借鑒國際經驗完善我國節能減排財稅政策

[摘 要]稅收作為政府調節社會經濟的一種重要工具和手段，在節能環保方面發揮著越來越重要的作用。美國、英國、日本等國出臺了各種支持節能環保的財稅政策，以保護環境和提高能源利用效率，收到較好的效果。我國應借鑒其先進經驗，建立和完善促進節能減排的綠色稅收體系，以實現經濟的可持續發展。

[關鍵詞]節能減排;稅收政策;借鑒

[中圖分類號]F810.422 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372(2010)03-0077-05

改革開放30年來，中國的經濟社會面貌發生了廣泛而深刻的變化。然而，經濟增長的同時，也付出了沉重的資源環境代價。為此，黨的十七大報告提出了深入貫徹落實科學發展觀，轉變經濟增長方式，建設資源節約型、環境友好型社會，加強能源資源節約和生態環境保護，增強可持續發展能力的戰略任務。國家“十一五”規劃提出了節能減排的約柬性指標，國務院下達了節能減排綜合性工作方案，并出臺了_一系列的鼓勵政策、檢查制度、考核指標及實施方案。稅收政策作為國家宏觀調控的重要工具，在促進節能減排方面具有其他經濟手段難以替代的作用。但同時也不可否認，我國稅收政策在促進企業節能減排方面還存在很大的改進空間，在稅種、稅目覆蓋范圍、稅基設置、稅率規定、稅收政策的方式和角度等方面都有待于進一步研究。

一、我國節能減排財稅政策現狀

我國自20世紀70年代末期開始，制定了排污收費制度，加上稅收法律法規中常見的環保條款，形成了我國環境保護稅收體系。在排污收費制度、增值稅、消費稅、企業所得稅、資源稅、城鎮土地使用稅和房產稅等方面體現了環境保護的要求。上述有關環保的稅收措施為節約能源、遏制污染、保護環境樹立了鮮明的政策導向。現今，激勵企業節能減排的財稅政策手段主要有排污費、稅收優惠、排污權交易和政府采購。

1.排污費

1982年7月國務院頒布《排污收費暫行辦法》，標志著我國排污收費制度正式建立，此后我國排污收費制度逐步完善，并籌集了大量資金，對我國污染防治工作做出了巨大貢獻。2003年7月，有關部門頒布了《排污收費標準管理辦法》。新的排污制度有兩個明顯變化:一是新排污收費標準實行了四大改革，由超標收費向排污收費轉變，由單一濃度收費向濃度總量相結合轉變，由單因子收費向多因子收費轉變，由低收費標準向高于治理成本的收費轉變，排污費征收改為屬地征收。二是對排污費的征收、使用和管理嚴格實行收支兩條線，全部用于污染治理。環保執法資金由財政予以保障，從制度上堵住擠占、挪用排污費等問題的發生。同時在加大環保執法力度、規范執法行為、構建監督保障體系等方面也作了明確規定。

2.稅收優惠

目前，我國對于資源綜合利用與污染治理企業財政補貼的主要形式就是稅收優惠，包括:稅收減免、先征后返、利潤不上繳等。稅收優惠主要分布在增值稅、企業所得稅和消費稅中。

(1)增值稅。在增值稅中，關于環保方面的優惠大體可以分為以下幾類:一是鼓勵資源綜合利用的優惠措施。例如，企業生產的原料中摻有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、燒煤鍋爐的爐底渣(不包括高爐水渣)的建材產品，包括以其他廢渣為原料生產的建材產品免征增值稅。二是促進廢舊物資回收的優惠措施。例如，對廢舊物資回收經營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅，生產企業增值稅一般納稅人購入廢舊物資回收經營單位銷售的廢舊物資，可按10%計算抵扣進項稅額。三是鼓勵清潔能源和環保產品的優惠措施。例如，對利用風力生產的電力實行增值稅減半征收。四是關于污染物處理的優惠措施。自2001年7月1日起，對各級政府及主管部門委托自來水廠(公司)隨水費收取的污水處理費，免征增值稅;對燃煤電廠煙氣脫硫生產的二水硫酸鈣等副產品實行增值稅減半征收。

