淺談政府投融資平臺的集團化管控體系構建

摘要：本文在對近十年來興起的地方政府投融資平臺組建的根源、現(xiàn)狀和發(fā)展路徑進行系統(tǒng)分析的基礎上，深入的剖析了投融資集團強化集團管控的重要性以及主要的四種管控模式選擇，并以南京市交通集團為例進行了實證分析。

關鍵詞：投融資平臺；集團；管控體系

隨著國家投融資體制改革和城市化進程的加快，地方政府投融資平臺應運而生，并經(jīng)歷了多次重組與變革，業(yè)務體系不斷拓展，組織形式呈現(xiàn)出集團化的特征，加強集團管控，實現(xiàn)集團子公司的協(xié)調(diào)效應，降低運行成本，有效防范財務風險，是平臺類集團公司實現(xiàn)健康發(fā)展的重要保障。本文從政府投融資平臺產(chǎn)生的根源與現(xiàn)狀、發(fā)展的一般路徑特點，分析平臺類集團公司的管控模式選擇和管控體系，并以南京市交通集團公司為例做實證分析。

一、政府投融資平臺的產(chǎn)生根源與現(xiàn)狀

政府投融資平臺從20世紀90年代開始由各地方政府設立，名稱有所差別，包括“國有投資公司”、“國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司”、“交通投資控股公司”、“城市建設投資公司”、“城市發(fā)展投資公司”等，在此統(tǒng)稱為城市投融資平臺，促使地方政府成立該類平臺的原因較多，主要包括：城市化進程和城市基礎設施需求的不斷增加、國家投融資體制的改革、中央與地方政府分稅制改革、國家金融體制變革以及地方政府考核體系中對地方GDP增長的追逐等。

中國人民銀行2009年第四季度披露的數(shù)據(jù)顯示，我國地方政府融資平臺達到3800多個，如果按照國發(fā)[2010]19號文1細則定性的寬口徑計算，投融資平臺的數(shù)量恐怕至少達到8000以上，其中地級市以上的平臺資產(chǎn)規(guī)模多數(shù)達到百億元以上，呈現(xiàn)多行業(yè)、多層次法人組合的集團特征。

二、投融資平臺的一般發(fā)展路徑

任何事物都有其內(nèi)在自身的發(fā)展規(guī)律，投融資平臺從其誕生并在全國范圍內(nèi)成長發(fā)展起來也概莫能外，根據(jù)對東、中、西各地投融資平臺的考察與研究，筆者認為平臺公司從成立之初到轉型為良性循環(huán)的真正市場化企業(yè)是有一定規(guī)律的，主要經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展路徑：

第一階段，“以政府信用為基石，舉債建設”是這一階段的基本特征。平臺公司只是政府為解決城市基礎設施建設所需資金而成立的一個平臺，是政府融資的窗口。在政府信用和有限財力支持下，平臺在一個較短的歷史階段內(nèi)，集中地方政府資源，負責城市基礎設施建設、投資和融資工作，使城市化有了一個發(fā)展的基礎。

第二階段，“盤活存量、城市經(jīng)營”是這個階段的基本特征。隨著政府投融資體制改革的深入，按照城市資源統(tǒng)一管理、提高資產(chǎn)利用率和提高資金運作效率的思路，政府對平臺公司的支持力度加大，向平臺公司注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，出臺支持性政策。平臺公司利用政府給予的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和出臺的支持性政策進行城市資源整合，對基礎設施存量資產(chǎn)進行變現(xiàn)，開發(fā)地產(chǎn)業(yè)務等，這些措施既籌措了城建資金，又改善了城市形象。

第三階段，“資本運作、良性循環(huán)”是這一階段的基本特征。在政府的支持下，平臺公司市場化程度加深，因此更多的利用市場化手段融資，建立起多元化的融資渠道，分散了籌資風險，逐步形成可持續(xù)發(fā)展的投融資模式，同時為城市基礎設施建設做出重大貢獻。

可見，政府投融資平臺每一個發(fā)展階段都伴隨著資產(chǎn)、資源和產(chǎn)權的重組，從而導致企業(yè)規(guī)模迅速擴大化，經(jīng)營范圍逐步多元化，涉及業(yè)務領域的市場化競爭也日趨激烈。

