中國小城鎮發展概述

[摘 要]中國小城鎮的歷史源遠流長，軍事、政治、經濟都是其產生和發展的重要影響因素。現行行政意義上的鎮起源于宋朝，明清時期發展迅速，清末至建國前各政權推出的一系列法規促進了，城鎮建制的規范發展。小城鎮的全面發展始于新中國的成立，主要分為三個時期：即1949—1978年波動發展時期，小城鎮建設處于摸索之中，發展滯緩；1979—1999年迅速恢復、發展時期，改革開放后，小城鎮數量快速增長；2000年后小城鎮質量全面提升時期。小城鎮發展重點由重數量轉向重質量。

[關鍵詞]小城鎮；歷史沿革；停滯；發展

[中圖分類號]F290 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372(2010)02-0007-04

城市化是世界各國社會經濟發展的必由之路，縱觀各國的城市化進程，小城鎮以其方便、靈活、收效周期短等特點起到了重要作用。小城鎮作為聯結城市與鄉村的經濟紐帶和區域性的行政、工商業中心，在中國城市化過程中的作用是不可替代的，由此形成的城鎮化道路被學術界稱為中國模式的城鎮化。因而，回顧中國小城鎮的發展歷程，總結其發展中的成敗得失，對于中國未來的發展具有重大意義。

一、小城鎮的歷史沿革(建國前)

(一)小城鎮的起源

在我國，鎮有著悠久的歷史，作為同鄉村相區別的官府駐地、駐扎軍隊和工商業集中的城鎮早已有之。北魏孝文帝時，出現了作為國家行政建制單位的“鎮”，然而這種鎮并非今天行政意義上的鎮。能夠稱之為近現代鎮雛形的，是唐代設立的坊(城鎮)和村里(鄉鎮)。唐太宗貞觀九年，在實行鄉里制的同時，為強化府、州、縣駐地及附近地區的治理，在鎮廓內設坊，五百戶以上的市鎮亦設坊，在城郊設村里。坊和村里屬縣下自治組織，不屬于州、縣行政組織系統，這是我國歷史上第一次將鄉村與城鎮、鄉鎮分而治之。市鎮、集鎮直到宋代才真正開始，宋代高承所著《事物紀原》卷七《庫務職局》：“民聚不成縣而有稅課者，則為鎮，或以官監之。”至此鎮劃歸縣統轄，成為縣以下的基層組織。

雖然軍事、政治、工礦業等因素都可能是小城鎮形成、演變的重要原因，但對于今天的小城鎮來說，絕大多數都是由集市發展而成的。早期的集市一般是定期集市，很少有定居的交易者，所以這種集市在日落以后便人貨星散復歸冷落。隨著地方經濟的進一步繁榮，這些朝實暮虛的集市便由以前簡單的定期集市變為將鋪戶零售、轉運貿易和手工業生產集于一身的集鎮了。這種由集市發展成為集鎮的途徑可以說是我國小城鎮產生和發展的主要形式。明清時期是我國封建社會經濟高度發展的時期，出現了資本主義的萌芽，促進了小城鎮的興起與發展。這一時期，小城鎮數量大幅度增加。明代嘉靖萬歷年間，清代乾隆、道光年間及19世紀中葉以后是明清小城鎮發展的高峰，形成了著名的江西景德鎮、廣東佛山鎮、湖北漢口鎮、河南朱仙鎮“四大名鎮”。

(二)近代小城鎮的規范化發展

清末宣統元年頒布的《城鎮鄉地方自治章程》，第一次以法的形式明文規定鎮為縣以下的基層組織。該章程以城鎮、鄉村分治為原則，規定府、廳、州、縣治所駐地城廂為城，城廂外的市鎮、村莊、屯集，人口滿5萬者設“鎮”，其余設鄉。辛亥革命勝利后，各省制定的鄉鎮組織條例都規定鎮同鄉一樣為縣轄的基層行政建制。如1911年江蘇省議會頒布的《江蘇省暫行市鄉制》中，統一將清末的“城”、“鎮”稱為市，為縣轄基層行政建制。北洋軍閥政府在1921年頒布的《市自治制》法規中，規定市分為特別市和普通市二種，普通市相當于今天的鎮，由縣管轄，但其設置標準降低了，規定商埠及其他居住人口滿1萬人的地方即可設普通市。然而，由于北洋軍閥政府沒有控制全國，該法規只在北方少數省里實行，南方各省依然自行其是，市、鎮建制設置非常混亂。

