合社會保障性住房的特點，提出了完善住房保障制度的建議。

中低收入家庭；住房保障體系；廉租房；經濟適用房

一、問題的提出

近年來，由于房價上漲過快，普通居民傾其所有，或背負數十年巨額銀行貸款買房，加重了生活負擔，這將最終導致貧富差距加大，影響社會公平，危害社會的安定和諧。由此可見，住房問題不僅是一個經濟問題，也是一個社會問題。針對房價上漲過快的現象，國家適時地做出了對房地產市場進行調控的一系列決策，同時，為了建立與我國社會主義初級階段相適應的住房保障體系，出臺了許多政策措施，進行了一些有益的探索。但住房保障面仍相對狹窄，完善的住房保障體系還未形成，特別是對城鎮中低收入家庭而言，買房難、住房難的問題更為突出，引起了人們的關注和思考。

二、現有住房保障體系存在的問題

（一）經濟適用房存在的問題

1.經濟適用房的購買主體定位不明確

確定中低收入群體的數量是制定保障性住房準入標準和供應計劃的基礎，是住房保障政策的核心問題。國家目前的政策是最低收入者租賃廉租房，中低收入者購買經濟適用房，高收入者購買商品房。由于定位不準確，政府對經濟適用房供應對象的設定范圍過于寬泛，再加上對戶型、購買對象控制不嚴，從而導致“經濟了富人，窮人無力購買|”的局面，與之相伴隨還出現了一人多房的現象，更違背了這項政策的初衷。造成這種現象的主要原因是現階段購買經濟適用住房出具的證明太簡單，購買者只要出具工資收入證明即可，而目前個人資金管理、信用管理等宏觀條件還不完備，購買者收入的核實取證難度較大，無法區分窮人和富人。況且，收入的信息通常具有分散性、流動性和有償性［1］。分散性是指關于收入的信息分散在每個人手中，政府很難全面把握。流動性是指窮人和富人并不是一成不變的，今天的窮人明天可以變成富人，今天的富人明天可以變成窮人。有償性是指獲取信息需要支付代價，有時候獲取信息的成本有可能大于經濟適用房帶來的收益。由此造成政府很難給經濟適用房的購買主體明確定位，投在經濟適用房的補貼自然而然就會補給了不該接受補貼的人。

2.經濟適用房不經濟

經濟適用房建設錯位，出現“經濟適用房不經濟”現象。［2］

其一是面積過大。各地對經濟適用房單套建筑面積都有規定，大多控制在90平方米以下，但由于經濟適用房定價相對同區域內的商品房來說較低，利潤有限，于是大多數開發商只好將房屋面積擴大，以此來降低成本。這既偏離經濟房本意，很多應受益人群被排斥，又造成許多投機和套購行為。

其二是價格優勢不明顯。盡管經濟適用房的價格確實比商品房低一些，但是仍有許多市民表示還是沒有能力購買經濟適用房，本來屬于政策照顧對象的中低收入者依然買不起房子。

其三是供求關系相對緊張。近年來，各地不斷加大經濟適用房建設的力度，但經濟適用房土地供應量大不等于投放量大。有些開發商補交地價后將經濟適用房的土地建成商品房，而僅有的一些經濟適用房又沒有切實地投放到適當的買主身上，中低收入者購房難的現象就更加明顯了。

（二）廉租住房制度中存在的主要問題

1.廉租對象覆蓋面過于狹窄

根據目前的規定和各地的做法，廉租住房的分配對象主要是具有城市戶口的雙困難戶家庭，即享受低保的同時人均居住面積低于某一標準的家庭。這種比較狹窄的范圍規定，在廉租住房體系的培育初期對社會的穩定起到了重要的作用。但一個社會中總會存在有過渡性的“夾心”階層，我國的“夾心”階層，目前主要是指家庭收入水平和住房標準超過廉租住房保障范圍，而又無能力購買經濟適用住房的家庭。一些超越了最低收入線的低收入家庭就屬于這個范圍。他們無力負擔購買經濟適用住房的首付款，屬于目前住房體系被忽略的一個階層。另外，從目前的社會弱勢人群定義所覆蓋的范圍來看，隨著社會的轉型，城市打工者、進城民工、城鄉結合部土地被征后的農民也是一個不可忽略新的住房弱勢群體。這個群體的形成不但有歷史的因素，而且在中國這個二元結構的社會，隨著城市化進程的加快，這個群體還將不斷地擴大。如果不對他們的住房問題給予充分的重視，這將給城市的發展帶來不小的沖擊［3］，而問題不及早地得到解決，拖的越久，越遲延，所付出的代價也將越大。

2.缺乏穩定的廉租房源和資金來源渠道

目前廉租住房資金來源渠道包括住房公積金增值收益、財政預算、直管公房出售或出租收入、社會捐贈等。由于房改后可用于出租的公房很少，且受我國經濟發展水平和生活習慣的影響，社會捐贈廉租住房資金的情形難成氣候，因此各地廉租住房資金主要表現在住房公積金增值收入和財政撥款兩項，資金來源渠道比較單一。而僅靠政府房管部門的財力，就難以長期支撐以市場價購置廉租住房和租金補貼的資金支出。根據《城鎮廉租住房管理辦法》，我國目前可提供廉租住房的途徑有四種，即空置的或現由最低收入家庭承租的符合廉租標準的公有住房，政府和單位興建或購置的廉租住房，社會捐贈的符合廉租標準的住房，廉租對象在社會上租住的符合廉租住房標準的住房。實際上，這四種供房途徑都同樣面臨一個房源嚴重不足的尷尬局面［4］。因此，與眾多需要政府提供廉租住房的家庭急迫的住房需求相比，廉租房源的拓展與落實將成為廉租住房發展的一個關鍵所在。

