社保基金資產對社區醫療服務機構建設及運營的投資研究

吳麗莉 鐘振強

隨著廣州國際化經濟和城市化的快速發展，城市人口及參保醫療人數急劇增加，根據今年7月份公布人口數據顯示，廣州市戶籍人口約773.48萬（2008年）人、流動人口約589萬人，市區總人口高達1362.48萬人。也就是說廣州市政府及社會福利部門，必須承擔全市一千三百多萬人的社會基本醫療服務。對該市民社會基本醫療問題的有效解決，不僅解決了中國約10.5%人口的社會醫療服務，較大程度反映了我國社會福利保障基金運用的有效性和社會福利保障制度水平。

為此，廣州市政府及社會福利部門，為了廣泛滿足社區居民的健康需求，通過在10個行政區范圍內，以行政劃分的街道為單位，具體以區屬一、二級醫院為依托，成立醫療衛生服務中心及社區站。目前，設置了政府非營利性社區醫療衛生組織216家，發揮非營利性組織職能，為市民提供公共衛生服務和基本醫療服務。

一、社區醫療衛生服務組織的職能及運營特征

在市政府統一規劃建立的社區醫療衛生服務組織機構，體現行政管理區、社區及醫療名稱，全市社區衛生服務站實行統一標識、統一標準、統一規章制度、統一檔案資料，納入全行業統一管理。

1、社區醫療衛生服務機構性質特征

社區醫療衛生服務中心（站）組織機構,由政府衛生及社保行政管理部門與社區舉辦,具有非營利性醫療機構性質特征。醫療衛生服務組織機構名稱為：街道名+社區名+社區衛生服務站或社區衛生服務中心，組織機構是在原來醫療業務的基礎上，承擔社區基本醫療、公共衛生服務及常規社會醫療服務。組織機構承辦人，對行政管理部門承諾并接受監督，在履行服務承諾和合同約定的前提下，實行自主經營、自負盈虧、自我發展的市場化運營模式。

2、社區醫療衛生服務機構的業務特征

社區醫療衛生服務組織機構，把政府衛生醫療規劃與社區居民衛生醫療服務內容有機結合，行使公共衛生服務和基礎醫療服務職責，具體開展健康教育、預防、保健、康復、計劃生育技術服務和一般常見病、多發病等診療服務，形成公共衛生和基本醫療服務組織體系網絡，充分體現地域醫療衛生資源效用的最大化。

3、社區醫療衛生服務機構費用管理特征

在社區醫療衛生服務中心（站）組織機構的費用資金管理過程中，第一社區醫療衛生服務機構的收費標準，提供同樣的醫療服務，只按縣級醫療機構收費價格的75%執行收費；第二為市民提供掛號、診察、檢查、治療、手術和化驗等基本醫療服務支出費用中，政府補助10%，醫療參保人員個人賬戶支付90%；第三對按合同約定為醫療保險參保人提供醫療服務時，廣州衛生行政部門將對提供公共衛生服務部分給予相應補助；第四政府按提供公共衛生服務人口數25元/人額度下撥經費。

可見，社區醫療衛生服務中心（站）診療費普遍較低，提供的公共衛生服務和基礎醫療服務內容齊全，業務管理及組織運營制度管理規范，普遍受到社區居民歡迎。

然而,根據《衛生部關于社區衛生服務機構建設的指導意見》（以下簡稱《意見》）規定，社區醫療衛生服務組織機構的建筑面積規模、公共衛生服務用房和基本醫療服務用房面積、床位數及功能等客觀條件，將使其醫療服務能力水平、工作職能、服務對象和服務容量受到限制。

二、社區醫療衛生服務機構的條件及其制限

從目前廣州市執行《意見》規定并結合社區人口數量結構分析看來，社區醫療衛生醫療服務機構在面積、床位、服務功能、人員和經費等相關條件等方面，嚴重存在著客觀條件制限性問題。

1、社區醫療衛生服務機構條件

在社區醫療衛生服務中心建設和評估審批及設計過程中，規定了建筑面積不少于1000平方米，其中社區衛生服務站的面積不少于150平方米，與此同時還規定了公共衛生服務用房和基本醫療服務用房面積應為1:1，護理康復為主要功能的病床，不能超過50張。可見，社區醫療衛生服務機構面積和床位等條件，直接決定了服務容量。

