有位才能有為

政協(xié)是什么組織?

憲法表述人民政協(xié)“是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”。但并未明確其為什么性質(zhì)的組織，是國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體，還是其他什么組織?因而，引起一些學(xué)者的質(zhì)疑，甚而有的認(rèn)為政協(xié)未辦理黨團(tuán)登記，是非法組織。由上面這樣的表述，可以認(rèn)為，人民政協(xié)雖然在憲法里未予以明確為國(guó)家機(jī)構(gòu)，也未表述其不是國(guó)家機(jī)構(gòu)。但既然政協(xié)被憲法確認(rèn)為一種組織，那么，它就是合法的組織，并且不是一般的社會(huì)團(tuán)體，不需要履行社團(tuán)登記手續(xù)。1994年，八屆全國(guó)政協(xié)第二次會(huì)議對(duì)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》的修訂，明確了政協(xié)組織是國(guó)家的“重要機(jī)構(gòu)”。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》寫道，人民政協(xié)是我國(guó)政治體制的重要組成部分，是實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要形式和組織形式。那么，接下來的問題是：政協(xié)《章程》、《意見》是否具有法律效力。筆者認(rèn)為，政協(xié)《章程》雖然出自政協(xié)自身，但實(shí)際上是在執(zhí)政黨中國(guó)共產(chǎn)黨的審議批準(zhǔn)下付諸實(shí)施的，而《意見》則是中共中央的文件，體現(xiàn)了黨的意志。因此，雖然這兩個(gè)文件不是“制定法”——立法部門制定，但就其權(quán)威性和社會(huì)慣例來講，是具有法律性質(zhì)的規(guī)范化文件。所以，毋庸置疑，人民政協(xié)應(yīng)是國(guó)家機(jī)構(gòu)，是國(guó)家政權(quán)的組成部分。至于《憲法》未予明確，只能說明我們的立法存在著滯后的問題。

行使職能有沒有法律依據(jù)?

法律依據(jù)直接影響政協(xié)行使職能的正當(dāng)性，那么政協(xié)行使職能有無(wú)法律依據(jù)?目前，政協(xié)所行使職能的依據(jù)，主要來源于三個(gè)方面：一是憲法依據(jù)。憲法序言規(guī)定：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展。二是《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》。章程明確：政協(xié)全國(guó)委員會(huì)和地方委員會(huì)的主要職能是政治協(xié)商和民主監(jiān)督，組織參加本會(huì)的各黨派、團(tuán)體和各族各界人士參政議政。三是《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》。意見寫道：“人民政協(xié)要對(duì)國(guó)家大政方針、地方重要事務(wù)、政策法令的貫徹、群眾生活和統(tǒng)一戰(zhàn)線中的重大問題，加強(qiáng)政治協(xié)商和民主監(jiān)督。”《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》寫道，人民政協(xié)是實(shí)施我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式之一，政協(xié)職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。并明確了政協(xié)職能的內(nèi)容和形式。由此可見，人民政協(xié)行使職能具有憲法依據(jù)，只是在憲法里沒有完整地予以表述。但是政協(xié)職能在執(zhí)政黨和全國(guó)政協(xié)文件里都有完整和明確的表述，并被國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)各界普遍接受和自覺踐履。同樣的道理，這些規(guī)范性文件雖然不是“制定法”，但已經(jīng)具有“習(xí)慣法”的性質(zhì)，即作為“先例規(guī)則”被社會(huì)普遍遵循。換言之，可以被理解為一種“不成文法”。正如美國(guó)聯(lián)邦憲法未明文規(guī)定最高法院擁有司法審查權(quán)，但最高法院擁有的這項(xiàng)權(quán)力卻是被美國(guó)社會(huì)普遍承認(rèn)的法律。因此，上述關(guān)于政協(xié)職能的表述具有法的性質(zhì)，人民政協(xié)行使職能具有法律依據(jù)。

這個(gè)問題從另一角度來審視，就權(quán)力的性質(zhì)來講，既能做好事，也能做壞事。它是一種腐蝕劑，不受遏制的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)。在一個(gè)良性發(fā)展的社會(huì)里，權(quán)力受到制約和監(jiān)督是一種必要。在所有國(guó)家的政體中，都體現(xiàn)了這一形式。我們國(guó)家的制度結(jié)構(gòu)也是如此，人大、政協(xié)，以及我國(guó)的政黨制度都體現(xiàn)了這一目的，承擔(dān)了這樣的責(zé)任。

政協(xié)的職能是“權(quán)力”還是“權(quán)利”?

