水上交通行業中央企業的安全生產管理與水上交通安全管理問題

文／吳曉嘯 宣 行

通過對水上交通安全管理和安全生產管理性質的闡述，分析安全管理中相關法律關系，對法律空白和重疊的地方提出建議，有利于進一步理清海事、安監部門的不同職能關系，更好地形成安全監管合力，共同維護安全形勢穩定。

This paper explains differences between safety management supervision and marine transportation security supervision in state-owned enterprises and gives legal advices. And it shows the different functions between marine department and safety supervision department for making good cooperation and maintaining the safety.

一、水上交通安全管理概述

1.概念和特征

水上交通安全管理，是指海事主管機關依據國家法律授權，對區域內水上交通秩序實施監管，保障人民群眾生命財產安全，目的是保障水上交通安全、有序暢通以及保護水域的自然環境免遭污染。主要有三點特征：第一，管理要素是人、機和環境。“人”不僅是主要船員，還包括旅客以及其他船舶管理人員。“機”不僅包括運輸船舶，也包括非運輸船舶，如施工船、游艇等，因為它們共用一個水域。“環境”不僅指自然環境，還包括人為環境乃至社會環境等，要不斷擴展外延。第二，水上交通安全管理的研究對象和范疇是整個社會化大生產中的人和船舶，也就是說水上交通安全管理的對象已不再是單一的、從事營業運輸的船舶，而是所有參與水上公共交通的船舶，由單一的商船轉向所有水上公共交通的參與者。第三，水上交通安全管理的管理內容從“個體安全”轉向“公共安全”。這里的“公共安全”主要包含兩個方面：一是該特定船舶以外的其他參與水上公共交通的船舶安全；二是該特定船舶上的“弱勢群體”——船員或旅客的生命安全。其發揮作用時所要影響的領域也不單是經濟領域，而是社會領域。

2.與安全生產管理之間的聯系和區別

從風險控制的角度來看，對航運企業的安全生產管理就是要控制航運企業的船舶在參與水上公共交通過程中可能引發事故的不安全因素；而水上交通安全管理則是要控制所有水上公共交通的參與者（不僅包括航運企業的船舶，還包括漁船、公務船、私人游艇等）在參與水上公共交通過程中可能引發事故的不安全因素。安全生產管理跟水上交通安全管理的管理內容本質上是一致的，并且前者的管理對象被后者所包含。

安全生產管理與水上交通安全管理又有區別，它們在具體領域里發生交叉、重疊的根本性原因是調整的法律關系不同。所謂法律關系是指法律規范在調整人們行為過程中形成的法律上的權利和義務關系，它是基于法律規范而形成的特殊社會關系。《安全生產法》是綜合規范安全生產法律制度的法律，它適用于所有生產經營單位，是我國安全生產法律體系的核心，也是安全生產監督管理的母法。安全生產管理是調整安監部門和生產經營單位之間有關安全生產的法律關系。水上交通安全管理主要依據《海上交通安全法》和《海洋環境保護法》調整海事機構與轄區內航行、停泊和作業的一切船舶、設施和人員以及船舶、設施的所有人和經營人之間交通安全，防治環境污染的法律關系。也就是說，安監部門是對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理機構，海事機構是對轄區內水上人機環境負有安全監督管理職責的部門。對此《安全生產法》規定了相互配合、部門監管聯動的原則，但下位法除明確了安監部門與負有安全生產監督管理職責的部門的安全監管職責外，多對部門聯合執法，特別是在安全檢查、監管執法、事故調查以及工作配合等具體方面少有規范，因此在實踐中容易產生多頭管理或者管理空白。

二、水上交通行業中央企業的安全監督法律依據

海事機構對交通行業中央企業的安全管理具有一定的特殊性。第一，海事機構是監督部門。海事機構既不是人民政府的交通主管部門，也不是企業的安全部門。第二，特殊監督管理權。海事機構對交通行業中央企業的安全管理是一種特殊授權，有別于傳統的行業管理和企業管理，是沒有財權、人事權、行業主管權的特殊監督管理權。第三，特殊監督管理權是齊抓共管的產物。

按照《安全生產法》的規定，國家安全監督總局及省（區、市）、市（地）安全監督部門具體負責工礦商貿中央企業的安全生產監督管理工作，從綜合監管的角度負責指導、協調有關部門的安全生產監督管理工作。內容主要包括對中央企業貫徹執行安全生產法律法規、規章制度等情況進行監督檢查，包括企業安全生產條件、安全標準、設備設施、勞動防護用品及作業場所職業危害情況、重大危險源監控情況、安全生產專項整治情況等。

