城鄉規劃視角的旅游用地分類體系研究

[摘要]一直以來，我國對旅游用地的概念界定含混不清，由此帶來了旅游用地分類標準不科學、取得手段不規范、旅游用地低效利用以及滋生土地尋租等問題。在當前旅游業飛速發展的形勢下，上述問題的負面性越發凸顯，基于規范化和法制化建設目標的旅游用地審批成為規劃管理的重點。如何將現有具有顯著法律約束或政策約束效力的用地分類標準落實在旅游區或旅游景區規劃方案之中，需要超越關于旅游用地研究的學術性、技術性和制度性三大難題。因此，本文首先對旅游用地的概念與分類標準進行了研究綜述；其次，在北京市城鄉規劃框架下。分析了北京市旅游發展的現狀問題和發展趨勢，提出旅游用地的分類需要以旅游用地空間布局和功能分區分析為基礎，盡快開展相關理論研究和試點工作；最后，以北京市新城規劃為例，提出了旅游用地分類和管制標準的3種思路。

[關鍵詞]旅游用地；分類標準；開發管制；北京

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006(2010)07-0054-08

1 問題的提出

我國旅游業的快速增長必然帶來旅游用地需求的急劇膨脹，出現了旅游產業多元化和旅游空間分散化發展的趨勢。但我國又是土地資源極其匱乏的國家，因此，既要大力發展旅游業，又要控制土地指標，旅游用地增長與土地保護之間的矛盾逐漸凸顯，旅游用地的審批成為當前城鄉規劃和土地利用規劃研究的重點。但究竟旅游用地包括哪些土地類型?旅游用地能否作為一類用地單獨劃分出來?現有旅游用地的相關學術研究及其結論存在諸多不確定性和不規范性，盡管其科學性和合法性的論述尚不充分，顯得缺乏依據和統一標準，“旅游用地”卻因為現實的需求而在諸多規劃中頻繁出現。

有學者認為旅游用地的出現導致城市規劃在“指標控制上的混亂和規劃管理上的盲區”。也正是因為《城鄉建設用地分類標準》沒有對旅游用地進行有效合理的界定，才使得旅游用地成為違法用地和土地尋租的“突破口”，“可以毫無顧忌地占用城市土地”。此外，由于認識上的問題，一些專業人員簡單地將旅游目的地或旅游景區規劃等同于城市規劃，導致目前我國在建的旅游區大多存在缺乏旅游吸引物和嚴重的城市化傾向問題。因此，界定旅游用地內涵，明確不同類型、不同區位旅游用地的開發管制標準，對旅游業以及城鎮化的健康發展都具有重要的現實意義。

從城市規劃中的旅游用地規劃編制和審批角度看，旅游用地研究面臨三大困境：(1)旅游用地空間分布“破碎”(fragment)，分散于土地分類中的方方面面，但具有高度的功能復合特征，導致概念界定困難；(2)旅游用地多位于城市邊緣和郊區，城市規劃(特別是控制性詳細規劃)難以覆蓋，并且城鄉土地利用混雜，用地指標不易確定，造成管制標準困難；(3)旅游規劃、風景區規劃、城市規劃、土地利用規劃等都具備一定的管制權限，但產業發展和土地審批主體不一致、銜接不足和體制不順導致統籌管理困難。

2 我國旅游用地研究進展概述

旅游用地研究涉及諸如旅游學、地理學、經濟學和管理學等多學科，由于其交叉性和邊緣性，旅游用地的研究尚未引起人們足夠的重視。筆者通過中國知網搜索，直接以“旅游用地”為題的文獻僅有十幾篇。

2.1 關于旅游用地概念

旅游用地的特殊性在于土地性質多樣化，從土地利用角度來看，旅游用地的開發中既含有城市建設用地的特征，又含有農業用地的特征，是一種復合型的土地利用類型。除了旅游設施用地具有純化的用地特征外，大部分旅游用地屬于“與旅游相關的用地”(tourism related land)，旅游行為和活動的發生多以自然資源和社會資源、文化資源為依托，旅游功能短期內并不影響土地的原始屬性。旅游用地大致可以分為兩種類型，一是出于滿足旅游休閑的需要，由原生的自然景觀與人文景觀共同組合而成的可供觀賞、游覽、娛樂等用途的特殊土地，因為不少生態旅游區都強調環境的原生性，所以許多旅游用地都具有原來的屬性，如山地、森林、河流、水庫、旱地及水田等；二是用于旅游配套服務設施，如酒店、餐館、度假村等建設的用地，具有明顯的城市建設用地特征，需要城市市政基礎設施和部分公共服務設施的配套。旅游用地在性質上的復合型決定了城市規劃無法將其作為一個整體對待，必須進行進一步細分。

