預防為主 常抓不懈 將海盜防范工作進行到底——訪山東海事局副局長、山東省海上搜救中心副主任徐增福

采訪／盛文文 柯 冰 照片由本人提供

W=《世界海運》

X=徐增福

W：20世紀90年代以來，全球海盜事件開始急劇增加，其主要原因是什么？

X：世界各地海盜活動的“重災區”大都與戰亂相關。以索馬里為例，戰亂導致大量的難民產生，食不果腹的他們不得不尋找新的生存途徑，“做海盜”成為其中一個選擇。當有的人通過這種途徑“富”起來之后，又出現許多競相效仿者，海盜的規模越來越大，猶如經營公司一般，甚至可以投資、入股，然后分紅。海盜逐漸在當地發展成一種產業，形成了復雜的經濟利益鏈。如果不解決戰爭帶來的流離失所、饑寒交迫，海盜問題是沒辦法從根本上解決的。另外，由于部分沿岸國中央集權的弱勢而導致的區域性動亂，使得包括海盜在內的有組織犯罪活動有增無減。東南亞和非洲一些國家的沿岸地區多受地方部族或政治割據勢力控制，這些勢力為了達到自己的經濟、政治目的，縱容支持甚至參與組織海盜活動。

徐增福

大連海運學院船舶駕駛專業畢業，航政管理高級工程師。

歷任日照海監局副監督長、日照海事局副局長、嵐山海事處處長等職務；2002年8月任日照海事局局長；2009年5月任山東海事局副局長、黨組成員。

分管工作：負責水上交通安全業務管理、搜救應急、交通戰備工作，擔任局新聞發言人、山東省海上搜救中心副主任。

負責預防和應對海盜問題航行與法律保障組工作。組織翻譯了《阻止亞丁灣和索馬里沿海海盜活動的最佳管理措施》等資料，主持開展了“海盜和恐怖活動對水上交通安全影響評估”，以防范海盜名義為船舶配備武裝保安人員進出我國口岸以及外國武裝小分隊登臨我國船舶等相關問題研究。

W：在防范打擊海盜問題上，國際立法起到哪些作用？是否存在弊端？

X：國際社會通過國際立法的方式將海盜行為定為國際罪行，并通過立法的完善與相關決議的不斷更新及時適應海盜的新變化，盡量不讓任何海盜行為逃脫法律的懲罰。目前，旨在預防、禁止和懲治海盜的國際公約主要有三個：一是1958年4月29日簽訂于日內瓦的《公海公約》，其內容主要涉及公海范圍、使用及安全航行；二是1982年10月10日簽訂于蒙特哥灣的《聯合國海洋法公約》（我國人大常委會于1996年5月15日批準加入），其內容主要包括海盜行為的定義、管轄、懲治和國際合作義務等，這是當前懲治海盜罪行的主要國際法依據；三是1988年3月10日簽訂于羅馬的《制止危及海上航行安全非法行為公約》（我國人大常委會于1991年6月29日批準加入），其內容主要包括危害海上航行安全罪的構成要件，刑事管轄權的劃分，“或起訴或引渡”的原則及國際司法協助措施。這是第一個專門懲治危及海上航行安全犯罪的國際公約。

另外，為應對目前愈演愈烈的海盜問題，國際社會通過了一系列決議號召各方加強國際合作，打擊海盜，并向國內商船提供反海盜建議和指南。主要包括聯合國安理會通過的第1816（2008）號、第1838（2008）號、第1846（2008）號、第1851（2008）號和第1897（2009）號決議，國際海事組織通過的A.545（13）、A.683（17）、A.738（18）、A.922（22）、A.979（24）、A.1002（25）、A.1025（26）和A.1026（26）號決議。

國際立法的作用一是明確了海盜罪的構成、性質和管轄，使國際社會打擊海盜有法可依；二是從立法角度推動國家間以及國家與國際組織之間的合作；三是授權各國進入索馬里領海打擊海盜，有利于遏制索馬里海盜愈演愈烈的勢頭，保護各國商船安全；四是要求各國向其旗下船舶提供防海盜指南和建議，有助于增強船舶自身的防抗海盜能力。

