淺議現行個人所得稅制存在的問題及其對策

摘要：我國現行的分類個人所得稅制，不利于稅制的優化和稅收征管效率的提高，應加以改進和調整，使其最終朝著綜合所得稅制的方向發展。

關鍵詞：個人所得稅；稅收征管；綜合所得稅制

自我國開征個人所得稅以來，隨著個人收入來源不斷增多、收入差距逐步拉大和收入結構日趨復雜，現行的個人所得稅制逐漸暴露出許多矛盾和問題，難以適應市場經濟發展的客觀要求，未能達到開征個人所得稅之目的，因而，亟待加以改進和調整。

一、存在的問題

隨著社會經濟多元化的不斷發展和按要素分配制度的實施，個人的收入來源不斷增多、收入差距逐步拉大和收入結構日趨復雜，導致我國現行的分類所得稅制逐漸暴露出了許多難以適應市場經濟發展要求的矛盾和問題，影響了稅制的優化和稅收征管的效率。

從稅制本身的設計來看，現行的個人所得稅制是按收入的來源及性質的不同分別計算征稅，而不是將納稅人的各項應稅所得匯總計算征稅。這種稅制模式設計上的缺陷難以體現出“公平稅負、合理負擔”的稅收原則。具體表現為：一是納稅項目劃分不科學?，F行的個人所得稅制對不同項目的應稅所得實行不同的稅收待遇。由于諸多因素的影響，有些個人所得之間的界限十分模糊，難以準確地區分開來，如工薪所得與勞務報酬所得同屬勞動所得，應該同等納稅，但現行的稅制設計卻將其劃為不同性質的所得，且采用不同的稅率計征稅款，從而導致同一性質的收入要承擔不同的稅負；二是稅收計征方法不合理?，F行的個人所得稅制對有些所得實行定額扣除并按月計征稅款，而對另一些所得則實行定率扣除并按次計征稅款。這種差別計稅方式，易產生某些不合理的征稅問題，如在年所得額相同的情況下，月度之間所得比較平均的納稅人的稅負要低于各月所得差異較大的納稅人；此外，按次計征的稅制模式客觀上起著鼓勵納稅人通過采取分解收入、多次扣除費用的辦法來進行避稅的作用。

從稅收征管的角度來看，現行的分類所得稅制因其本身設計上的缺陷增加了稅收征管的難度，導致稅收征管效率低下、稅收流失嚴重。主要表現為：一是稅源扣繳制度難以完全有效地落實。近年來，除社會公認的工資薪金能夠較好地貫徹落實稅源扣繳制度外，其它各項個人所得或因酬勞形式非貨幣化、或因納稅人與代扣代繳單位的某種“默契”、或因關聯交易信息被隱瞞甚至歪曲等因素的影響所致，難以有效地執行稅源代扣代繳制度；二是核定的個人所得稅率普遍過低。三是自行納稅申報制度效果不理想。我國個人所得稅法規定，對從兩處或兩處以上取得工資薪金和沒有扣繳義務人、從境外取得收入的個人等，以及有扣繳義務人但沒有扣繳稅款的，納稅人應當自行申報納稅。但從實踐來看，目前自行申報納稅收入大多只來自定額征收的個體工商戶和個人生產經營所得，而其他所得則因信息不對稱且無相應的技術手段和配套條件作保證而難以顯性化，致使自行納稅申報效果并不理想。

二、問題的成因

影響我國個人所得稅制優化和稅收征管效率的深層次因素，歸納起來，主要有以下幾個方面：

1.收入信息難以顯性化。從信息來源渠道看，我國目前普遍存在著法人支付單位“多頭開戶”、個人交易現收現付、交易雙方之外的第三方不承擔向稅務機關提供相關信息的義務等現象，加之稅收征管的技術手段比較落后，致使稅收征管部門獲取個人收入信息的渠道十分有限。從征稅人占有的信息質量看，由于稅務機關主要依靠扣繳方提供相關信息，許多納稅人往往出于謀求自身利益最大化的動機，便同扣繳方“串通合謀”，隱瞞或提供虛假信息，致使稅務部門占有的信息質量較低。正是由于大量的收入信息難以顯性化，稅務部門對許多個人收入信息難以及時掌握并準確核查，而稅務部門在獲取收入信息上的這種劣勢反過來又進一步強化了具有強烈內驅力的偷逃稅款的動機，最終，導致稅收征管效率低下、稅收流失嚴重。這也是目前我國個人所得稅主要來源于工資、薪金等顯性收入的根本原因之一。