畢寶德在《土地經濟學》中認為：“旅游用地就是旅游業用地，即在旅游地內為旅游者提供游覽、觀賞、知識、樂趣、度假、療養、娛樂、休息、探險、獵奇、考察研究等活動的土地”；梁棟棟在其《旅游用地的初步研究》中認為：“旅游用地是一個由旅游地各項與旅游相關的自然因素并綜合了相應人類勞動成果的自然一經濟地域綜合體，是自然作用與人類活動相互作用的動態系統”。黃養山等在《旅游規劃》中將“旅游用地功能分為三大類：旅游服務用地、基礎設施用地和生產管理用地。劉家明在《旅游度假區土地利用規劃》中將旅游度假區的用地類型按性質分為三類：直接為旅游者服務的用地，公用事業、交通服務設施等用地，間接為旅游度假者服務的用地。

從各位學者給出的定義不難看出，旅游用地的定義集中在以自然資源和人文資源為主體的旅游吸引物用地和以旅游交通、旅游飯店等為內容的旅游接待服務設施用地上。但總的來說，目前國內外旅游用地的理論模型均局限于某一特殊地域，欠缺普遍的解釋力。由于“旅游”概念外延大，并且有越來越泛化的趨勢，因此，隨著旅游類型的多樣化，旅游用地的類型非常多樣，同時與已有用地分類相交叉，加大了實際操作中的難度。

2.2 關于旅游用地分類

國內對于旅游用地分類體系的研究主要基于土地利用規劃和城市規劃兩種研究視角。

(1)土地利用規劃方面。章牧、李月蘭通過分析旅游用地在廣西土地利用規劃體系中的地位和作用，討論廣西旅游用地的需求趨勢，提出將旅游用地納入土地利用規劃修編體系中的建議和對策；張娟從旅游用地與全國土地分類的關系人手，分析了《風景名勝區規劃規范》中關于旅游用地分類的不足，提出了適應于土地利用規劃的旅游用地分類新體系……蘇琨、周勇從土地利用分類的角度探討旅游用地在土地利用分類系統中的歸屬情況，并總結了旅游用地在土地資源管理方面的應用作用。

(2)城市規劃方面。范業正分析了城市規劃與城市旅游規劃的關系；楊軍、高珊指出了“旅游用地”的用地性質不明確帶來的問題，并就在城市規劃中如何協調各部門，對旅游用地進行法制化、規范化的管理提出建議；李婷婷等分析了北京市郊區旅游用地的問題，提出了“一表一書兩個控制指標”新的郊區旅游用地管理模式。

2.3 城市規劃和土地利用規劃用地分類中的旅游用地

我國現行法律法規文件中尚無標準化的“旅游用地”概念，國外大部分國家和地區也是如此。在現行城市用地分類標準中(GBl991)沒有“旅游用地”明確分類，有一些相關用地類別，但與旅游用地的關系不清晰。雖然可以找到對應類別，但是一塊旅游用地的功能更為綜合，可能包含多種用地類型，并且旅游區內的旅游用地與一般城鎮集中建設地區的相同類型用地的開發形式、建設指標差異較大。例如，旅館業用地、康娛設施用地、游樂用地、經營性康體休閑用地的關系就很不明確，無法進行橫向、縱向比較，因此難以納入用地平衡表。

在2007年8月10日正式發布實施的《土地利用現狀分類》(GB／T21010--2007)，采用一級、二級兩個層次的分類體系，共分12個一級類、56個二級類。在一級地類中的“公共管理與公共服務用地”中明確提出了“風景名勝設施用地”，定義為：風景名勝(包括名勝古跡、旅游景點、革命遺跡等)景點及管理機構的建筑用地，景區內的其他用地按現狀歸入相應地類。其中“景區內的其他用地按現狀歸人相應地類”已開始體現出了旅游用地類型的多樣化，除此以外的文體娛樂用地、公園與綠地用地等也涉及相關的旅游用地類型。總體而言，這一分類體系體現了旅游業的公益性質，但未考慮旅游業所帶來的經濟、社會和生態效益，“風景名勝設施用地”沒有充分體現旅游業的經濟性質。