如果說弊端， 由于公約是對當時情況下的海盜行為進行的規定，現代海盜與那時相比已經發生了變化，公約的很多規定已經不適應，需要進一步修改。如：公約規定海盜的犯罪動機必須是基于私人目的，海盜行為必須是在公海或不屬于任何國家管轄范圍的水域發生，以及對于海盜船和贓物的所有權等問題，仍是爭議焦點。

W：海盜防范工作的難點和盲點有哪些？

X：一是涉及人員太多，利益鏈復雜。就算利益鏈其中一個環節被斬斷，又可能衍生出其他利益關系。二是沒有根本有效的措施。現在普遍的方式是護航，但是隨著海盜的作戰范圍不斷擴大，軍艦數量有限，護航的范圍不可能是整個海域。三是海盜活動根源在陸地，海上打擊和護航行動治標不治本。唯一有效的解決方法是醫治千瘡百孔的索馬里。四是海盜襲擊隱蔽性和突然性大為提高。海盜襲擊時一般偽裝成漁船，外國戰艦很難辨認。有時海盜還偽裝成地方政府執法船只，以例行檢查為名強行登船搶劫。海盜作案時使用快艇圍攻目標，采取“速戰速決”的戰術，戰艦“遠水解不了近渴”。五是海盜的審判問題。只有少數國家的海軍擁有審問嫌疑人的法律權限，戰艦向哪國政府移交海盜成為難題。一些國家法律規定，海盜罪行可判死刑，一貫反對死刑的歐盟難以將海盜嫌疑人移交給這些國家。此外，包括法國在內的一些國家根本沒有針對海盜行為的法律條款，也讓這些國家海軍面臨“無法可依”的尷尬境地。雖然歐盟、美國已經與肯尼亞簽訂了審判海盜協議，但是由于該國司法機構負擔過重，該國曾一度宣布拒絕繼續接收海盜嫌疑人。

W：雖然目前海盜攻擊所使用的武器仍以刀械為主，但是以槍械等武器裝備攻擊的情形正在逐步增加。對于船舶來說，“以暴制暴”的方法是否行得通？

X：對于海盜襲擊活動中的暴力因素，國際社會對商船配備武器問題展開了激烈爭論，一些公司也采用了配備武器、雇傭保安等方式打擊海盜。但是目前“以暴制暴”的做法是行不通的，原因有三方面：

一是各國不允許商船攜帶武器。目前，絕大多數國家的法律不允許商船配備武器，攜帶武器的商船會被拒絕入港，攜帶武器的船員可能會被拒絕上岸甚至因非法攜帶武器而被捕。國際海事組織也反對船員攜帶武器或雇傭保安。

二是以暴制暴容易導致矛盾激化。海盜的主要目標是錢財，而并非人命。如果船員配備武器，很可能激怒海盜，雙方一旦真槍實彈對抗起來，人命就受到很大威脅。

三是船員缺乏武器使用方面的培訓。缺乏武器使用培訓的船員不僅難以阻止海盜，而且會給商船自身安全帶來潛在的危險。

雖然以暴制暴行不通，商船不應配備武器，但是船舶也可配備一些非致命性的反海盜器械，如各種震爆彈、催淚彈、鐵絲網等，阻止海盜登船。

W：我國在防范打擊海盜方面采取了哪些措施？所暴露的問題有哪些？

X：我國采取的打擊海盜的措施主要包括以下幾方面。第一，加強船舶防范海盜工作的監督和管理，加強對船舶實施《中華人民共和國國際船舶保安規則》的監督和檢查，加強海船船員防范海盜工作技能培訓，開展對海船船員防海盜技能的實操性檢查。第二，提供信息支持和預警，編制《海盜問題信息簡報》，定時搜集發布海盜活動信息，為航運業提供預警。第三，為航運業提供防范海盜的建議和指南，翻譯《阻止亞丁灣和索馬里沿海海盜活動最佳管理措施》，編制《預防和應對亞丁灣及索馬里水域海盜襲擊工作指南》。第四，積極參與打擊海盜的國際合作：（1）參加聯合國、國際海事組織及“亞洲反海盜和武裝劫持船舶區域合作協議”組織（ReCAAP）等國際組織召開的各種反海盜小組會議及研討會，積極獻言獻策，同時將國際組織的相關新要求及時傳遞回國內，指導我國航運業防抗海盜；（2）積極響應聯合國號召，參加亞丁灣及索馬里海域海軍護航行動，保障中國籍船舶及中資外國籍船舶的航行安全。

