一流的目標定位需要一流的管治水平

2010年11月16日，澳門特別行政區行政長官崔世安發表特區政府2011年財政年度施政報告(以下簡稱“施政報告”)。這份施政報告以其高度關注民生問題、積極推進經濟建設和努力提高施政水平的三大主題，獲得了比較廣泛的社會好評。

就在公佈這份施政報告的三天前，國務院總理溫家寶來澳門出席“中國——葡語國家經貿合作論壇第三屆部長級會議”，與澳門各界人士代表舉行座談。座談會上，溫總理在對澳門的歷史文化作出高度評價，也對澳門的未來發展提出四點希望:“提高政府科學施政水平，促進經濟適度多元發展，努力保障和改善民生，重視維護社會和諧安定。”根據我國政治生活中的慣例，相信這些內容不是溫總理個人的隨意表態，而是在一定程度上代表了中央政府的聲音。讓我們以總理講話的精神作為依據，對澳門特區政府的施政報告進行適當的評述。

澳門需要確立第一流的發展目標

溫家寶總理在講話中指出，“澳門是有文化的、澳門是有名人的，是有文化底蘊和文化潛力的地方”、“澳門在中國人心中佔有重要的位置，在中國歷史文化發展中具有特殊的影響和地位”、“澳門的發展進步，是‘一國兩制’科學構想的又一次成功實踐，是中華民族邁向偉大復興的一個標誌”。這番深情的話語既是對澳門過去歷程的高度評價(有媒體稱“這是歷來中央領導人對澳門的最高評價”)，又是對澳門未來發展的殷切期望。從這一精神出發，澳門應當確立與“中華民族復興標誌”相適應的第一流發展目標，而不要將目光只停留在比過去好、比別人好的相對水平上。

我們高興地看到，在2011年施政報告中，有關澳門未來發展的第一流目標定位已經在一些地方有所體現。最集中的表現是建設“世界旅遊休閒中心”和“重視世界歷史文化遺產的普世價值”。

澳門特別行政區“世界旅遊休閑中心”的發展定位，是2009年1月初國家發展與改革委員會公佈的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》中首次提出來的，這一構想從國家戰略全局和長遠發展的高度，賦予包括香港、澳門在內的珠江三角洲地區在全國發揮輻射帶動作用和先行示范作用的職責。就在這樣的總體框架中，澳門被規劃為“世界旅遊休閒中心”。溫家寶總理在對澳門的第二點希望中也強調要“努力把澳門建設成為世界旅遊休閒中心”。

建設世界旅遊休閒中心不同於一般的發展旅遊產業，關鍵在於“世界”和“中心”兩詞。首先，它必須在全世界范圍(不僅僅在周邊地區或中國)具有典型的代表性，體現世界頂尖級的高水平。其次，它要在旅遊界處於“中心”的位置，具有很大的知名度，是各國家、各地區的旅遊者耳熟能詳甚至趨之若鶩的旅遊勝地。用這樣的標準去定位澳門世界旅遊休閒中心的建設，才能達到應有的高度，實現一流的目標。

澳門具備了實現上述目標的有利條件。正如施政報告中所指出的，“澳門是祖國唯一擁有南歐休閒文化風格的城市，蘊含深厚的歷史文化底蘊和鮮明的地方特色，在臨近地區中的旅遊形象鮮明突出。”對於建設世界旅遊休閒中心這一世界級的目標，特區政府已經有了足夠的認識。施政報告中五次直接引用“世界旅遊休閒中心”這一概念，另外還有三處出現 “世界旅遊休閒城市”、“亞太地區具有重要影響力的國際旅遊目的地”等相似的提法，足見其重視的程度。至於如何建設國際旅遊休閒中心，施政報告中也有比較具體的設想:“特區政府將推動優質旅遊城市建設，完善旅遊行業的法律法規，提高旅遊行業的服務素質”，此外，還列舉了一系列相關的計劃與措施，包括陸路跨街交通銜接、國際機場發展、無線網絡連接技術等基礎設施建設，甚至還提到了一些重點旅遊項目的開發。如此詳盡的構想和細致的安排使人相信，“把澳門建設成為擁有中西文化獨特韻味、能吸引多樣化國際客源、讓旅客感覺和諧友善的城市”這一目標是有可能實現的。