從規劃管理角度看，旅游用地的規劃管制主要涉及旅游部門的《旅游規劃》、建設部門的《城市規劃》和《風景名勝區規劃》、國土部門的《土地利用規劃》等。目前，3個部門都沒有明確的關于旅游用地的分類標準和專門的控制標準。界定的范圍、規模、指標等過于寬泛，部門之間的概念和分類也無法統一，出現了管制權限上的空間重疊和多頭管理問題。如表l所示，由于土地利用規劃和城市規劃各有不同的用地分級體系，涉及旅游用地的分類也大相徑庭。土地利用規劃分類中的5類用地和城市用地分類中的8類用地并不對等，相互之間的內容交錯，很難進行橫向比較，給旅游用地管理造成極大困擾。

2.4 本文對旅游用地及其分類的認識

旅游和游憩用地(tourism and recreation land)相比其他用地更具有動態性和復雜性，在迅速增長過程中，旅游用地自身的形態和空間分布以及其與其他用地的關系正在發生變化。這些變化來自于人口和社會變遷、消費行為、科技和交通技術的革新以及政府管治和政策演替等因素。

旅游用地也具有土地的“資源、資產、資本”屬性，其利用過程也具有復合化的特征，從驅動力角度來說，旅游用地的演進已經、并將由5種不同的特征來塑造，這將決定未來旅游用地分類的趨勢：(1)由于旅游業的激增和土地供給的約束，以及新的旅游行為的涌現，土地利用強度在短時間內的強烈變化，旅游用地的資產和資本屬性更加凸顯，旅游用地資源的保護問題更加敏感；(2)旅游行為在空間上的多元化，既包括局限于特定場地的(例如主題公園、歷史性建筑)行為，也包括不局限于一定空間場所的發散性的活動(例如漫步休閑、自駕鄉村游)，決定了不同類型旅游用地的開發建設標準的多元化；(3)高比例的非排他性(non-exclusive)土地利用，例如，在英國大約4％的農莊提供旅游接待功能，28％的建筑作為非農功能使用，旅游用地的復合化利用程度必然提升；(4)強烈的“公共物品”屬性，個人或土地所有者不能對特定的吸引物例如風景區、歷史地段或海灘強加特權而使用，旅游用地管制的意義凸顯；(5)加入了旅游、游憩活動而導致其自然屬性變得更加模糊，同時由于國內外旅游比重的變化，土地利用平衡將不斷改變，旅游用地規劃管理客觀上需要融入市場彈性。

筆者認為，旅游用地概念的混淆根本上來自對旅游概念本質理解的不同。從旅游活動角度看，旅游用地指短暫旅行和居留等旅游活動的用地；從旅游系統角度看，旅游用地包括吸引物、設施等在內的用地；從旅游業角度看，旅游用地指為旅游活動提供商品和服務的產業用地。本文認為旅游用地是指旅游要素在空間范圍的分布和聯接，是指旅游單位(與旅游業相關的獨立主體，包括旅游吸引物、旅游接待設施等)在城市中的數量和分布。鑒于旅游空間與城市空間相互交叉，因此又劃分為需要獨立用地的旅游空間類型和不需要獨立用地的旅游空間類型。

以上是針對旅游用地概念“學術性”問題的分析，關于旅游用地分類，本文結合北京的實例從旅游用地的“技術性”和“制度性”兩方面進行闡述。

3 北京市郊區旅游用地發展現狀及問題

3.1 北京市旅游業發展現狀與趨勢

旅游業已成為首都經濟發展的重要組成部分，大大拉動了交通運輸業、零售業、餐飲業等相關產業發展，同時提供大量就業崗位。2008年北京市旅游總收入2219億元人民幣，其中旅游外匯收入44.6億美元，接待本市游客收入142.0億元人民幣。2007年全市旅游業增加值占全市GDP的6.9％，占服務業增加值的10.1％。2007年全市旅游從業人員約34萬人，間接就業人員達到170萬～238萬人，約占全市從業人員18％～25％。

