美國全球衛生財政政策給我國的啟示

(北京大學 公共衛生學院，北京 100191)

2009年5月，美國總統奧巴馬向國會提出全球衛生行動計劃(Global Health Initiative)，呼吁國會同意2010年預算撥款86億，6年內(2009～2014年)累計撥款630億支持全球衛生發展［1］。該倡議得到美國國會廣泛支持，相關預算法案目前已進入立法階段。值此金融危機之際，美國增加對全球衛生事務預算，格外引人注目。作者將以此為出發點，全面回顧美國全球衛生財政支出的歷史發展，探討全球衛生財政政策制定的動機和意義。

1 美國全球衛生財政政策的歷史發展［2－3］

二戰后，美國一直以全球領導者身份自居，通過實施對外援助鞏固其全球霸主的地位。美國對其他國家的援助以經濟資助為主，衛生援助是其重要組成部分與基本援助方式。

20世紀50年代美國政府與巴西政府簽訂合約，向巴西提供抗瘧藥物和物資援助;1966年，美國疾控中心(CDC)聯合美國國際發展署(USAID)在非洲中部和西部開展麻疹和天花治療項目;1968年，美國國會首次批準財政撥款開展國際計劃生育援助項目。此后，美國對外衛生援助趨于平靜。直到1986年，艾滋病的流行日益嚴重并引起全球普遍關注，美國政府通過USAID向世界衛生組織(WHO)捐款并用于非洲艾滋病防治。此后，美國對外衛生援助資金總額增長呈現趨緩的趨勢。

隨著全球化進程不斷推進，各國交往的增多，傳染病傳播速度加快，一旦暴發很快跨越國境，蔓延到世界各個角落。美國政府對此表現出極大關注，并大幅提高對外衛生援助金額。更重要的是，美國政策制定者意識到僅發展本國衛生事業難以有效應對全球疾病擴散所帶來的挑戰，海外衛生投資不僅是一種援助或施恩的行為，從某種意義上是在維護自身的健康。于是，“衛生援助”的概念逐漸被“全球衛生”投資取代，后者更強調全球協作共同解決威脅人類健康的挑戰。

進入21世紀后，美國政府不斷投入巨資支持全球衛生事業發展，經費從2004年至2008年增長了121%，并建立針對特定疾病的專項資金。如2003年實施美國總統防治艾滋病緊急救援計劃(PEPFAR)，2005年發起總統結核病防治項目(PMI)，2006年起開展禽流感行動組計劃(AIAG)，2008年發起總統熱帶病項目(NTD)，以及2009年由奧巴馬總統提出的全球衛生行動計劃方案。

2 美國全球衛生財政政策的特點

美國政府各部門就年度開支制定詳細的預算方案，經過國會批準生效。絕大部分全球衛生預算被納入美國國務院(Department of State，美外交事務部門)范疇，2008年該部門資助國外衛生事業預算占美國全球衛生總預算的86%。國務院負責全球衛生事務，其預算支出反映政府意圖。在此，作者以美國國務院全球衛生預算為例分析美國全球衛生投入特點。

2．1 圍繞全球衛生挑戰，實施中、長期投資

聯合國千年發展目標(MDG)中曾將艾滋病、瘧疾等傳染性疾病防治，婦幼保健問題納入人類迫切需要解決的八大挑戰，并號召全球協作來攻克。綜觀美國全球衛生預算科目，從艾滋病防治項目到感染性疾病防治項目，再到婦幼保健項目，都是緊緊圍繞千年發展目標。疾病的防治不能一蹴而就，長期不懈的努力方能真正解決問題。美國推出的 PEPFAR、PMI、AIAG、NTD等項目都是根據某一重點領域，選定重點投入區域，開展5年以上的資金、技術和人力資助。

2．2 重點支持全球艾滋病防治

艾滋病傳播速度快，治愈可能性小，給人類帶來巨大危害。艾滋病防治是全世界面臨的重大挑戰，美國全球衛生預算一直將之作為戰略重點。自2003年針對艾滋病防治的PEPFAR項目開展以來，該領域一直倍受美國政府重視。如圖1所示，2008年美國全球衛生預算近80%的份額用于艾滋病防治，具體由美國國務院國際艾滋病協調辦公室(OGAC)和USAID負責用于海外艾滋病防治工作。該項目已在亞洲、非洲等地30多個國家開展艾滋病預防、治療和照顧活動，數千萬人受益。

圖1 2008年美國國務院全球衛生預算分配情況(單位:百萬美元)Fig 1 Distribution of global health budget of U．S．Department of State，2008(in million dollars)

2．3 資金向非洲地區傾斜

美國對全球衛生的投入本質上具有對外援助的特征，其全球衛生投資地主要是經濟落后或衛生條件較差的國家和地區。因此，美國國務院全球衛生財政投資的戰略重點地區主要是非洲，也包括一些不發達的南美洲、亞洲地區。比如PEPFAR項目，其規劃的15個重點投資地區有12個屬于非洲。