在水上交通行業中央企業的安全監管方面，海事機構與安監部門的職責有重疊的方面。現有的法律法規原則性規定了安監部門負責工礦商貿中央企業的安全生產監督管理工作，從綜合監管的角度負責指導、協調有關部門的安全生產監督管理工作。海事機構負責水上交通行業中央企業的安全生產監督管理工作，但缺少可操作的具體規定。

三、水上交通行業中央企業的安全監督建議

1.進一步發揮企業作為安全生產主體的作用

企業是安全工作的主體，監管是外因，作為法制政府，是有限責任政府，不可能做“保姆式”管理。安監部門和海事機構作為安全管理部門，提供的產品都是公共安全服務。對于發生的事故，如系損害范圍僅局限于生產經營活動主體自身生命財產安全的生產經營活動，由行為主體自行管理，政府無須介入；如系損害范圍波及了在生產經營活動過程當中形成的民事法律關系其他平等主體的生產經營活動，政府需要介入，但介入深度有限，一般通過民商法等私法來設定“游戲規則”，并按照“不告不理”的原則事后介入；如系損害范圍會波及不特定大多數人的生命和財產安全的生產經營活動，政府需要強力介入，往往通過行政法等公法來調整，且事前、事后均要介入。

2.明確把握和充分發揮《安全生產法》賦予安監部門的綜合監管職能

《安全生產法》中規定綜合監管是安監部門的法定職責。從工作定位看，綜合監管是層次較高、較為宏觀的監管。在安全生產工作中，綜合監管所處的層次要高于專項監管、行業管理部門，它們之間不是行政上的領導與被領導的關系，但綜合監管部門可以對專項監管、行業管理部門的安全生產工作情況進行指導、協調、督促與檢查。從工作性質看，綜合監管是綜合性、全局性、全面性的監管，其工作立足點、著眼點和著力點是要保證安全生產工作的方向、思路、格局和目標得以實現。從工作內容看，綜合監管的工作對象主要是下級政府及安全生產專項監管部門、行業管理部門，工作重點在于對這些部門的工作進行協調、指導、督促及檢查，而不是代替、包辦具體工作，也不是對生產經營單位進行具體的管理和檢查。從工作手段看，綜合監管不是運用行政審批、核準或行政處罰等約束性手段，而主要是運用指導、建議等“柔性”手段，即使是在行使監督檢查方面的職權時，也應該更多地體現出指導和協調的色彩。從工作的切入角度看，綜合監管應站在較為中立、宏觀的層面介入工作，不只是簡單地配合、協助、補充各部門的工作，或做一些其他部門不愿去做的具體工作，更不要同有關部門“爭權奪利”。從運行規則看，綜合監管工作依據的規則是規范與調整安全生產工作的綜合性規則或總規則，解決的是安全生產工作全局、關鍵和方向的問題。

3.要加強海事機構和安監部門之間的合作和聯動機制

為節約社會資源，進一步密切雙方合作，加強有針對性的監管，形成安全監管合力，建議兩個部門主要在安全宣教和監督檢查方面加強合作和聯動。

在宣教方面，宣教的內容按照所依據的《海上交通安全法》和《安全生產法》有所不同，但前者是從航運企業遵守水上交通秩序的角度出發，后者是從對從業者在生產經營活動中的要求出發的，雖然角度不同，但內容都是圍繞安全這個核心，實質上基本一致。交通安全行業管理是各級交通主管部門從加強行業管理的角度出發，設置相關機構管理當地水運企業和港口的安全。海事機構和安監部門都負有安全宣教的義務。建議可以聯合采取多種形式定期或不定期地開展安全生產宣傳教育，宣傳國家有關安全生產的方針、政策、最新法規規范和管理要求，提高企業各級人員的安全生產意識等等。

監督檢查方面，安監部門對企業安全生產主要進行綜合監督管理，監督檢查各企業主要負責人落實安全生產第一責任人的責任和企業落實安全生產責任制情況，以及各企業貫徹落實國家有關法律法規和規章制度及安全生產條件標準的情況。海事機構參與或組織開展各企業安全生產檢查，現行主要采取確定安全生產會議制度和安全生產信息報備制度的具體形式，同時結合船舶質量綜合管理和安全管理體系開展監督檢查，建立轄區中央企業船舶安全信息數據庫，記錄這些船舶的安全營運情況。每月要求企業定時上報船舶質量月度報表，內容涵蓋船舶的安全檢查、事故和行政處罰情況。對建立安全管理體系的公司開展監督檢查，對沒有建立體系的公司，按要求的時間定期查看企業已建立相應規章制度的落實情況。建議成立由海事機構和安監部門成員等共同組成專家組，共同對水上交通行業中央企業“安全管理體系”的覆蓋性、符合性和有效性進行一次全面的指導性審核，幫助企業完善內部安全生產的規章制度，建立健全并有效落實安全責任制。