2008年奧運會后，國際上出現了“亞洲熱，中國熱，北京熱”的旅游趨勢，國際旅游包括事務性旅游(商務旅游、會議旅游、家庭和個人事務旅游)和消遣性旅游(觀光旅游、文化旅游)兩大類。而國內也出現了“首都熱”旅游趨勢，同時北京本市居民游憩呈現出都市(向心)化與郊區化并舉的趨向，都市游憩以社交游憩、文教藝術游憩為主，郊區游憩以非正式戶外游憩、休閑度假旅游為主。

3.2 北京市旅游用地發展政策與規劃導向

北京市旅游用地的發展不僅在于市場驅動因素，也表現為政府對旅游開發的大力推動。在《北京城市總體規劃(2004～2020)》中，明確提出“北京是國際著名旅游地，古都文化旅游、國際旅游門戶與服務基地”，要充分利用北京的旅游資源，大力發展具有首都特色的旅游業。與中心城歷史文化資源保護相結合，大力發展文化旅游業；結合新城建設，發展城市休閑娛樂業，適度發展旅游會展；因地制宜，發展山區生態旅游，不斷增強旅游業對北京經濟的帶動作用。

而在北京市域次區域發展導則中指出：中心城次區域以文化旅游為主；東部次區域以旅游休閑為主；西部次區域以旅游休閑為主；山區次區域以自然旅游為主。旅游用地總面積為1061公頃。2004年總體規劃以后的規劃深化產生了更多旅游用地需求，從數量上呈擴大趨勢。2005年北京開始各新城規劃，據不完全統計，各郊區縣規劃旅游類用地已接近4000公頃，分布在10個郊區縣，而規劃圖上的圖例名稱各不相同(如表2)。2007年年底編制完成的《北京市山區規劃(2006～2010)》進一步提出，山區發展生態旅游，建設八大旅游片區、九大旅游服務基地。2008年11月，北京市政府頒布《關于全面推進北京市旅游產業發展的意見》(京政發[2008]45號)，進一步提出“把北京建設成為亞洲的會展之都、商務之都，國際一流的旅游城市”。隨著旅游業越來越成為北京市國際城市建設和經濟優化發展的重要支撐，客觀上要求對旅游用地的規劃標準進一步深化和細化。

3.3 北京市郊區旅游用地發展現狀與問題

(1)旅游用地稀缺與浪費并存，呈現集約化、復合化和圈層外移趨勢

受到宏觀經濟形勢和北京市大力發展和扶植旅游政策的影響，旅游用地具有強勁的需求動力，但土地的提供卻難以大幅增加。由于農用地轉用受到政策嚴格限制，未利用地和現有建設用地成為旅游用地規模開發中增量用地的主要來源，但其潛力也很有限。與此同時，土地稀缺的大環境下，旅游用地浪費現象也很嚴重。高爾夫球場、滑雪場、主題公園和度假村四大類型休閑度假旅游用地中，都存在著不同程度的土地浪費現象，或表現為以占地面積大和設計規格高而求大求洋，或以旅游開發名義開發高檔房地產，或圈地后不進行實際開發等，特別是標準高爾夫度假俱樂部球場用地求大求洋現象普遍，土地浪費十分嚴重。

因此，未來北京郊區土地資源供需矛盾將進一步深化。事實上，這是郊區土地資源難以集約利用的突出表現。這種矛盾對北京旅游業的發展將產生深遠的影響，它將促使郊區休閑度假旅游項目不斷向首都都市圈轉移。正如董恒年等的研究結論，“未來郊區休閑度假旅游用地將呈現出集約化發展趨勢、復合化利用趨勢和向邊界外圍周邊地區轉移的三大趨勢”。

(2)旅游用地需求與供給矛盾突出，旅游用地與農用地配置失衡

在現行農地制度安排下，農地承包經營權轉讓受到諸多限制。政府控制農地所有權交易市場，由此引發的農戶承包經營權的不完全性必然降低農地的交易價格，使農地的承包經營權的交易價格不能真正反映農地的稀缺程度，農戶農地承包經營權轉讓收益也會因此下降，進而減少農地市場交易。農地的市場流轉機制不能正常發揮作用，使得一些擁有旅游資源的農地不能轉為旅游用地，資源浪費，旅游用地供給短缺。