三、平臺類集團公司的管控模式分析

政府投融資平臺作為一個特殊的企業(yè)，當其發(fā)展到集團公司規(guī)模的時候，如何選擇適合的管控模式，對下屬企業(yè)進行有效的管控就成為平臺發(fā)展的重要議題，這也是目前許多經(jīng)歷大規(guī)模重組后快速成長的投融資平臺類公司所面臨的普遍問題。2010年，全國的投融資平臺正在經(jīng)歷著來自財政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的清理規(guī)范，“十一五”期末，國家宏觀經(jīng)濟政策面臨調(diào)控轉向，內(nèi)外部環(huán)境的變化正在改變平臺類公司的生存狀態(tài)，平臺類公司必須苦練內(nèi)功，提升內(nèi)部管理水平，尤其是集團化管理水平，以對主業(yè)以及其他多元化投資單元進行有效的管理和控制。

從實務操作看，筆者通過對國內(nèi)地方政府投融資平臺不同發(fā)展階段的管控案例分析，發(fā)現(xiàn)平臺類集團公司管控模式大致可以分為財務管控型、戰(zhàn)略管控型、操作管控型和過渡管控型四種模式，選擇不同的模式將導致集團總部功能定位的差異和集分權程度不同。個人認為，選擇何種管控模式需綜合考慮，反復權衡，應主要考慮戰(zhàn)略重要性、管理成熟度、資源整合模式以及業(yè)務主導度等重要因素，兼顧考慮公司戰(zhàn)略、行業(yè)特點、管理者風格等其它因素。

1.財務管控模式

采用財務管控模式的投融資平臺，集團作為投資決策中心，以追求資本價值最大化為目標，管理方式以財務指標考核、控制為主，一般資本型企業(yè)集團采取這種管控模式。在該管控模式下，集團總部對成員企業(yè)實行以資產(chǎn)經(jīng)營為核心。以各自企業(yè)自己編報的預算、計劃與集團外同行企業(yè)的經(jīng)營效果比較為主要考核內(nèi)容，評價經(jīng)營業(yè)績的財務表現(xiàn)。集團總部規(guī)模非常小，不向子公司提供共享服務，在特殊情況下才進行干預，確保經(jīng)營目標的完成。

2.戰(zhàn)略管控模式

采用戰(zhàn)略管控模式的投融資平臺，集團總部作為戰(zhàn)略決策和投資決策中心，以追求集團公司總體戰(zhàn)略控制和協(xié)同效應的培育為目標，管理方式通過戰(zhàn)略規(guī)劃和業(yè)務計劃體系進行管理，一般混合型的企業(yè)集團采取這種管控模式。在該管控模式下。集團總部對子公司干涉較強，但是子公司有一定的自主權，可以理解為“有控制的分權”。集團總部制定涵蓋大多數(shù)活動的職能政策，并檢驗主要建議的合理性，修改或批準有關下屬企業(yè)發(fā)展的主要決策，而日常的經(jīng)營管理事務則由各事業(yè)部承擔。集團總部是主要業(yè)務流程的監(jiān)控者，檢驗集團戰(zhàn)略在技術上和操作上的合理性，當可獲得協(xié)調(diào)作用或取得協(xié)同收益時，集團公司會與各子公司(或事業(yè)部)共享信息和資源，對整個集團的資源進行配置。集團的各子公司有較大的自主權，要對自身的業(yè)務負責。

有的平臺公司從自己的實際情況出發(fā)，為了便于管控，將“戰(zhàn)略管控型”進一步細劃為“戰(zhàn)略實施型”和“戰(zhàn)略指導型”，前者偏重于集權而后者偏重于分權。

3.經(jīng)營管控模式

采用經(jīng)營管控模式的企業(yè)集團，其總部作為經(jīng)營決策中心和生產(chǎn)指標管理中心。以對企業(yè)資源的集中控制和管理，追求企業(yè)經(jīng)營活動的統(tǒng)一和優(yōu)化為目標，直接管理集團的生產(chǎn)經(jīng)營活動(或具體業(yè)務)。采取該管控類型企業(yè)集團往往都從事大規(guī)模產(chǎn)品生產(chǎn)或網(wǎng)絡性自然壟斷業(yè)務，如電力、電信、鐵路、公路、煤炭等。