然而，相形之下，另一個同樣屬於“世界水平”的目標——重視世界歷史文化遺產的普世價值，卻似乎沒有得到足夠的重視。

2005年7月15日被列入世界遺產名錄的澳門歷史城區，包括媽閣廟、港務局大樓、亞婆井前地、鄭家大屋、圣老楞佐教堂等25處歷史建筑。這片歷史城區是我國境內現存年代最遠、規模最大、最集中且保存最完整，西式建筑為主、中西式建筑互相輝映的建筑群，凝聚了澳門四個半世紀來中西文化交流的歷史精髓。它們既是西方宗教文化向中國和遠東地區傳播的歷史見證，又是中華文化與西方文化碰撞交流、互補集成的結晶。所以它們不僅是世界歷史文化遺產中不可多得的瑰寶，而且具有普世價值。從這個意義上說，入選世界遺產名錄的澳門歷史城區，是世界頂尖水平的品牌。

從今后澳門建設世界旅遊休閒中心的任務來看，澳門歷史城區也應該並能夠發揮重要作用。因為它們正是施政報告中所指出的“蘊含深厚的歷史文化底蘊和鮮明地方特色”的典范。換言之，歷史城區應是世界旅遊休閒中心的最大亮點與最大賣點。澳門自然資源匱乏，疆域十分有限，不可能建設成同世界上許多地方風格相似的旅遊勝地，要靠只能靠獨有的歷史文化資源。溫總理在澳門的講話中也殷切希望“未來澳門這個國際旅遊休閒中心，不僅讓遊人能夠享受到舒適、愉快，而且享受到文化的熏陶”。既然如此，澳門理應以歷史城區作為突破口和切入點，注重以深化內涵的途徑來加強世界旅遊休閒中心的建設。長期以來，澳門民間對此也有很高的呼聲。例如，圣保祿學院的遺址發掘有所收獲之后，一些學者就建議，在恢復圣保祿學院歷史面目的基礎上，創建澳門中西文化交流博物館，發展歷史文化旅遊。然而，數年來澳門特區政府的施政報告中均未能將歷史城區的保護、開發和利用提到創建世界一流品牌的足夠高度，本次施政報告中也依然停留在泛泛而談的程度上。雖然提到了“推動《文化遺產保護法》明年進入立法程序”、“明年《舊區重整法律制度》將進入立法程序”、“積極尋求平衡城市發展與文物保育的社會共識”、“歷史城區與現代城區互相輝映”等內容，但是直接關乎弘揚世界歷史遺產普世價值的具體舉措則顯得比較單薄。須知世界旅遊休閒中心和世界歷史遺產澳門歷史城區是具有內在有機聯繫的兩個元素，倘若對后者的目標定位不準確，“厚彼薄此”的狀況不改變，實現前者的目標也會受到嚴重制約的。

政府需要具備

一流的管治水平

為了實現一流的發展目標，特區政府需要具備一流的管治水平。溫家寶總理對澳門的第一條希望，就是“要深入了解社情民意，廣泛聽取各階層的意見和訴求，促進科學施政。要堅持依法施政，提高政府的管治水平”。管治水平與施政效果密切相關，或者說，有什么樣的管治水平，就將產生什么樣的施政效果。

澳門特區政府是否意識到這一點?施政報告中雖然沒有出現“管治水平”這一提法，但是提到了“施政水平”:“我們要求各級官員以科學理性的精神，積極務實的態度，開拓創新的思維，提升施政水平，為特區未來的發展打下更扎實的基礎。”應當說對管治水平的重要性已經有所認識。

那么，澳門特別行政區政府的管治水平如何?不必妄加評說。施政效果勝於雄辯，老百姓自有公論。我們還是從前瞻的角度來提一些希望吧。

一個政府怎樣才能具有一流的管治水平?筆者在另一篇論文中曾經提出四點意見:“為民施政、依法施政、科學施政、擇優施政。”在此不再贅述。本文擬圍繞機制創新和加強監督兩個環節發表一些議論。