在我國，土地規劃的核心是保護耕地，嚴格控制建設用地的增長。對旅游用地的界定在規劃方案中是以復區的形式給予認定的，旅游用地幾乎被忽略了。旅游景區的開發一般是依托國有土地或集體土地中的很小部分進行的，一般景區的核心范圍都較小，其周邊被其他類型的集體土地包圍，甚至是農用地包圍。有的景區的土地資源是以租賃的方式來進行開發利用的，這種受控于周邊環境狀況，使許多景區的核心部分與周邊土地只有一墻或一柵之隔，旅游管理非常困難。此外，還有少數景區特別是世界文化遺產景區在其保護范圍之內，或緩沖區內還有不少居民點，其中涉及農民建房或拆遷的矛盾，旅游部門難以自行解決這些問題。

(3)“GDP崇拜”的發展導向無法保證土地可持續開發，威脅公共利益

旅游開發的利潤是巨大的，因此，在巨大的利潤面前很容易造成對土地利用規模的盲目擴大，對土地的有效保護減弱，從而造成土地資源價值的流失。同時，由于產業鏈條的不完善，很容易在旅游區周邊地區過度開發，從而威脅到周邊地區的土地利用。追求短期經濟效益，漠視土地容量。發展旅游業帶來的高額利潤，使各方受益主體忽視對旅游活動區和接待區建筑容納限度的考慮，紛紛在建設控制地帶修建接待設施和人為景觀。景區外違反外圍保護地帶的要求、商業化、城鎮化現象嚴重。

北京市郊區旅游用地開發也存在破壞資源環境、基礎設施不足、社會效益有限和接待水平不高等問題。其不僅表現在旅游項目用地內部問題，更表現為旅游項目用地的負外部性問題。例如，旅游開發對風景名勝區、自然保護區造成資源、景觀破壞，缺乏污水、垃圾凈化處理設施，缺乏大容量公共交通系統的支持與銜接等。解決上述問題一是要明晰土地產權，明確界定旅游資源用地、旅游服務設施用地以及非旅游用地之間的界線和權屬，二是強化行業管理和法規建設，同時又要避免當前多頭管理的弊端，細化控制標準和行政許可。

(4)現有規劃管理體系針對旅游用地開發的控制手段尚不完善

旅游用地是在北京新版總體規劃(2004～2020)和新城規劃(2005年以后)中新出現的用地類型，但其針對旅游用地開發在管理上相對粗放，配套服務設施的用地規模、規劃控制、管理不明晰，難以達到控制性詳細規劃管理的要求。為便于下一步的控規編制以及該類用地審批，本次研究側重探討這類用地的分類標準以及包括容積率、建設密度、綠地率等在內的相應的建設控制指標。

總體規劃與新城規劃之所以將旅游用地從國標中分出來單列，原因有以下3個方面：(1)旅游用地在國標里相對應的用地類型為旅館業用地(C26)、游樂用地(C36)、休療養用地(C53)，但實際功能更為綜合，可能包含以上兩種或三種性質，所以很難歸入某一類性質的用地，中心城控規與新城控規也嘗試增加了游樂用地(C38)、旅游休閑用地(C39)、經營性康體休閑用地(C43)，但由于新增的這幾類用地性質依然比較單一，難以解決旅游用地功能混合的問題；(2)這類用地中的大部分地處城郊，建設密度普遍比較低，綠化率較高，與通常情況下理解在城市中的商業金融(C2)、文化娛樂(c3)、醫療衛生(c5)等幾類用地并不一致，控制指標難以統一到以前制定的標準里面，需要重新修訂；(3)由于之前的總規對旅游用地的界定比較寬松，各新城規劃對旅游用地的使用也不太一樣。有的將旅游度假區內的各類建設用地都歸為旅游用地，如懷柔；有的將新城周邊擬搬遷的村莊確定為旅游用地，如延慶；有的則把區域內城鎮建設用地界線之外的多種設施用地(包括培訓中心、度假村、民俗旅游村莊、別墅等在內)都歸入旅游用地，如昌平。如何將這些用地整合到統一的規劃編制與管理的框架之下是本次研究的難點。

4 北京市新城規劃旅游用地案例研究

本文研究對象主要為北京市總體規劃以及新城規劃里劃定的旅游用地、旅游度假設施用地等，主要分布在各級風景名勝區、旅游度假區及其周邊地區、還包括村莊民俗旅游點等。用地類型主要包括度假村、國家或北京市機關企事業單位的培訓中心、民俗旅游村莊等。2006年規劃各類旅游用地匯總為2588.78公頃。