“權(quán)力”和“權(quán)利”是兩個(gè)經(jīng)常容易混淆的概念。何謂權(quán)利?它指?jìng)€(gè)人擁有或被賦予的正當(dāng)利益。因此，權(quán)利是一種個(gè)人概念，只與個(gè)人有關(guān)，并且這種利益必須具有正當(dāng)性。一般來講，權(quán)利有兩種類型，一種是自然權(quán)利，一種是法律權(quán)利。自然權(quán)利是人生來即應(yīng)擁有的。不是他人或組織賦予的，也是不可侵犯和剝奪的，它蘊(yùn)含了一種與生俱來的天然利益，如生命、財(cái)產(chǎn)、言論自由等權(quán)利；法律權(quán)利是通過立法機(jī)構(gòu)賦予的權(quán)利，像適齡兒童享有接受義務(wù)教育的權(quán)利，工廠工人享有最低生活工資權(quán)利等。

何謂權(quán)力?為了保護(hù)個(gè)人所擁有的權(quán)利和解決個(gè)人力量無(wú)法解決的問題，人民賦予國(guó)家機(jī)構(gòu)以權(quán)力，服務(wù)于人民。由此可以看到，權(quán)力具有兩個(gè)特征，一是權(quán)力來源于人民的授予，是先有權(quán)利，才有權(quán)力，且權(quán)利是對(duì)權(quán)力的有益限制。顯然，國(guó)家機(jī)構(gòu)的行為應(yīng)具有普遍性，無(wú)自身特殊利益可言，換言之，它只有權(quán)力，而沒有權(quán)利，否則，就將與民爭(zhēng)利，有悖國(guó)家的目的，失去了其存在的理由；二是權(quán)力與組織有關(guān)，一般與個(gè)人無(wú)關(guān)，個(gè)人無(wú)權(quán)力可言。因此，政協(xié)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)行使的應(yīng)是權(quán)力，而非權(quán)利，政協(xié)委員行使的是法律賦予這個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力。

延伸到另一個(gè)問題，即政協(xié)是“權(quán)力監(jiān)督”還是“民主監(jiān)督”?現(xiàn)行普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，政協(xié)行使的是民主監(jiān)督而非權(quán)力監(jiān)督。應(yīng)該說，人民政協(xié)行使的既是權(quán)力監(jiān)督，又是民主監(jiān)督。說其為權(quán)力監(jiān)督，根據(jù)上述分析，已毋庸贅言。說其為民主監(jiān)督，只是指監(jiān)督的內(nèi)涵和形式不同，人大具有立法、選舉、任職、罷免，以及審議批準(zhǔn)政府工作報(bào)告和財(cái)政預(yù)決算等強(qiáng)制性權(quán)力，而政協(xié)的監(jiān)督則表現(xiàn)在通過建議案、提案、舉行協(xié)商會(huì)議等形式對(duì)黨政機(jī)關(guān)實(shí)施批評(píng)和建議，不具有人大具有的強(qiáng)制性權(quán)力。

雖然政協(xié)不具有強(qiáng)制性的權(quán)力，那么，應(yīng)如何對(duì)待這種權(quán)力，比如提案是政協(xié)較為剛性的行權(quán)形式。有這樣一種認(rèn)識(shí)，認(rèn)為政協(xié)提案，相關(guān)部門可辦可不辦，這顯然是有失偏頗的。黨的文件和政協(xié)章程規(guī)定，政協(xié)提案必須辦理，這是權(quán)力的性質(zhì)決定的，但不是說提案必須執(zhí)行，辦理部門對(duì)提案可以采納或不采納。這也是符合常理的，因?yàn)橐话闱闆r下，任何一個(gè)部門都不能行使不能否決的權(quán)力，否則，這種權(quán)力就是一種專制。

協(xié)商監(jiān)督的內(nèi)容是什么，對(duì)象是誰(shuí)?