(2)消費稅。目前，消費稅征收在于抑制超前消費，{周整消費結構，征稅范圍僅限于煙、酒、小汽車等1l類產品。2006年4月1日開始實施的新調整的消費稅政策規定，將石油、潤滑油、溶劑油、航空煤油、燃料油等成品油納入消費稅征收范圍。同時，調整小汽車消費稅稅目稅率，進一步體現“大排氣量多負稅、小排氣量少負稅”的征稅原則，促進節能汽車的生產和消費。同時還調整了實木地板、木制一次性筷子、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、斜交輪胎的稅率，在一定程度上起到了減少消費、降低污染的作用。自2005年起，對國家批準的定點企業生產銷售的變性燃料乙醇實行免征消費稅政策。部分稅收優惠政策雖然僅適用于個別企業，但起到了很好的示范作用。

(3)所得稅。所得稅是對節能減排傾斜較強的一個稅種。近年來，我國陸續出臺了一些所得稅專項政策。一是企業利用“三廢”免稅政策。例如，塒企業在原設計規定的產品以外，綜合利用本企業生產過程中產生的，在《資源綜合利用目錄》內的資源為主要原料生產的產品所得，自生產經營之日起，免征企業所得稅5年。二是淘汰消耗臭氧層生產線企業所獲得的“議定書”多邊基金的贈款免稅政策。三是將從事污水、垃圾處理業務的外商投資企業定性為生產性外商投資企業，享受“兩免三減半”優惠。

(4)資源稅。現行《資源稅暫行條例》規定對原油、天然氣、煤炭等礦產征收資源稅，實行從量定額的計征方式。自2004年以來，陸續提高了23個省(區、市)煤炭資源稅稅額標準，在全國范圍內提高了原油、天然氣的資源稅稅額標準。其中，部分油田的原油、天然氣資源稅稅額已達到條例規定的最高標準;東北老工業基地的地方政府可根據有關油田、礦山的實際情況和財政承受能力，對低豐度油田和衰竭期礦山在不超過30%的幅度內降低資源稅適用稅額標準。該政策有利于鼓勵對低油田和衰竭期礦山資源的開采和利用，體現了節約能源的方針。

3.排污權交易

排污權交易是利用市場力量實現環境保護目標和優化環境容量資源的一種環境經濟政策。排污權交易的主要思想就是建立合法的污染物排放權利即排污權，并允許這種權利像商品那樣在特定的市場被買入和賣出，以此來進行污染物的排放控制。排污權交易是當前受到各國關注的環境經濟政策之一，早在20世紀70年代由美國經濟學家戴爾斯提出，并首先被美國國家環保局用于大氣污染源及河流污染源管理。我國于1985年開始實施排污許可證交易制度。

4.政府采購

2004年底，我國正式出臺《節能產品政府采購實施意見》，明確提出應當優先采購節能產品，逐步淘汰低能效產品。2005年12月27日發布首批《環境標志產品政府采購清單》，隨后在巾央一級預算單位和省級(含計劃單列市)預算單位實行。中國商業聯合會與中國質量認證中心于2008年5月6日聯合發布了《2008年全國商務領域節能產品目錄》，共有涉及電器、照明、燃氣、辦公、機電、建筑節能、新能源、衛浴節水等200家企業41類產品597個型號的產品列入目錄。對列入目錄的節能減排技術、產品及應用方案，各有關部門將根據《中華人民共和國節約能源法》的要求，按規定給予優先支持，并向全社會重點推介，以便大力推進節能技術、產品及應用方案的普及。

二、國外節能減排財稅政策及特點

20世紀70年代以來，一些國家就采用政策手段保護生態環境和自然資源。70--80年代主要是針對污水和固體廢棄物等進行征稅。90年代以后，從零散的、個別的環境保護稅種開征，逐步形成環境保護稅收體系。但是，不同國家由于政治、經濟、社會環境和生產技術水平、產業發展以及能源供求狀況的不同，采取支持節能和環保的財稅政策措施也有所不同。