1928年，南京國民政府相繼頒布了《特別市組織法》、《普通市組織法》、《縣組織法》，規定特別市、普通市分別由中央和省轄，縣以下的市改為里，由縣轄。1929年重新修訂《縣組織法》改里為鎮，和鄉作為同級行政建制，設鎮條件為：縣內百戶以上的街市地區。第一次明確將人口聚居與經濟因素結合在一起，作為建鎮標準。1934年和1949年，國民政府又頒布了《縣各級組織綱要》、《鄉(鎮)組織暫行條例》，在明確鎮、鄉同為縣轄基層行政建制的同時，首次明確規定了鎮組織結構、政權設施和職權。

新民主主義時期，中國共產黨領導下的紅色政權，一開始就從發展經濟出發，在抓基層政權建設的同時，考慮了人口、經濟、政治等因素，注意了鎮、鄉分置。1931年中央蘇區政府頒布了《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》，規定中央和省轄市以外的各個等級的市“和鄉一樣為蘇維埃政權的基本組織”。在1933年通過的《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法(草案)》中，將市的建制分為中屬市、省屬市、縣屬市、區屬市四等，其中后兩個等級的市相當于今天的鎮。到抗日戰爭年代，為適應抗日民族統一戰線的建立，規定縣設區級市、縣屬市、鄉級市，同鄉一樣為敵后根據地的基層行政建制。解放戰爭時期，鎮建制比較混亂，老根據地仍多稱市，新解放地區則多稱鎮。

二、小城鎮的波動發展時期(1949—1978年)

(一)小城鎮恢復及調整時期(1949—1961年)

新中國成立之初，國民經濟處于恢復時期，工業化發展處在初級階段，由于沒有限制農村人口進城就業和定居的政策，這一時期的小城鎮建設與工業化基本是協調發展的。但是限于當時的條件，國家沒有制定專門的法規明確鎮的行政地位和設置標準，原縣轄的市鎮多改為縣轄區，少數升為縣級市，也有相當數量的鎮存在，實際上當時的鎮并不完全是行政區域單位的概念，還兼有地理概念，基本上是指縣城和工商業發達的集鎮。1954年頒布的《中華人民共和國憲法》明確鎮為中國的基層行政區域單位，1955年國務院發布的《關于設置市、鎮建制的決定》，進一步明確鎮是屬于縣、自治縣領導的行政單位，是工商業和手工業的集中地，并規定了設置鎮的標準：

(1)縣級或縣級以上地方國家機關駐地可以設置鎮；

(2)凡是聚居人口在2000以上，有相當數量的工商業居民可以設置鎮；

(3)上述條件，在少數民族地區可適當放寬，確有必要者可設鎮；

(4)由縣領導的工礦基地，規模較小居住人口不多，可以設鎮。

根據上述規定，各地對原有的鎮進行了清理，撤銷一些不符合條件的鎮，將一城多鎮進行了合并。

據統計，1949年全國共有建制鎮2000多個，1954年底為5400個，1955年底鎮的總數降為4487個，1958年底再次下降到3621個。1958年8月中共中央發布了《關于在農村建立人民公社問題的決議》，宣布實行“政社合一”體制，在建立人民公社過程中，有的鄉合并為鎮，有的鄉改為鎮，這時候鎮的數量又有所回升，1961年底達到4429個，比1958年增長了22.3％。

(二)小城鎮萎縮和停滯時期(1962—1978年)

由于大躍進盲目吸收大量農村勞動力進城，市鎮增長過快，造成工農業和城鄉發展比例失調，加上自然災害的影響，糧食生產大面積歉收，城鎮人口膨脹超出了當時農業的承受能力，導致全國范圍內的口糧短缺，城鎮居民糧油副食品供應困難。為此，1962年中共中央發布了《關于當前城市工作若干問題的指示》，指出：“過去市鎮建制標準過寬，新增加的市鎮過多，以致城鎮人口增長過多。今后凡是人口在十萬以下的城鎮，即使是重要的林區和礦區，沒有必要設立市的建制的，都應當撤銷。應當盡可能動員能夠回到生產隊的人去參加農業生產，或者改為半工半農，以便大量減少集鎮吃商品糧的人口。”1963年12月國務院發布了《關于調整市鎮建制、縮小城市郊區的指示》，做出了關于調整市鎮建制的新規定：(1)常住居民在3000人以上，非農業人口超過70％；(2)常住居民在2500—3000A之間，非農業人口在85％以上。按此標準，各地對建制鎮作了整頓、壓縮。1962年底全國建制鎮為4219個，至1965年鎮的數量減為2902個。

