試論高校行政化的成因\\弊端及解決途徑

摘要:高校行政化是高校以“官本位”為中心來進行管理的一種狀態(tài)和傾向，它是在政府的長期行政管理體制下，高校受市場經(jīng)濟影響產(chǎn)生內(nèi)部人員對利益的追逐而形成的。高校行政化的弊端表現(xiàn)為高校受政府行政管理的制約而缺乏辦學(xué)自主權(quán)和高校學(xué)術(shù)權(quán)力的弱化，進而導(dǎo)致內(nèi)部權(quán)力失衡。從逐步改變政府的直接管理為間接管理和高校理順學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系兩個方面入手是高校去行政化的可行性途徑。

關(guān)鍵詞:高校行政化;自主權(quán);學(xué)術(shù)權(quán)力

我國高校的行政化問題自上世紀(jì)90年代對建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的探討開始，就不斷受到非議，進入新世紀(jì)后更是成為“兩會”輿論關(guān)注的重點話題之一。目前，高校的許多問題都與行政化有著直接的關(guān)聯(lián)，高校行政化已經(jīng)嚴(yán)重地影響和制約了高校的進一步發(fā)展和創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)。因此，解決高校行政化問題是當(dāng)前高等教育改革的當(dāng)務(wù)之急，刻不容緩。

一、高校行政化的含義

高校行政化是指高校以“官本位”為中心，按照類似于政府部門的行政體制結(jié)構(gòu)、運作模式和行為方式對高校事務(wù)進行管理和支配。它涉及兩個層面:一是外部對學(xué)校管理的行政化。政府部門過多地以行政方式干預(yù)學(xué)校的工作，使學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)受到限制。二是學(xué)校內(nèi)部管理的行政化。學(xué)校的管理人員以行政權(quán)力壓制教授的學(xué)術(shù)權(quán)力，或者獲取不應(yīng)該獲得的資源，使學(xué)校的價值取向扭曲，以至于大家都想當(dāng)官，而不專心教學(xué)和科研。

二、高校行政化的成因

1.學(xué)校外部的原因

自上世紀(jì)50年代至今，高校隸屬于政府的狀態(tài)就一直沒有改變。一方面，從高校的創(chuàng)辦成立、經(jīng)費來源、專業(yè)設(shè)置、招生計劃，到教育教學(xué)、科學(xué)研究、畢業(yè)分配、后勤服務(wù)等事務(wù)，都由政府及教育行政部門計劃和決定;另一方面，為了整齊劃一的管理和行政權(quán)力行使的有效性，政府及教育主管部門運用行政手段對教育事業(yè)進行管理，以收到行政命令能夠得到有效執(zhí)行的結(jié)果。這兩個方面決定了高校在建構(gòu)和運行上實行行政體制，以遵循政府或教育行政主管部門的指令辦事，從而形成了按行政機構(gòu)規(guī)則行事的運行機制和組織、管理形式。

2.學(xué)校內(nèi)部的原因

由于對利益的追逐幾乎涉及高校中的所有人，因此大家就聚集在同一個立場上自覺地接受和服從利益分配格局，這種格局里利益的多少是與行政級別的高低成正比的，崇官、趨官、求官現(xiàn)象日益嚴(yán)重，推動著行政化加速運行，直至出現(xiàn)高校的行政化被“格式化”，于是高校的行政化管理模式不可避免地出現(xiàn)了，并導(dǎo)致一系列問題的產(chǎn)生。

綜上所述，行政體系在高等教育系統(tǒng)的延伸是高校行政體制和行政化的外因，而對利益的追逐則是行政化起源的內(nèi)因，對利益追逐的格式化分配推動著高校行政化的循環(huán)。內(nèi)因是高校管理體制改革的難點和難以突破的根本原因。

三、高校行政化的弊端

1.行政化使高校的發(fā)展深深地烙上了政府或主要官員意志的印跡

一方面，政府從外部規(guī)定高校的類型和層次(如高校合并)，忽視高校的歷史積淀過程而人為地中斷高校的自主(自我)發(fā)展軌跡，導(dǎo)致高校因自我約束意識和機制的缺失、冷淡市場與社會的需要而滯后;另一方面，政府過于強調(diào)高校“服務(wù)社會”的功能，忽視高校對社會的“精神引領(lǐng)”作用，使高校缺乏獨立精神。

2.在行政化管理模式下，政府通過任命校長和校長來源行政化，加強對高校的管理與控制，強化高校的行政級別，造成高校的“官本位”思想和行政化傾向

政府對高校的管理與控制主要是通過直接任命校長來實施的。21世紀(jì)教育研究院副院長熊丙奇認(rèn)為，在現(xiàn)有官員體系中選拔高校領(lǐng)導(dǎo)的做法導(dǎo)致了外行辦教育，強化了政府對高校的行政控制，助長了高校領(lǐng)導(dǎo)的官員意識和官員定位，強化了高校的行政級別，助長了高校的功利主義。