1.美國

美國政府從20世紀80年代初將稅收手段引進環保領域至今，已形成一套相對完善的生態保護稅收政策。主要有對損害臭氧層化學品的征稅、汽油稅、與汽車使用相關的稅收和費用(如卡車、拖車消費稅、輪胎稅等)、開采稅、固體廢棄物處理稅、二氧化硫稅、生態收入稅等，并伴有較多的生態稅收優惠政策。在節能事業中采取的財稅激勵措施主要有現金返還、稅收減免和低息貸款等。如在布什政府2001年財政預算中，對新建的節能住宅、高效建筑設備等都實行減免稅收政策。同時，美國聯邦政府采購要求規定，所有美國聯邦機構必須購買有“能源之星”標識的高能效產品，制定了詳細的白宮節能計劃，向社會公開白宮的節能情況，以此促進全社會的節能工作。

2.英國

英國政府高度重視節能減排工作，2008年初成立了能源與氣候變化部專門負責節能減排工作。從居民消費、商業及公用事業和交通3個方面制定節能減排稅收政策，降低能源消耗。如英國政府給予安裝保溫墻體的居民100鎊退稅;對居民購買微型發電設備的產品附加稅從17.5%降低到5%;成立“能源效率基金”，以財政資金補貼的形式鼓勵居民購買節能設備等。英國政府在新頒布實施的《氣候變化法》中開征了氣候變化稅，對企業的能源使用進行征稅。在航空領域參照歐盟溫室氣體排放貿易制度征收碳排放費，并考慮在英國將征收范圍延伸到地面交通領域。英國政府還通過征收車輛購置稅和汽車消費稅來鼓勵消費者選擇低排放汽車。

3.德國

德國素有“綠色王國”之稱，開征了一系列旨在保護環境的稅，該國規定對排除或減少環境危害的產品，可以免交銷售稅，而只需繳納所得稅;此外，企業還可享受折舊優惠，環保設施可在購置或建造的財政年度內，折舊60%以后每年按成本的10%折舊。為了節約能源和提高能源利用率，大力發展可再生能源，從1999年起德國實施了生態稅制改革。主要包括三個方面:引入電稅;在原礦物油稅適用稅率的基礎上加征生態稅，對每升汽油、柴油增征生態稅3.07歐分;貫徹稅收中性原則，削減了企業0.8%的年金繳納比例。此外，德國生態稅屬于專項稅，其收入主要用于:一是社會保障支出，以彌補因降低企業和雇員的社會保障負擔率而減少的社保收入;二是支持環境保護，包括支持再生資源的適用、支持控制溫室氣體排放的技術創新項目;三是改善聯邦財政預算狀況，以縮減財政赤字等。德國的生態稅改革取得了顯著成效，它不僅調整了消費行為，減少了能源消耗，還促進了再生能源的利用，有效地保護了生態。

4.日本

日本為了治理環境、減少污染、節約能源消費，建立了世界上最龐雜的運輸稅收體系。在國稅層次有石油消耗稅、道路使用稅、液化氣稅、機動車車輛噸位稅、車輛(產品)稅以及二氧化碳稅等。日本經濟產業省每年有380億日元(約3億美元)的預算，用于補貼家庭和樓房普及能源管理系統、ESCO以及采用高效熱水器等。對使用列入目錄的111種節能設備實行特別折舊和稅收減免優惠。減免的稅收約占設備購置成本的7%。對使用節能設備實行優惠，通過政策性銀行給予低息貸款，以鼓勵節能設備的推廣應用。通過財政預算支持節能技術開發，對“國家的節能技術開發項目”由政府全額撥款，對“企事業單位的節能技術開發項目”國家給予補貼。在稅收方面，日本有各種消耗稅、消費稅和電力開發稅等。

5.瑞典

瑞典在20世紀70年代石油危機期間開始實行能源稅，主要是為了減少石油消耗和鼓勵使用電力。能源稅體系是針對燃料、電力和溫室氣體排放而征收的各種具體稅收的統稱，包括一般能源稅和專門的環境稅(例如二氧化碳稅、二氧化硫稅和二氧化氮稅)。加入歐盟以后，瑞典根據歐盟的競爭政策、能源政策、公共補貼規則以及對最低稅收水平的要求，進一步調整了稅收結構，實行綠色稅收轉型，即把征稅重點轉到能源消耗和污染排放上來。瑞典政府綠色稅收的具體措施有:大幅度提高車輛稅、核電產出稅和垃圾填埋稅，小幅度提高居民和服務業用電的稅收，主要目的在于通過征稅使能源的消費水平下降，并促進技術革新。瑞典也通過適當減免能源稅和環境稅來發揮綠色稅收的激勵作用。如對所有實施排放權交易制度的企業和高效率的發電廠全部免征二氧化碳稅等。