3.缺乏社會力量參與的競爭機制

沒有相應的激勵機制，房地產開發公司不愿承建廉租住房。廉租住房不同于商品房，也不同于經濟適用住房。建設商品住房可以獲得較高利潤。建設經濟適用住房，在房價中除了可以記入1%～3%的管理費外，還可以記入3%的利潤，可以實現保本微利。廉租住房只能租給城鎮最低收入家庭居住，其租金實行政府限價，租金標準較低，無法形成建設資金投入產出的良性循環，因此，一般房地產開發企業從經濟效益和自身的承受能力出發，不愿從事廉租住房的開發建設。

三、完善城鎮中低收入家庭住房保障體系的建議

（一）制定相應的住房保障法規

國外如美國、日本、英國等，都制定了完善的住房保障制度。我國目前還缺乏專門的住房保障法規，因此建議有關部門盡快出臺相應法規。制定出符合我國國情的統一的住房保障法規，可從立法上規定住房保障對象、保障標準、保障水平、保障資金的來源、專門管理機構的建立以及給一些騙取保障優惠的行為予以嚴懲等。各地方應當結合本地經濟發展的實際，制定出地方性的住房保障法規，嚴格制定住房保障對象的進入、退出管理辦法，規定當地居民收入發生變化以后，保障措施也要相應的發生變化。比如原居住廉租住房的居民，收入達到中等收入水平后，就應當嚴令搬出，必要時可以采取法律手段予以配合。

（二）在公共住房集中建設中推行代建制模式

代建制（BOT）作為市場經濟體制下推動公共基礎設施建設的重要建設模式，在我國已在高速公路、醫院等建設領域逐步推行。公共住房作為一種準公共產品，也可以探索代建制的建設模式，有私人機構成立專門的項目公司，融資建房，向政府認定的補助對象提供住房和相應的服務，經營期滿后，公共住房歸政府所有。其優點在于：對于開發商而言，項目住戶由政府指定，需求穩定，現金流的大部分由政府補貼，投資風險相對較小，能帶來長期穩定的投資收益，甚至還可能獲得其他投資機會，如項目區域內一定土地的優先開發權，用于社區的配套經營設施；對于政府而言，住房建設往往需要大量的啟動資金，而通過代建制動員社會資本建設和營運公共住房項目，有助于降低政府的財政補貼，同時避免自行投資建設中經常出現的腐敗、效率低下等問題。

（三）充分發揮政策性金融支持手段

銀行的經營特點決定了中低收入家庭在購房貸款上的困難，對這部分人最為適合的是采用政策性住房貸款的支持手段。利用政策性住房貸款利率較低或固定利率、償還期長、首付款低、政府擔保等特點，幫助和引導居民到市場上購房，以緩解建設保障住房的壓力［5］。在當前條件下，應充分發揮住房公積金的作用，從長遠看應在目前住房公積金制度的基礎上逐漸建立起完善的政策性住房金融體系。

（四）嚴格申請、審批和退出制度

在廉租房制度建設上，要建立起一套嚴格的申請、審批和退出制度，建立健全住房保障對象檔案，對廉租住房保障對象實施動態管理，保障政府資源切實落實到最低收入家庭［6］。如上海的廉租房制度規定：區廉租辦對配租家庭的成員、住房、收入等狀況每半年進行復核。如果發現配租家庭收入超過標準，或因人數減少，人均居住面積超過5平方米的，將通知其遷出廉租住房或者停發補貼租金。同時政府應該建立長效監督體系，對申請資格、審批條件加強監控制，定期復查，動態管理，保證低收入群體致富后退租，以制度、法規來保證廉租房的入住公平性。

［1］王朝才，張東.發展廉租房解決低收入人群基本住房問題［J］.經濟研究參考，2007（62）：3.

［2］蔣曉嵐，孔令剛.經濟適用房制度：主要缺陷產生原因及改革取向［J］.合肥學院學報，2007（2）：30.

［3］張惠，劉深.廣州廉租房政策分析及改進建議［J］.現代商貿工業，2008（11）：85.

［4］王穎.廉租房制度保障的經濟學分析［J］.經濟管理，2006（1）：71.

［5］郭玉坤.中國城鎮住房保障制度［D］.西南財經大學，2006：167.

［6］黃建鋼，宋富軍.社會穩定問題研究［M］.北京：紅旗出版社，2005：145.

Consideration on Improving Housing Security System for Urban Families of Low-and-middle Income

GUI Li，LIU Lei，CAO Yun-qing
（School of Public Administration，Hebei University of Economics and Business，Shijiazhuang 050061，China）

Facing the gap between low-and-middle-income families and the rapid rise in house prices，the need for perfecting housing security system becomes urgent.Based on the problems existing in the low-rent housing and economical housing system，combining the characteristics of the housing security system，this article puts forward advices on how to improve the housing security system.

low-and middle-income families；housing security system；low-rent housing；economical housing

F840

A

16740386（2010）01007403

2009 05 02

河北省教育廳科學研究計劃項目（項目編號：S080227）。

桂莉（1975-）女，講師，研究方向：社會保障、人力資源。