3.行政化使高校的辦學(xué)自主權(quán)受到限制

一是體現(xiàn)在政策法規(guī)的制定方面和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展規(guī)劃方面對高校人財物的不穩(wěn)定投入。二是政府或教育行政部門“通過招生計劃、教學(xué)科研項目、學(xué)位點、重點學(xué)科、重點實驗室、基地等名目繁多的建設(shè)工程的立項審批，以及評估、評獎等手段，使政府行政力量介入大學(xué)管理的各個方面”，使高校圍繞政府的“指揮棒”轉(zhuǎn)，缺乏自主性。三是學(xué)術(shù)組織行政化弱化了學(xué)術(shù)權(quán)力。行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力是存在于高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)中的兩種基本權(quán)力形式，學(xué)術(shù)權(quán)力是從事教學(xué)和科研的學(xué)術(shù)人員的權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)服務(wù)于學(xué)術(shù)人員及其所在的學(xué)科，在高校應(yīng)居于中心地位。而高校的行政化管理卻使高校的學(xué)術(shù)組織行政化，弱化了學(xué)術(shù)權(quán)力，這反映在兩個方面:一方面，學(xué)術(shù)組織的人員構(gòu)成以行政級別高低來排序，真正有學(xué)術(shù)水平的教授很難進入，即使有一般教授參與，他們在學(xué)術(shù)活動中也不會輕易得到重視;另一方面，在學(xué)術(shù)活動中，學(xué)術(shù)人員的意志受到侵占，要求得不到有效滿足，在決議時權(quán)力過于向行政管理人員偏移，削弱了學(xué)術(shù)權(quán)力的發(fā)揮。

4.資源分配行政化，影響和諧

高校的科層化管理構(gòu)成了一個“金字塔式”的組織結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了關(guān)系復(fù)雜的校內(nèi)“小圈子”，形成了高校既得利益小集團。校內(nèi)的各種資源也比照行政級別來制定分配政策，特別是學(xué)術(shù)資源(如科研評獎、項目評定、職稱評選等)，是按照權(quán)力大小、行政職位高低來分配的，難以實現(xiàn)公平、公正，這就造成專職教師與行政人員的對立，校內(nèi)矛盾重重，進而影響校園和諧。

5.影響教師教學(xué)水平和科研水平的提高

高校行政化管理模式對教學(xué)質(zhì)量和教學(xué)水平的影響表現(xiàn)為:難以有效調(diào)動廣大教師的教學(xué)、科研積極性，教學(xué)科研人員變得浮躁、功利，不能全身心從事教學(xué)業(yè)務(wù);教師的價值觀扭曲，“求官”“趨官”心理嚴(yán)重，教風(fēng)松懈，師德下滑;教學(xué)科研設(shè)施的投入相對不足，教育資源存在某些方面的浪費。這些都時時制約和影響著教師教學(xué)水平和科研水平的提高。

6.缺乏監(jiān)督，滋生腐敗

高校行政化導(dǎo)致高校權(quán)力過于集中，管理民主化及權(quán)力監(jiān)督、權(quán)力制約難以推行，貪污腐敗案不斷出現(xiàn)并形成多發(fā)局面，評職稱、教學(xué)科研質(zhì)量評估、課題攻關(guān)等方面的腐敗現(xiàn)象也層出不窮。

四、解決高校行政化的途徑

1.在學(xué)校的外部管理方面，變直接管理為間接管理

(1)政府應(yīng)淡化與本行政區(qū)域內(nèi)高校的行政隸屬關(guān)系，弱化政府的行政化管理，加大政府的服務(wù)職能。政府必須從“指令經(jīng)濟”和“高校是政府的二級機構(gòu)”這樣的思維模式中解放出來，加強對高校的規(guī)劃、調(diào)控、監(jiān)督，讓高校特別是職業(yè)性?？圃盒L試逐步建立面向社會、面向市場依法自主辦學(xué)的體制和運行機制，提高地方高校靈活機動辦學(xué)的能力。政府還應(yīng)重新定位高校與政府的關(guān)系，引入社會力量，逐步建立政府宏觀管理和黨委政治領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校自主辦學(xué)、社會力量參與的新型管理關(guān)系。

(2)政府應(yīng)減少管理權(quán)限，放寬涉及教學(xué)和科研業(yè)務(wù)發(fā)展的各類計劃或項目的審批權(quán)，解除束縛高校業(yè)務(wù)發(fā)展的外部繩索。政府及教育行政部門的逐步放權(quán)可使高校辦學(xué)自主權(quán)擴大，在面向市場、社會的時候有更多的選擇權(quán)和決定權(quán)，進而帶動內(nèi)部管理體制改革，進一步釋放自身的活力，提高辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益。