綜上所述，國外涉及企業節能減排的稅收政策稅種較多，條目較細，符合各國的社會和經濟環境，適合各國經濟環境的發展。總結有以下幾方面的特點:

(1)致力于節能減排的稅收體系建設、稅收政策的長期性與協調性。一些發達國家已初步建立起以能源稅制為主，其他稅種相配合的綠色稅收體系。比如丹麥實施的綠色稅收改革不僅提高了能源稅、垃圾稅的稅率，還引入了自來水稅、氯化溶劑稅、生長促進劑稅、殺蟲劑稅等新稅種，使整個經濟更有效率。

(2)稅收政策內容全。發達國家有關企業節能減排的環境稅收包括與能源相關稅收、機動車相關稅收、污染與資源稅收、直接稅收中的環境條款這四大類。具體來說主要有:環境污染稅，生態破壞稅，鼓勵對環保技術研究、開發引進和使用的稅，鼓勵對環保投資的稅，鼓勵環保產品生產、使用的稅，鼓勵環保行為的稅，促進環保產業發展的稅和對污染產品和不利環境保護的行為征收的重稅等方面。

(3)生態稅制建設進展迅速。20世紀90年代中期以來，OECD國家生態稅制建設進展迅速，其核心是根據環境和資源保護的要求有步驟、有層次地調整稅制結構，進行稅收負擔的轉移。到1995年，OECD國家生態稅收占整個稅收收入的比例在3.8%～11.2%之間，其中與能源、汽車有關的稅收占到了生態稅收收入的2/3以上。

(4)節能減排稅收的推行促進了技術革新。生態稅的征收提高了礦石燃料、能源和水等資源以及部分產品的價格，促使企業在產品開發、生產技術和工藝等方面不斷創新，開發研制綠色產品或在生產過程中采用綠色_丁藝。

三、完善我國促進節能減排的財稅政策建議

我國在節能減排的財稅政策上可借鑒發達國家經驗，結合自身國情進一步調整和完善稅收政策。通過對環境相關稅種的優化，增強消費稅、資源稅、增值稅等稅種的調節作用，以形成一整套有利于節能環保的綠色稅收體系。

1.設立開征環境稅

開征環境稅是0ECD國家保護環境的通行做法，也是“污染者付費”原則的集中體現。2009年初，中國環境保護部副部長張立軍表示，征收企業的環境稅，是中國稅制改革的一個方向，條件成熟時將會推出對污染企業征收環境稅的制度。

目前，中國尚缺少專門針對污染、破壞環境的行為或產品而征收的環境稅。有專家認為，與發達國家為控制二氧化碳排放量而征收碳稅以應對全球氣候變化不同，中國如果開征環境稅將更傾向于關注如何約束高污染、高能耗的行業對環境造成的影響，以改善環境，保護資源，實現可持續發展，因此環境稅的征稅對象也會相對更為廣泛。

筆者認為，由于環境稅的征稅對象具有特殊性，需要考慮的因素很多，根據目前我國的情況可以把環境稅的征稅對象確定為工業污水、二氧化硫、二氧化碳、工業固體垃圾以及超過我國環保標準的噪音，以后再逐步擴大征稅范圍。

至于征收的稅基可借鑒國外的做法，將環境稅以污染物的排放量或者濃度等作為稅基;環境稅的稅率可以采用彈性定額稅率從量計征。將來還可考慮實行排污權有償取得和排污指標交易的辦法，鼓勵企業努力減少污染和提高治理污染的積極性。運用征收環境稅的方法促進節能減排，需要有比較科學的計量手段和自動監測系統。特別是數量眾多的中小企業，已習慣于隨便排污，很難監督，如何能對它們的排污進行準確計量，需要很好地研究和解決。