文化大革命期間，實行人民公社制度，抽取農業剩余發展國家工業，使早已存在的產業結構不合理問題更加突出，城鄉分割更趨嚴重。小城鎮中的個體商業和集市貿易不斷受到打擊，農村中的家庭副業也消失了，小城鎮賴以存在的經濟基礎由此而完全喪失，再加上“十年動亂”的破壞，小城鎮住宅破舊，公共設施簡陋，有些已經與周圍農村相差無幾。同時出現了以知識青年上山下鄉和干部下放為特征的逆城鎮化運動，城市工業停滯。這一時期鎮的數量基本上維持不變，但保留的建制鎮的規模卻因種種原因日趨衰落。至1978年底，全國僅有2173個鎮，建制鎮發展處于低谷時期。

三、小城鎮迅速恢復及快速發展時期(1979—1999年)

(一)迅速恢復時期(1979—1984年)

黨的十一屆三中全會召開后，中國小城鎮的發展進入了一個嶄新的歷史時期。這主要有三方面的原因：第一，家庭聯產承包責任制在中國農村的逐步推行。這一體制使廣大農民家庭重新獲得了土地經營權，農民們在交納了臺同規定的農產品之后，其剩余部分可在集市上自由出售，使農業勞動生產率大幅度提高；而且經營個體手工業、服務業及商業也均為政策所允許，城鎮集市貿易由此得以恢復和發展。第二，鄉鎮企業的迅速發展。隨著農村生產力進一步提高，勞動力大量過剩，紛紛涌向集鎮務工經商，鄉鎮企業雨后春筍般地蓬勃發展。第三，新的城市發展方針的提出。1980年全國城市規劃會議明確提出了“控制大城市規模，合理發展中等城市，大力發展小城鎮”的城市發展方針。全國各地隨即制訂小城鎮發展規劃，中國小城鎮發展由此進入了一個快速發展的新時期。

1983年費孝通在《小城鎮大問題》—文中指出：“要把小城鎮建設成為農村的政治、經濟和文化中心，小城鎮建設是發展農村經濟、解決人口出路的一個大問題。”1984年國務院批轉民政部《關于調整建制鎮標準的報告》，對建制鎮的標準重新進行了修訂，規定總人口在2萬以下的鄉，鄉政府所在地非農業人口超過2千；總人口在27萬以上的鄉，鄉政府駐地非農業人口超過10％以上，都可以建鎮。由于放寬了設鎮標準，確立了以鄉建鎮新模式，有力地促進了小城鎮的發展，建制鎮由1983年的2968個猛增到1984年的7186個，增長142％，建制鎮人口從6231萬增長到13447萬。

(二)快速發展時期(1984—1999年)

這一階段建制鎮的增長可劃分為三個階段：

1.1984—1989年。在此期間，鄉鎮企業積極推進中國城市化進程。據統計，到1989年中國鄉鎮企業產值占全國工業總產值的比重已經由1980年的14％增至28％，吸收農村勞動力就業1億多人，相當于過去30年間城市吸收農村勞動力就業人口的總和。

2.1989—1991年。受國家大市場和整體經濟形勢影響，鄉鎮企業職32212資水平迅速提高，職工在鄉鎮企業就業的成本增加，全國農村非農產業勞動力轉化趨緩，年均轉移99萬人，僅為前階段的18％，因此建制鎮增長速度也逐漸放慢。以山東省為例，1979—1988年間設建制鎮812個，平均每年設鎮81個；而1989—1991年間僅設建制鎮62個，每年設鎮僅21個。

3.1992年以后。“南巡講話”后經濟重新高漲，國家鼓勵發展第三產業，非農產業發展，中國農村剩余勞動力又進入一個全方位大規模轉移階段，建制鎮的發展速度有明，顯加快的趨勢。據建設部村鎮司資料統計，1992年全國建制鎮13737個，是1984年的2.2倍。1992年后平均每年增加773個鎮，最多的1992年增加2084個。這一時期城鎮人口的增加，有不少是由于“撤鄉并鎮”導致市鎮數量增加而增加的人口。到1999年，我國城鎮化率達30.9％。