2、社區醫療衛生服務機構數量制限

目前，全市服務對象達到一千三百多萬人，而全市社區醫療衛生服務機構共有216家，平均每個社區衛生醫療服務機構需要負責630778人的醫療衛生服務，平均服務人數與床位之間的比例大約是12616:1。

廣州市社區醫療衛生服務機構分布情況表

還有，從社區醫療衛生服務機構數量的絕對數看來，數量超過了兩百家，而且主要分布在海珠區、越秀區、白云區、荔灣區和天河區等人口密集的老城區。然而，從社區醫療衛生服務機構數量與服務對象的比例分析看來，平均每個社區醫療衛生服務機構需要負責63萬多人的衛生醫療服務，無論從機構數量還是床位數量，都無法滿足社區居民的基礎醫療衛生服務需要。

3、社區醫療衛生服務機構職能范圍制限

今年9月7日下午，中國工程院院士鐘南山在主講廣東科協論壇第28期報告會指出：在我國許多人看病都愛擠大醫院，其實99.1%的人只需要看小區醫生就能解決問題。

然而，正是因為目前社區衛生醫療服務機構面積和床位及設備條件的限制，造成職能范圍單一缺乏綜合醫療服務等原因，導致絕大多數市民不管大病小病，不得不都到大醫院去看醫生，加重了醫院工作同時，也加重了病人醫療費用負擔，特別加大了老人看病的體力人力費用等方面負擔。

因此，為了使社區醫療衛生服務機構，能夠擴大服務容量、增加服務職能、提高綜合醫療服務能力和水平，充分發揮社會福利醫療保障作用，創造社會福利保障事業條件，在居民居住社區享受基本衛生和醫療及養老醫療服務，必須加強社保基金對社區醫療衛生機構建設及運營的資金投入。

三、社區醫療衛生服務機構綜合職能拓展與社保基金投入的必要性

根據廣州市老齡委最新統計，廣州市60歲以上老年人（戶籍人口）總數已經上升超過100萬，占總人口的13%，其中越秀區高達16.5%。因此，廣州市必須積極發展養老醫療保障事業，解決老人的社會福利養老保障問題。然而，從廣州民政局了解到，廣州目前只有2萬多張養老床位，也就是說每100個老人中，只有2張床位左右，養老服務條件處于嚴重供不應求狀態。

另一方面，廣州絕大部分老人不僅有自己的房子，也有自己的儲蓄及養老收入，并且他們希望居家養老。但是，由于社會處于少子化時代，并且年輕人忙于工作和育兒生活，無暇照顧和護理老人，無法確保老人日常生活的起居安全等，因此，社區有必要發揮醫療衛生服務機構的醫療看護職能，對居家養老居民提供醫療、監護及看護等服務，有效解決居民在家養老問題。

如果忽略了社區醫療衛生服務機構的社會福利養老醫療保障職能，將使居民不得不放棄在家養老計劃，造成一方面老年居民的房屋及床位空置，使社會福利體系管理環節分離同時，另一方面為了福利養老及養老看護重復進行機構建設，浪費了社會福利基金資源。

可見，通過建立以社區醫療服務機構為依托，增加機構的養老醫療服務，提供上門醫療看護，發揮綜合醫療和看護作用，有利于充分利用居民家園做好居家養老，有效解決養老床位設施資源。

因此，為了創造良好的醫療設施和設備條件及醫療功能，更好地發揮社區衛生服務機構的綜合職能，發揮社保基金的杠桿作用，必須加強社保基金對社區衛生服務機構建設及運營的投資，創造社會福利保障的事業條件。

四、現代社會福利化社區醫療衛生服務機構的運營模式

為了綜合解決社會福利醫療與養老體系問題，必須建立以社區醫療衛生服務中心機構為依托的現代社會福利化社區醫療衛生服務機構，組織專業醫療隊伍的同時組建社會養老醫護隊伍，有效進行社區醫療衛生服務和老人醫療看護及養老看護工作的有機結合。