本文對旅游用地界定為：中心城與新城集中建設用地之外的旅游度假區設施用地或獨立地段旅游用地，功能上以度假、會議、休療養、娛樂、民俗旅游等為主，空間上以低密度、低容積率、高綠化率為特征的用地。

4.1 旅游用地分類方案一

依據實際的功能，將總規中出現的旅游用地盡量分解放人中心城與新城控規標準。

具體辦法為：首先將大面積的露天活動場地、綠地與建筑設施密集的地段分開，將活動場地與綠地歸人綠化用地(G)，將剩下的建筑設施密集的用地歸入旅館業用地(旅館、招待所、度假村及其附屬設施用地C26)、公益性游樂用地(獨立地段的文化宮、少年宮、老年活動中心C36)、經營性游樂用地(獨立地段的舞廳、游樂場、俱樂部C38)、經營性康體休閑用地(網球中心、健身中心等C43)、休療養用地(休養所和療養院等用地C53)。在水域和其他用地(E)中的村鎮建設用地中類(E6)里加入民俗旅游用地小類(包含農家樂餐飲、住宿等E64)。(具體控制指標見表4分類方案一)

4.2 旅游用地分類方案二

另起爐灶，在控規標準里新加入以前沒有的休閑度假用地(LY)大類，將度假、會議、休療養、娛樂、健身等功能全部納入其中，考慮到民俗旅游的獨特性，在水域和其他用地(E)中的村鎮建設用地中類(E6)里加入民俗旅游用地小類(包含農家樂餐飲、住宿等E64)。上述兩項用地都不納入城市或農村人均建設用地指標。(見表4分類方案二)

4.3 旅游用地分類方案三

基于“非城市建設用地”規劃和旅游開發管制分區視角，北京市郊區旅游景點景區大部分被成片綠地包圍，旅游用地開發應首先避讓生態保護區和生態敏感區、歷史文化保護區以及災害風險區等，以逆向思維的方式，首先將不可開發建設的地區劃出來，在剩余的適宜建設的區域進行開發管理。

旅游用地管制的目標是實現整體效益的最大化，為簡化問題，這里假設整體效益僅包括經濟效益(V)和環境效益(E)兩個方面。為了實現整體效益最大化目標，城鄉用地被劃分為不同用地類型，而不同類型用地的經濟效益和環境效益是存在差異的。某些類型用地以經濟效益為主，某些用地則以環境效益為主，另一些用地兩種效益兼顧。理論上，根據不同類型用地單位用地環境效益和經濟效益的高低，可以將城市區用地劃分為4種類型。第一類(VE)，經濟效益高，環境效益低。如旅游公共服務設施用地和旅游基礎設施用地；第二類(VE)，經濟效益低，環境效益高，如旅游資源用地及生態用地和生態型農業用地：第三類(VE)，經濟效益和環境效益都很高，如臨近城鎮用地的休閑型和儲備型農業用地；第四類(VE)，環境效益和經濟效益都不高，如生產型農業用地。

對于環境效益高而經濟效益低的用地類型(VE)，因其對維護城市區生態安全具有重要意義，所以要嚴格保護；對于環境和經濟效益都很高的用地(VE)，應引導其保持現狀用途，對利用方式轉變做嚴格限制；對于環境效益不高而經濟效益很高的用地類型(VE)，又可細分為兩種情況，對于開發強度過高而引起環境惡化的用地應鼓勵其向外疏解，對于開放強度適中、環境良好的用地可鼓勵其進一步優化土地利用方式；對于環境和經濟效益均不高的用地類型(VE)，可適當放松約束條件，引導其向其他用地類型轉變。

管制分區的目的是通過建立空間準入規則，確保土地利用方式向目標方向轉變。因此，管制分區的基礎是現狀與目標(規劃)土地利用方式的差別。我們可以用矩陣來描述現狀與目標用地類型的關系。當現狀與目標用地類型一致(矩陣中用“0”表示)，應依據上文所述原則按其原利用方式進行管制。

下面來討論現狀與目標不一致的情況。首先排除矩陣中一些不符合邏輯的情況(矩陣中用“×”表示：(1)根據生態優先戰略，現狀生態用地(VE)應嚴格保護，不能改為他用；(2)VE向VE。VE向VE轉化的情況既不符合市場經濟規律，也沒增加環境效益，因此是不符合邏輯的。