2.完善資源稅

我國現行的資源稅中，征收范圍只有原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽七種資源。而多數OECD國家的資源稅范圍幾乎涵蓋了礦藏資源、土地資源、水資源、動植物資源、森林資源、草場資源、海洋資源以及地熱資源等。我國只涵蓋不可再生資源的資源稅征收范圍，既不符合當今世界資源稅的發展趨勢，也與我國資源短缺、資源利用率低的現實極不相稱。應該將所有的不可再生資源和部分存量已處于臨界水平、進一步消耗會嚴重影響其存量或其再生能力的資源納入到征收范圍。

筆者建議，為了更好地促進經濟主體節約資源，應將現行按應稅資源產品銷售量計稅改為按實際產量計稅。將土地使用稅、耕地占用稅納入資源稅中，稅率應考慮設置彈性稅率，可由各省、自治區根據不同地區土地資源狀況確定。

3.改革現行消費稅

從節能減排的目標出發，對人類健康、生態環境造成危害的消費品都納入到消費稅的征稅范圍。如污染環境的含磷洗滌液、造成資源浪費的一次性餐具用品及剃刀、在生產消費和處理過程中對環境有害的電池及產生破壞臭氧層的氟利昂等產品列入消費稅的課征范圍。

煤炭在我國能源消費中具有舉足輕重的作用，為提高它的利用效率，可考慮對煤炭開征消費稅。根據煤炭污染品質確定消費稅稅額，在開征初期可采用低征收額、大征收面的方針，對清潔煤則免征消費稅。這—方面可以緩解煤炭消費壓力;另—方面也可以刺激節約型“精品煤”的創新，有利于煤炭企業在生產環節實現“綠色生產”和副產品循環利用，促進了節能減排，提高煤炭的綜合利用率

4.完善節能減排有關稅收調節措施

在增值稅中，一是要加速向“消費型”轉型的步伐，以促進企業技術進步和設備更新，提高環境和資源的社會經濟效益;二是增加對企業購置的用于消塵、治污等方面的環保設備允許抵扣進項稅額;三是嚴格減免稅管理，對高消耗、高污染的企業不能給予減免稅優惠。在企業所得稅制度中加入生態稅收條款，對企業環保設置投資達到—定比例的，可以享受一定比例的所得稅優惠，對環保設備投資可加速折舊;對利用“三廢”生產的產品所得免征所得稅，對實行企業化管理的污水處理廠垃圾處理廠等實行加速折舊;在個人所得稅中，對因有償轉讓環保成果及提供相關技術物資、技術培訓而取得的收入，減征或免征個人所得稅，增加對個體經營者為治理污染而調整產品結構、改進生產設施發生的投資給予稅收抵免的規定;在關稅中增加與生態有關的附加條款，其課稅對象可分為進口商品和出口商品兩部分。進口商品主要針對有嚴重污染或預期污染又難以治理的原材料、產品及大量消耗性能源和自然資源的工藝和生產設備。出口商品主要針對消耗了大量資源的原材料初級產品或產成品，以此限制國內資源的大量外流，形成“綠色壁壘”。

5.建立促進節能減排稅收優惠的政策體系

稅收能否有效地支持和促進企業節能減排，在一定程度上取決于稅收優惠機制是否科學。建立科學的稅收優惠機制，應從經濟利益方面著眼，從全社會角度計量和考慮綜合效益，促進環境效益、經濟效益和社會效益的有機統一，形成促進節能減排的稅收優惠政策體系:一是確定好稅收優惠政策的著力點，把有利于改善環境和提高資源綜合利用效率的高新技術、環保技術的發展作為稅收優惠的重點。二是統一稅收優惠政策的適用主體，即不論是何種經濟實體，只要其生產經營活動和行為符合循環經濟發展要求，都應給予一視同仁的稅收政策優惠。三是科學運用稅收優惠方式。既包括直接優惠，也包括間接優惠。四是建立稅式支出管理制度，正確評價稅收優惠政策的實施效果，并據此確定某項稅收優惠政策效用的大小或取舍。

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