1、現代社區醫療衛生服務的組織運營管理

由于社區醫療衛生服務機構是以街道為行政劃分建立形成，與一般醫院不同，具有地緣性和民政性特征，在居民心中具有醫療服務、衛生服務、老人組織管理地位，組織與居民客觀存在信賴關系。為了最大限度發揮家庭社會養老資源，充分發揮社區醫療機構的地緣優勢，體現現代社會福利化社區醫療衛生服務機構的綜合職能。

社區醫療衛生綜合組織機構的運營模式

由此，在現代社區醫療衛生服務組織運營過程中，首先,服務對象職能除了基本醫療和公共衛生服務之外，還應該包括老人養老醫療看護等；其次，機構規模、面積及床位總數等設備條件，必須與社區居民總數相匹配；再次，醫生、護士及養老醫護人員隊伍的合理配置；這樣把社區醫療與社區居家養老服務組織+民政養老護理工作等有機結合起來，有效發揮基本醫療、公共衛生服務、養老醫療和養老醫護監護職能作用，更好地有效行使國家對國民的社會福利醫療養老的行政組織作用。

2、現代社區醫療衛生機構醫療及醫護隊伍的運營管理

為了確保社區基本醫療、居家養老老人醫療醫護監護服務水平，必須保證醫療及醫護隊伍人才業務素質水平。社區醫療衛生服務機構，可以通過委托區屬衛生學校，把社區下崗工人及低保戶人員組織起來，進行醫療服務業務培訓，對培訓合格的醫療福利看護人員發放上崗證，把社區下崗工人的再就業與低保戶人員生活費用支付與社區醫療看護隊伍建設相結合，加強社區下崗工人及低保戶人員的生活費支持同時，有效解決醫療看護人力資源問題。

3、現代社區醫療及養老醫療看護工作人員的運營管理

在社區醫療及養老醫療看護人員的運營管理過程中，必須按工作職責把醫療隊伍和養老醫療看護隊伍分工管理。醫療人員負責基本醫療和養老醫療治療工作；對于養老醫療看護人員，包括護士和護工等工作：對一般行動自由的老人測量血壓等提供一般常規醫療看護服務；對獨居或無法進行生活用品采購的老人，不僅需要提供醫療服務，還需要醫護人員提供日常吃用生活品購買服務；對生活不能自理的老人，不僅要對老人進行血壓測量、巡診等醫療看護；對臥床病人提供專用沖涼浴缸并進行全過程專業護理等服務。

因此，加強社保基金資金對社區醫療衛生服務機構的投資，就是在社保基金運營過程中，按基金的10%用于社區醫療機構建設、設施設備、人員訓與運營管理，創造良好醫療設施和設備條件及醫療功能，完善綜合社會保障機制，發揮社保基金的杠桿作用，創造社會性福利保障的事業條件。

五、加大社保基金對社區醫療機構投資的意義

由于現代社區醫療衛生綜合服務機構的服務對象具體、職能全面、服務內容多樣、職能綜合、功能齊全，加大社保基金對社區衛生服務機構的科學投資，第一有利于擴大機構的有形固定資產設施設備，增強社區醫療衛生服務機構條件；第二有利于培養社區醫療及醫療看護人才，特別是醫療看護人才的綜合教育培養，是提高社會養老服務水平的關鍵；第三有利于發揮社保基金的杠桿作用，通過社保基金的有效投入，把社區下崗工人的再就業與低保戶人員生活費用支付與社區醫療看護隊伍建設相結合，有效解決醫療看護人力資源問題做好居家養老的同時，充分利用居民家園，有效解決養老設施床位等社會福利養老社會資源；第四有利于建立以社區醫療服務機構為依托，發揮社區醫療隊的信賴作用，提供上門醫療服務的同時，有效發揮社會福利養老的體系管理作用，實現社保基金資產效用最大化。

綜上所述，通過社保基金資產加大對現代社區醫療衛生綜合機構的資金投入，有效發揮社保基金的杠桿作用，有利于增強社區醫療綜合中心的基本醫療和福利養老醫療能力，形成醫療床位與養老床位結合、老有所養與老有所醫結合、養老保險與醫療保險結合、基本醫療與醫療養護看護結合、醫療人員和醫護人員結合，科學解決社會福利保障系統問題，實現轄區年青居民及老年居民醫療及養老社會福利化，充分體現我國經濟發展和完善的社會福利保障制度及保障水平。

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