四、小城鎮質量全面提升時期(2000年至今)

小城鎮經過上一個數量快速增長時期，也暴露出其自身發展的一些不容忽視的問題：一些地方缺乏長遠科學的規劃，小城鎮布局不合理；有些地方存在不顧客觀條件而盲目攀比、擴張的傾向；多數小城鎮基礎設施不配套，影響城鎮整體功能的發揮；小城鎮自身管理體制不適應社會主義市場經濟的要求。為此，2000年秋國務院下發了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，就我國發展小城鎮必須堅持的指導原則等十個方面的重大問題提出了指導性意見，為小城鎮健康發展指明了的道路。“十五”期間，中國小城鎮的發展出現了新的趨勢：建制鎮和鄉的數量都在減少特別是在經濟發達地區尤為明顯，從全國來看，建制鎮數量從2003年的20226個減少到2005年的19522各地的小城鎮建設開始從數量的擴張轉向質量的提高，這代表經歷一輪快速發展之后開始重視資源整合與重組，小城鎮建設呈現出良好的發展勢頭。其特征主要表現在：

1.小城鎮規模不斷擴大。到2005年底，全國平均每個建制鎮擁有3.87萬人，比2000年增長15.1％；鎮區平均人口達9511人，比2000年增長27.5％；總人口達到5萬人以上的鎮4674個，占全部小城鎮的23％；3萬人以上的鎮占全部小城鎮的比重超過53％。

2.經濟實力進一步增強。2005年平均每個鎮的財政收入達2211萬元，比2000年增長130％；財政收入超億元的鎮為751個，超過5000萬元的達1444個，有些鎮的財政收入水平已大大超過一些縣市的財政水平。

3.吸納外來人口越來越多。2005年平均每個鎮擁有企業從業人員數達5444人，比2000年增長了35％；平均每個鎮擁有外來人口2459人，比2000年增長10.5％。

4.企業聚集效應越來越明顯。2005年平均每個小城鎮擁有企業520個，其中工業企業為180個，平均每個小城鎮企業實交稅金總額達1970萬元。

5.基礎設施建設水平日益提高。2005年全國建制鎮通電行政村達99.5％，通郵行政村達97.8％，通自來水的行政村比例達57.3％，通有線電視的行政村達60.3％，99％的小城鎮擁有醫院或衛生院，95％的小城鎮擁有汽車站或站點。

這種特征以沿海發達地區的小城鎮為代表。江、浙、滬等省市調整城鎮布局存在的問題，按照有利于經濟發展、社會穩定的原則，綜合考慮地理、人口、交通、習俗等因素，提出優化中心鎮，對部分鄉鎮行政區劃進行了大撤并。例如，近年來，江蘇省針對省內小城鎮數量多規模小、人口集聚強度不足的特點，在全國拉動內需、啟動市場的形勢下，適時調整城鎮化的總體思路，走集約型城鎮化之路，確定了200個中心鎮或重點鎮，加大撤鄉并鎮等建設力度，逐步向提高小城鎮質量發展。

近幾年，我國每年城鎮化增長率約1個百分點，每年有1000多萬人從農村新遷入城市和小城鎮，小城鎮成為繁榮農村經濟、轉移農村勞動力和提供公共服務的重要載體。2008年全國小城鎮數量為19234個。總的來說，2000年以后，小城鎮發展呈現出新的特征：一是由數量的擴張轉向質量的提高，加大撤鄉并鎮等建設力度，逐步向提高小城鎮質量發展；二是建設與管理并重，增大科技含量；三是以人為本，重視環境的凈化、綠化與美化。

五、結語

雖然小城鎮在我國起源較早，但其發展卻經歷了一個曲折的過程，這主要與我國的歷史條件有關。建國初期小城鎮的發展受到了巨大的阻力，改革開放后蓬勃發展，從2000年開始小城鎮建設逐步重視質量的提高。小城鎮的發展關系著我國的城市化進程和現代化水平，是我國未來發展的重點。小城鎮的規劃建設既要吸取國外的先進經驗，又要結合我國的歷史文化特色，這樣才有利于我國小城鎮又好又快地發展。