防范海盜工作過程中也暴露了一些問題。

一是國內打擊海盜的立法不健全，打擊海盜的力量相對薄弱。《聯合國海洋法公約》（以下簡稱公約）中已正式規定了海盜定義及各締約國的義務。我國作為公約的締約國，《刑法》中尚未明確規定海盜罪，具體司法實踐中是援引《刑法》第232條規定的故意殺人罪和第263條規定的搶劫罪進行定罪量刑。鑒于海盜行為的特殊性和海盜威脅日益加劇，盡快將海盜罪在國內立法中加以明確是必要的。

二是引渡機制不完善，不利于海盜行為的懲治。海盜行為屬于國際犯罪，適用普遍管轄原則。而普遍管轄原則的適用牽涉到一個重要的司法問題，即引渡。2000年12月28日《中華人民共和國引渡法》的實施，為中國和國際社會加強司法合作提供了有力的司法保障。中國已經和22個國家簽訂了雙邊引渡條約，但生效的僅11個。這使得與尚未簽訂雙邊引渡條約的國家之間打擊海盜的刑事合作很難進行，不利于及時有效懲治海盜行為。另外，由于我國《刑法》尚未對海盜罪作出明確規定，具體司法實踐中是援引故意殺人罪和搶劫罪進行定罪量刑，但這兩種罪行不能作為行使普遍管轄權的國際犯罪，難以實現國家之間的司法引渡。

W：6月份以來，渤海黃驊海域接連發生海盜搶劫事件。對于這些“國產”海盜的行為，您有何看法？

X：首先應明確“海盜”是國際犯罪，一般發生在各國管轄水域以外。發生在黃驊海域的搶劫行為是一起海上治安案件，不能用“海盜”定罪。但我們也應該引起警戒，防止真正的“國產”海盜的產生。首先，要通過立法彌補國內海盜相關法律空白，做到有法可依；其次，要加大宣傳教育力度，表明國家對打擊海盜的堅決立場與態度。

W：請您針對當前安全形勢，分別給管理部門、企業、船員一些建議。

X：很多劫持事件的發生都是因為船舶自身警惕性不高、設備配備不齊全等原因造成的。

作為管理部門，應該加強立法工作，通過法律形式明確企業、船舶和船員在防海盜工作中的權利和義務，使我國防海盜工作有法可依；積極參與相關國際組織的防海盜會議和活動，跟蹤并及時更新各國際組織頒布的打擊海盜指南和建議，為國內航運界提供指導；提供信息支持和預警，定時搜集發布海盜活動信息，為航運業提供預警；及時接收海盜襲擊報警信息，加強與各國際組織和外國護航海軍的聯系，以便及時為遇襲船舶提供支持和幫助。

企業應該加強船舶自身的防抗能力，收集、分析船舶防范海盜有關信息，為船舶配備必要的防范海盜設備和器材并進行培訓，定期組織防范海盜培訓和演習，在船上設立防海盜安全室等。如果船舶遭遇海盜襲擊，航運企業應及時向主管機關報告，指導船舶做好自救工作。如果不幸被劫持，公司應積極配合有關部門組織營救。

船員自身應該增強防海盜意識，時刻提高警惕，嚴格遵守主管部門和公司的防海盜規定和要求；積極參加公司組織的防海盜專項培訓，參與防海盜演習和演練，增強船員防海盜實操能力。

山東海事局研究中心海盜問題研究工作簡介

為應對日益猖獗的海盜活動，2008年12月16日聯合國安理會一致通過第1851號決議，呼吁國際社會積極參與打擊索馬里沿岸的海盜和海上武裝搶劫行為。我國交通運輸部成立了以徐祖遠副部長為組長的領導小組。按照交通運輸部海事局要求，山東海事局研究中心具體承擔開展防范海盜襲擾工作的跟蹤研究。

為保證工作質量，研究中心抽調了航運、法律、外語等方面的專業人才，組成海盜問題研究小組，開展跟蹤研究工作。一年多來，研究小組密切關注國際海事發展局勢，跟蹤分析海盜活動最新動態，深入研究防范和應對海盜的各項公約、決議和國際合作機制，提出有針對性的意見和建議，為領導決策起到了輔助參考作用，同時也為航運公司、船舶和船員防范海盜襲擊提供了重要的行業指導。