關於機制創新。本屆政府上任以來，“陽光政府，科學決策”被作為主要的施政理念鄭重提出，引起了較好的社會反響。推行科學決策、建設陽光政府的目的是什么?不是為了僅僅對老百姓有所交待或者打造良好的政府形象，而是為了提高管治水平，獲取更好的施政效果。澳門特區成立11年來，各屆政府努力施政，總體效果良好，這也是回歸以來澳門特區的經濟建設和社會進步取得諸多成就的重要原因。但是，不少民眾對政府的有關工作不甚滿意，原因也是多方面的，而政府部門辦事效率不高、少作為或不作為往往是引發民眾意見甚至觸發民怨的導火線。政府的根本職責在於為民眾服務，溫總理在希望中語重心長地指出了澳門建設服務型社會的四大特征:“勤政、廉潔、高效、為民”，其中“高效”的問題尤其是澳門特區政府的一個弱項。

由於四百多年來深受葡萄牙文化的影響，特區政府在基本架構、規章制度甚至工作作風的不少方面於某種程度上沿襲了葡澳政府的傳統，其中形式主義、繁瑣哲學、安於現狀和辦事推諉是主要弊端。在社會信息化程度不斷加深、科學技術迅猛發展的當今時代，這些傳統越來越不適應日新月異的形勢發展。一個政府的辦事效率和施政效果，固然與官員的素質有關，但更為關鍵的是運作機制，包括機構設置、權限分配、規章制度等等。因此，特區政府提高管治水平的當務之急之一應是機制創新。我們高興地看到，在施政報告中，崔世安特首多次提到了有關的設想，如“積極而又審慎處理好澳門特區未來的政制發展問題”，“全力貫徹‘傳承創新’理念”，“力求創新制度模式，為推進澳門經濟適度多元化創造條件”等。我們期待著在不遠的將來特區政府在機制創新和高效施政方面取得顯著成效。

關於加強監督。一個有效的執政機構，不是靠權力至高無上，而是憑藉有效的監督而依法、科學地施政。任何公權力一旦脫離了監督都會衍生腐敗。所以建立有效的監督機制是保證施政機構正常運作、健康發展的關鍵。

澳門特區的政治體制是由《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》規定的。實踐證明基本法規定的政制完全適合於澳門的實際情況。但是，隨著時代的進步與形勢的變化，與內地和世界各地一些國家、地區的成功經驗相比，澳門的管理體制中也暴露出一些薄弱環節，最明顯的不足是“監督軟弱”。先看內部監督。澳門不存在政黨，沒有黨內監督。澳門實行行政主導體制，行政長官擁有極高的權限，包括領導政府、負責執法、簽署法案公佈法律、簽署財政預算案、決定政策、發佈行政命令、制定行政法規、提名主要官員、委任部分立法議員、任免行政會委員、依法提名法院院長、依法提名並報請中央政府任命檢察長，等等。立法會作為立法機關，其主要職能是制定、修改、廢除法律等，同時也具有指控甚至彈劾行政長官的權力。因此，立法會具有一定的監督職能;可是立法會議員中本身就有一部分是由行政長官委任的，監督職能也不是立法會的主要職能，與內地人民代表大會制度中的人大常委會相比，其監督職能更顯得薄弱。至於司法機關，由於法官、法院院長均由行政長官任命或選任，檢察長、檢察官也都經過行政長官提名，因此很難對政府實施有效的監督。上述分析並非針對現有政府和行政長官提出意見，而是試圖找出現行政制中可能存在的薄弱環節而希望能使之臻於完善。

從外部監督來看，由於此類監督不同於監督成效在很大程度上取決於被監督者自覺性的內部監督，因此效果往往比較好，理當成為政府施政過程中接受的主要監督形式。澳門不存在政黨，沒有政黨之間的黨外監督，所以主要的外部監督來自民間，包括公眾、社團、媒體等。近年特區政府已經注意到這個問題並做出了一定的努力，施政報告中也多次提到“提高施政透明度，接受公眾監督”，“加強公眾對公共部門和公務人員的廉政監督”，“鞏固公務員隊伍的專業操守、廉政建設，接受監督”等等相關內容。溫家寶總理在對澳門的希望中明確提出了“要主動加強內部監督、引入社會監督”的意見，如果能夠針對社會監督的形式、渠道甚至程序和規范作一些具體的安排與探索，相信會推動社會監督健康而強勁地發展起來，進而促進特區政府提升至一流的管治水平，帶領澳門民眾為實現一流的發展目標而奮勇前進。