政協(xié)《章程》規(guī)定：政治協(xié)商是對(duì)國(guó)家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題在決策之前進(jìn)行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進(jìn)行協(xié)商；民主監(jiān)督是對(duì)國(guó)家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評(píng)進(jìn)行監(jiān)督。這意味著人民政協(xié)協(xié)商監(jiān)督的內(nèi)涵和外延都沒有限制。由上述規(guī)定，也可以明確，人民政協(xié)協(xié)商監(jiān)督的對(duì)象涵括所有國(guó)家機(jī)關(guān)，包括黨委、人大、政府和司法機(jī)關(guān)等。

分歧和一致

人類社會(huì)表現(xiàn)為多樣性和復(fù)雜性，由于這種多樣性和復(fù)雜性，使得人類社會(huì)充滿生機(jī)和活力，也使得人類文明的演進(jìn)成為可能。另一方面，現(xiàn)代政治文明的結(jié)論是權(quán)力需要分割和監(jiān)督制衡，其原理是人存在局限性，必須對(duì)人進(jìn)行監(jiān)督制約。而社會(huì)的多樣性、復(fù)雜性和對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約必然導(dǎo)致分歧、沖突、對(duì)立。所以，分歧、沖突、對(duì)立是一種社會(huì)常態(tài)，是社會(huì)良性發(fā)展的必要和保證。人民政協(xié)的職能是協(xié)商、監(jiān)督和參政議政，這必然產(chǎn)生分歧、沖突、對(duì)立。這種分歧、沖突、對(duì)立本質(zhì)上是為了人民的事業(yè)，促進(jìn)和改善黨政部門的工作。因此，在我們強(qiáng)調(diào)團(tuán)結(jié)合作重要性的同時(shí)，也應(yīng)看到分歧、沖突的客觀存在和必要。不同觀點(diǎn)、看法的交流爭(zhēng)論有利于社會(huì)矛盾的解決，使我們發(fā)現(xiàn)適合人類生存發(fā)展的道路。只要是在憲法范圍內(nèi)活動(dòng)，就應(yīng)該允許分歧、沖突和對(duì)立的存在。而且，這種體制內(nèi)的分歧、沖突、對(duì)立，不僅能夠聽到間接來自人民群眾的聲音，也使社會(huì)的發(fā)展、制度的演進(jìn)能夠在有序、可控的范圍內(nèi)進(jìn)行。

憲法缺位問題

應(yīng)該看到，政協(xié)作為國(guó)家的協(xié)商監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如何更好地行使職能，仍然面臨一個(gè)亟待解決的問題，就是憲法地位的缺失問題。政協(xié)的性質(zhì)、職能、組成及產(chǎn)生的方式等至今未寫入國(guó)家的根本法——憲法——之中(只是表述人民政協(xié)“是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”)。如上所述，雖然政協(xié)的性質(zhì)、地位、職能具有“法”的性質(zhì)，但畢竟不是成文法，即在一定程度上講，它尚缺乏法所具有的權(quán)威性、確定性以及穩(wěn)定性的屬性。在我們強(qiáng)調(diào)建設(shè)“法治”國(guó)家的今天，政協(xié)作為國(guó)家政權(quán)的組成部分，作為我國(guó)民主政治的兩大基本制度之一，解決這一問題，更顯其重要意義。它是推進(jìn)我國(guó)政治制度法制化、規(guī)范化的必要，是提高政協(xié)行使權(quán)力效能的必要，也可以避免由政協(xié)自身通過《章程》明確自己性質(zhì)和職能引發(fā)的尷尬和困惑。

此外，權(quán)力不僅僅是制約的問題，還存在一個(gè)平衡的問題，如果只考慮權(quán)力制約，而沒有考慮到權(quán)力的平衡，那么，權(quán)力是仍然得不到有效制約的。目前，由于政協(xié)行使職能缺乏強(qiáng)制力和約束力的形式和內(nèi)容，即存在失衡的現(xiàn)實(shí)，是不可能切實(shí)有效地行使其職能的。站在權(quán)力的另一面來看，權(quán)力意味著責(zé)任，既然這種權(quán)力缺乏約束力和強(qiáng)制力，也就不應(yīng)企望或要求政協(xié)切實(shí)地負(fù)起責(zé)任。所以，應(yīng)在法律上賦予政協(xié)某些具有強(qiáng)制力和約束力的權(quán)力，以使政協(xié)在國(guó)家民主政治中切實(shí)發(fā)揮更大效力。