對于其他情況，可以進一步細分為兩種類型：(1)目標用地類型為VE(城鎮用地和支撐用地)，鼓勵其向目標方向轉變；(2)目標用地類型為VE(生態用地和生態型農業用地)，制定保護措施，確保其向目標方向轉變。

綜上所述，旅游用地管制分區可以劃分為鼓勵發展區、引導發展區和限制性保護區3種基本類型(見表4分類方案三)。此方案建立在“兩規協調”的城鄉用地分類基礎上，并做到與限建區規劃等空間管制規劃內容協調，距離禁建區范圍越近，控制標準應該越嚴格。

4.4 方案評價比選

分類方案一采用了“大類對接、中類增補、小類調節”的原則。旅游用地分類安排盡量與城市用地分類國標對接，不打破原有的用地平衡，以免造成統計口徑上的前后不一；而在中類設置中適當增補，以適應旅游產業的現代化發展；最后，針對小類鎖定控制范圍和控制指標，設定開發管制標準，將規劃實施落到實處。該方案避免了新的劃分方法與現行《城市規劃編制辦法》的交叉，與我國現狀的法律法規體系和管理制度結合最好，同時也兼顧了旅游業的發展彈性，將其作為推薦方案。

方案二單獨劃分出旅游用地的做法值得商榷。首先，旅游區并不是能和住宅用地、商業用地等現行土地類型并行的單一用地。旅游用地是一種復合型的用地，和其他用地的關系更接近于一種疊加的關系。我國旅游區大多數是建立在現有的土地類型之上，在保留了原有土地利用特征的同時附加上了旅游活動，如被劃分為居住用地的歷史街區、被劃分為綠地的城市公園等。其次，旅游區的制定緣于它的社會性、經濟性。如果單設出旅游用地，那么旅游區是否應該隨著旅游開發的可能性變化而變化?再者，設立旅游用地也存在著操作性的問題——即按照什么樣的原則去劃定旅游區。其他類型的土地利用相比而言有較強的客觀性，大多都尊重原有土地的自然屬性。但是旅游用地則不同，附著在其他用地類型上的旅游用地有更多的主觀因素和社會經濟因素。在同是一片自然風景區的地方，如何劃定哪里屬于旅游區、哪里不屬于旅游區?如何協調那些需要謹慎保護、但是確實也存在著旅游潛力的用地?這些問題都是劃分旅游區所必需考慮的問題。據此，筆者認為，單獨劃分旅游用地是不可取的辦法，既增加了管理的難度，也和現行的土地利用劃分有非常大的沖突。

方案三是按照土地利用空間管制的思路劃定非建設區域，從而間接排除旅游開發帶來的負外部性。目前此方案僅僅是一個探討性方案，尚未能給定具體的指標體系，但我國強化空間管制和非建設用地利用和城鄉統籌的工作在各個行業部門正在逐步展開，可以為未來旅游用地分類體系的完善提供參照。

5 總結與討論

如上所述，目前學術界和規劃管理部門均未給旅游用地以清晰的界定，許多地方在編制規劃時往往采用新增旅游用地一項分類，借以在城鄉用地邊界以外變相進行土地開發，成為土地尋租和土地利用低效的溫床。同時這種方法會因為與現行土地管理和規劃管理體制不能銜接而造成增加管理成本的后果，因此本研究嘗試提出了以方案一為旅游用地分類標準的體系。北京現狀對于旅游資源和旅游景區周邊開發建設的配套服務設施的控制尚未達到控規尺度，在控規尺度完成中類管制和開發強度、開發密度、控制高度等的安排，具體到項目層面仍需要深化和量化達到管理要求。

有關土地利用分類和城鄉建設用地分類體系中的基本類型，其實是包含了“旅游用地基層地塊”的基本功能信息，用地功能屬性的分類在于其普適性，不應該且不存在因為行業分異而出現有關行業用地另行一套的分類標準。如何將現有具有顯著法律約束或政策約束效力的用地分類標準落實在旅游區或旅游景區規劃方案之中，是本文討論的核心問題。上述3個層次管制標準的建立是深化旅游用地和項目管理的基礎，本文僅是嘗試開展了第一步工作，其實施績效尚需經歷實踐考驗，如何完善審批機制、理順管理體制是下一步研究的重點。