(3)政府要加大對高校的監(jiān)督和制約，逐步建立完善的社會評估監(jiān)督制度。一方面，政府要在對高校的發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)上、在對一些專業(yè)設(shè)置方面的重復(fù)建設(shè)和短期行為上、在科研方面重應(yīng)用輕基礎(chǔ)的功利取向上采取有力的監(jiān)督和制約措施。另一方面，政府要“建立獨立于教育部門的督導(dǎo)機構(gòu)、制定督導(dǎo)條例、建立督導(dǎo)隊伍等，對高等學(xué)校的辦學(xué)方向、教育設(shè)施、辦學(xué)水平等進行督導(dǎo)評估”，這些社會督導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)具備權(quán)威性、客觀性、獨立性，既不受制于政府，又不使高校的自主權(quán)受到直接干預(yù)。

(4)變校長任命制為選拔聘任制。當(dāng)前，高校校長的政府任命和來源行政化強化了高校的行政化傾向，因此應(yīng)改變高校校長的任命方式，實行民主遴選。高?？梢栽邳h委領(lǐng)導(dǎo)下建立一個獨立的民主遴選委員會，制定任職標(biāo)準(zhǔn)，面向高校、社會遴選校長，通過黨委推薦、高校教職工推薦和專家推薦等途徑讓真正懂高校管理的教育家或職業(yè)管理人成為候選人，在經(jīng)過一系列的程序確認(rèn)后報黨委部門批準(zhǔn)。這種民主遴選既不拋開黨委和主管部門，又可以選到綜合能力強的校長。在此基礎(chǔ)上，高校可以建設(shè)職業(yè)化、少而精的管理隊伍。

2.在學(xué)校的內(nèi)部管理方面，理順行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力及其他權(quán)力之間的關(guān)系

(1)轉(zhuǎn)變觀念，樹立以教學(xué)和學(xué)術(shù)為中心的“師本位”思想。這是加強學(xué)術(shù)權(quán)力的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容。第一，要實行人本管理，滿足教師對高層次自我價值的追求，使他們在教學(xué)與學(xué)術(shù)研究中最大限度地發(fā)揮主體性;第二，樹立“學(xué)術(shù)價值是高校的核心價值”的理念，鼓勵教師創(chuàng)造新知、追求真理，讓管理人員通過履行職責(zé)來維護和保證高校教師學(xué)術(shù)價值的實現(xiàn)，進而推動高校的創(chuàng)新與發(fā)展;第三，“要建立以學(xué)術(shù)權(quán)力為基礎(chǔ)的大學(xué)文化，創(chuàng)造教師與行政人員平等交流和溝通的環(huán)境，促進教師與行政人員之間的相互理解和合作”，從而促進高校持續(xù)、健康、和諧發(fā)展。

(2)理順行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系。首先，要明確學(xué)術(shù)權(quán)力在高校權(quán)力結(jié)構(gòu)中的中心地位。行政權(quán)力在與學(xué)術(shù)權(quán)力關(guān)聯(lián)時應(yīng)圍繞學(xué)術(shù)權(quán)力來實施和運行，因此要“把‘凌駕型’行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為‘有效服務(wù)型’行政權(quán)力，使行政權(quán)力的運行既符合學(xué)術(shù)權(quán)力的要求，又能為實現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力的健康有序行使提供行政保障”。其次，要明確行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的職責(zé)，劃定二者各自發(fā)揮作用的范圍，并制定運行程序，防止行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力的侵占，使二者建立動態(tài)的良好關(guān)系。最后，要減少學(xué)術(shù)組織中的“官味度”?！肮傥抖取边@一概念是由顧海兵教授引入的，它主要是用精確的量化指標(biāo)來考量中國學(xué)術(shù)教育機構(gòu)的“官本位”或官僚化程度。減少學(xué)術(shù)組織中的“官味度”，最主要的是減少學(xué)術(shù)組織中具有行政身份的“學(xué)官”，只有這樣才能減少學(xué)術(shù)中的行政化傾向。

(3)完善和強化其他利益群體的權(quán)力制約作用。完善《高等院校學(xué)術(shù)委員會條例》，突出學(xué)術(shù)委員會在學(xué)校重大事務(wù)決策中的輔助決策作用;完善《高等院校教職工代表大會條例》，強化教代會在高校發(fā)展中涉及教職工利益時的民主決策和監(jiān)督職能;完善高校黨員代表大會制度，賦予其對黨委班子決策項目的審議和監(jiān)督職能;落實《高等院校信息公開條例》，加大信息公開力度，尤其是網(wǎng)絡(luò)信息公開，接受師生和社會的監(jiān)督，提高高校管理的透明度。

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