2.稅務部門征管能力有限。我國雖然已經進行了以計算機為依托的稅收征管體制的改革，稅務人員的素質也有了較大提高，但相對于社會經濟的迅速發展對稅務征管工作的要求而言，仍存在著較大的差距。從稅收征管的技術來看，我國目前還缺少較為健全的、具有可操作性的個人收入申報法規及個人財產登記核查制度，加之許多單位和部門仍然存在大量非貨幣化的“隱性”福利，致使稅務部門難以真實、準確地獲取個人收入和財產狀況的信息資料，因而也就無法對那些不愿履行納稅義務的納稅人進行準確的稽查。

3.公民自覺納稅意識淡薄。由于長期受傳統的所有制結構、收入分配制度及個人收入占GDP的比重過低等因素的影響，我國過去在實踐上推行了“非個人納稅制”，因而淡化了公民個人依法納稅的意識。改革開放以來，盡管我國已經開征了個人所得稅，但有些人卻將偷逃稅款視為一種“能力”而加以推崇，再加上現行的個人所得稅制的設計缺陷、稅收征管不力和個人所得稅的不可轉嫁性等外在因素的影響，許多本來就缺乏依法納稅意識的人在經濟利益的驅動下，更加強化了偷逃稅款的動機和行為，最終導致稅收的大量流失。

三、對策與建議

我國多年來的實踐已經證明，分類的個人所得稅制的課稅模式，即缺乏社會的公平性，又會導致稅收征管的難度加大和稅收的嚴重流失，因而亟待加以改進和調整。為此，本文提出以下對策和建議：

1.逐步向綜合個人所得稅制過渡。個人所得稅制的理想的模式，是綜合的個人所得稅制。但由于目前諸多因素的制約，我國的個人所得稅制的改革不可能一步到位，而應在現有的分類所得稅制的基礎上，逐步采用分類綜合的所得稅制，最終過渡到較為理想的綜合所得稅制。具體來說，在現行的稅源代扣代繳的基礎上，將工資、薪金、勞務報酬、經營性收入、財產轉讓等經常性收入合并為綜合所得，并采用統一的超額累進稅率，實行綜合申報征收、年終匯算清繳，對其他各項所得仍繼續實行分類征稅。合并綜合所得的范圍隨著條件的不斷成熟而逐步擴大，最終過渡到綜合所得稅制。

2.制定并實施科學的扣繳稅制度。在全國范圍內統一制定規范的扣繳稅制度，對扣繳的義務、范圍、程序、扣繳憑證、資料傳遞、獎懲措施等內容，作出詳細、具體的規定，并實行代扣代繳義務人登記制度，促使其自覺履行代扣代繳義務；對應稅的經常性綜合所得，按一定的標準實行大于實際納稅額的“預扣稅”，促使納稅人在年終主動申報納稅。這樣，有利于從扣繳人和納稅人二個方面強化稅收扣繳制度的貫徹和落實。

3.建立信息收集和交叉稽核系統。借助于現代化的計算機和通訊網絡，實現對收入的監控和數據的處理，從個人所得納稅申報表的輸入、審核到稅收資料和檔案的儲存及管理，從稅款(支票)的交割、發送納稅通知到個人所得稅的分析等，都應通過計算中心來進行，以避免因信息渠道不暢和信息隱性化而形成的稅收征管效率低下及稅收流失風險。為此，我國應在國家稅務總局、人民銀行建立個人所得稅數據處理中心總部，并在其系統內部實現全國聯網，同時，在各省區和時間里數據處理和交流中心，并與稅務系統和銀行系統實現互聯，最終，達到稅務、銀行與其他部門的全國性聯網。

4.加快其他基礎配套措施的實施。首先，建立“個人經濟身份證”制度。將居民的身份證號碼作為個人所得的稅務編碼，并將個人的各種收支信息均納入此稅務編碼下，通過各部門或單位的計算機網絡終端傳到個人所得稅數據處理中心，以便于稅務機關有效地控制和審核個人的納稅申報情況。其次，改善金融系統基礎設施。大力推行非貨幣化個人收入結算制度，減少現金流通，廣泛使用信用卡和個人支票；同時，各企事業單位和機關要盡快實收入工資化和工資貨幣化。再次，建立健全個人財產登記制度。對個人的存款、金融資產、房地產以及汽車等重要消費采取實名制，不僅可以使個人的財產收入顯性化，而且也有利于稅務機關對那些與財產有關的稅務情況進行監控。