除國務院主要負責全球衛生項目外，健康與人類服務部(Department of Health and Human Service)及其下屬機構也獲得全球衛生事務總預算約12%的資助。健康與人類服務部具備衛生領域的專業技能，其下屬的疾病預防控制中心(CDC)在國內瘧疾控制和疾病暴發調查等領域卓有成效，能為海外開展類似的工作提供經驗和技術。國立衛生研究院(NIH)作為世界領先的研究機構能為預防、治療疾病提供強有力的技術支持。此外，全球衛生事務可能涉及到的其他全球戰略規劃、國際經貿、物資運輸、健康福利服務等相關職能部門，如美國國防部、商務部、農業部、勞工部等獲得相應的財政預算支持。值得關注的一點是，美國政府將對全球基金(Global Fund)財政資助明確納入政府預算之中。

3 美國全球衛生投入的全球戰略意義

美國是世界上對全球衛生事業投資最多的國家之一。2006年雙邊衛生援助占美國投入的25%。美國為全球疾病防治做出積極努力，投入大量的人力、財力資源，即使在國內金融危機蔓延的形勢下仍提出耗資巨大的全球衛生行動計劃。美國是一個注重實效、講究全球戰略與全球治理策略的國家，近年積極資助其他國家衛生事業，自有其重要的社會現實意義和全球戰略意義。

3．1 維護健康

現有的傳染病如艾滋病，以及不斷新發的傳染病如SARS、禽流感、甲型H1N1流感等傳播迅速，給包括美國在內的世界各國帶來極大的沖擊與疾病風險，美國政府不斷提高全球衛生財政預算很大程度上是出于維護自身以及全世界人民的健康考慮。

3．2 維護領導地位

美國一向以全球領導者自居，除外交經濟手段外，希望將衛生作為“軟外交”手段鞏固自身全球領袖地位。美國大幅度提高全球衛生財政投入，承諾推動人類MDG，旨在樹立美國的威信，重塑美國國際形象。

3．3 促進經濟發展

資助不發達地區預防疾病，改善健康水平，間接地促進了美國經濟的發展。一方面，數以萬計的勞動人口投身全球衛生事務，本國藥品被用于救助各國疾病患者，為本國提供大量就業崗位，同時增加和拓寬本國藥物的銷售渠道。另一方面，美國全球衛生項目所在地多為不發達地區，既充滿挑戰，也潛藏著巨大的商業機遇，通過切實有效的衛生服務，改善國家之間關系，對拓展美國的全球商業市場提供多方面便利。

此外，美國全球衛生事務主要由負責外交工作的國務院實施，體現的是一種全球戰略、衛生外交與健康福利外交的嶄新理念。

4 啟 示

美國近年通過國家財政預算支持，推行積極全球衛生政策，由國務院主持在世界各國，尤其是非洲一些貧困國家，以婦幼保健、計劃生育以及艾滋病、瘧疾、結核病等傳染病為重點開展中、長期的衛生保健合作項目，具有深遠的全球戰略與國際政治經濟意義。

我國也有援助不發達地區衛生事業發展的優良傳統，建國至今向亞洲、非洲、拉丁美洲、歐洲和大洋洲的67個國家和地區派遣援外醫療隊，累計派出人員達21 238人，診治病人近2億人次，并為當地醫護人員傳授醫療技術知識［4］。這為樹立我國良好的國際形象，推動衛生外交工作的開展發揮了積極作用。隨著時代的發展，貧困地區醫療水平有了一定程度的提高，但是，新發再發傳染病、公共衛生突發事件給各國政府帶來更大的挑戰，受援國的衛生需要也相應發生一些變化。新形勢下，對我國衛生援外、資助全球衛生發展也帶來新的挑戰。

我國是發展中國家，沒有美國那樣雄厚的財政支持全球衛生事業，但是在保持定期派遣援外醫療隊的基礎上，恰當選擇目標地區，根據我國經濟條件和優勢衛生領域，結合當地最迫切衛生需要以及全球衛生政策熱點，推行切實可行的中、長期衛生援外項目。通過實施這些項目，能夠真正解決當地的實際需要，以滿足衛生外交和經濟發展需要。當然，重要的全球衛生項目如果沒有持續可靠的財政支持，自然無法取得滿意的效果。有鑒于此，我們希望在汲取美國全球衛生財政政策經驗的基礎上，我國政府相關職能部委能夠改進現有衛生外援助機制和全球衛生財政政策，靈活務實地運用好全球衛生這一經濟有效的“軟外交”工具，確保我國衛生外交政策的健康發展，推動全球衛生事業的發展，構建和諧世界，促進世界和平與發展，以嶄新的姿態重塑中國在世界政治經濟格局中地位與角色。

［1］OBAMA B．Statement by the president on global health initiative［R］．Washington:the White House，2009．

［2］KATES J，FISCHER J，LIEF E．U．S．global health policy［M］．Washington:Kaiser Family Foundation，2009．

［3］U．S．Department of State．The budget for fiscal year 2008［EB/OL］．Washington:the U．S．Government，2007．http://www．gpoaccess．gov．

［4］陳竺．中國衛生改革開放30年［M］．北京:人民衛生出版社，2008:325-335．