4.過渡管控型

這是區(qū)別于一般集團公司管控模式的特殊類型，也是投融資平臺類公司特有的模式，是一種被動的管控選擇模式。該模式產(chǎn)生的背景是政府主導的報表式重組的產(chǎn)物，為了減輕重組的阻力，平臺類集團對劃撥的子公司僅享有法定產(chǎn)權，劃撥下屬單位的管理體制維持現(xiàn)狀，集團公司一般對下屬總公司實行產(chǎn)權層面的管理，集團對子公司的戰(zhàn)略、經(jīng)營、財務及人事不進行任何形式的管控。大多數(shù)平臺類公司在重大資產(chǎn)重組的階段都采用過這種管控模式，是一種基于現(xiàn)實的過渡性選擇，一般在過渡期后會轉化為前述三種模式中的一種模式，或者重新剝離或劃轉給新的主體。

總體上講，不論集團采取何種管理控制模式，最終目的是達到整體的和諧發(fā)展，但不同的管理控制模式，有具有各自的控制特點，詳見下表。

需要強調(diào)的是，以上對管控模式的分類主要是為了理解上的方便，集團公司對下屬企業(yè)的管控模式并不存在一個“標準”或“萬能”的模式，也沒有“最佳”的模式，只有“最適合自己”的模式，管控模式也不是一成不變的，它將隨著投融資平臺的整體戰(zhàn)略轉型而進行動態(tài)調(diào)整。因而在現(xiàn)實生活中，平臺類集團公司的管控模式實際上往往是以一種混合的形式存在的。

四、集團管控體系的主要內(nèi)容

集團管控是為解決集團內(nèi)部母子公司之間的責、權、利關系而進行的一系列制度安排，管控上承治理結構，解決治理結構分權制衡但低效的問題，為治理提供切入點，下啟微觀管理，為管理提供合法性依據(jù)。通過以上對平臺類集團四類管控模式的比較分析，我們可以看出雖然不同模式體現(xiàn)了不同的管控深度和集分權程度差異，但下述各項管理多被列為集團總部管理的主要內(nèi)容。

1.戰(zhàn)略管理

集團戰(zhàn)略決策和管理是集團總部的主要職能，屬于總部高度集權的管理，即企業(yè)集團整體戰(zhàn)略管理權都集中在總部統(tǒng)一管理，如集團整體戰(zhàn)略方案制定、子公司戰(zhàn)略方案決議、監(jiān)督與評估等。

2.投資管理

投資管理是集團公司總部的一項集權管理內(nèi)容，集團總部控制投資權一般都很嚴格，要求投資方向符合集團戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，投資項目決策要經(jīng)過慎重研究，并按規(guī)定程序經(jīng)過總部審批，并對投資項目進行過程監(jiān)督和后評估。

3.財務管理

財務管理是確保實現(xiàn)總部基本功能的重要管理，處于集團內(nèi)部管理的核心地位，目標是動態(tài)優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)的收益性、流動性和安全性，主要包括預算管理、融資管理、資金管理和風險預警管理等。

4.人事管理

人事管理是實現(xiàn)集團總部主要職能的一項管理，不論采用何種管理方式，總部都將人事管理作為出資人到位和實施監(jiān)控的重要標志，集團總部管理子公司的高層經(jīng)營管理人員，并對執(zhí)行層實行不同程度的管理。另外，人事管理除了對子公司管理人員的任免外，還建立相關的制度對他們進行監(jiān)控，如經(jīng)營考核制度等。

5.信息系統(tǒng)管理

信息系統(tǒng)管理的重要性已得到廣泛的認同，總部作為集團的信息中心，承擔集團信息化的責任，集團一般根據(jù)管理模式和基礎管理情況不同，對總部和分子公司進行差異化的信息系統(tǒng)權力配置。

五、南京交通集團的管控模式選擇與創(chuàng)新

在創(chuàng)建集團化運作模式過程中，筆者體會到集團化運作確實具有很多優(yōu)勢，不斷創(chuàng)新管控模式、建立一個適合集團長遠發(fā)展利益的管控體系，是實現(xiàn)集團整體價值最大化，促進可持續(xù)發(fā)展的一條重要措施。下面以南京市交通集團不同階段的管控模式為例，從實證角度分析集團管控模式的選擇與創(chuàng)新。

1.企業(yè)概況

南京市交通集團成立于2002年11月，隸屬于南京市委、市政府，是南京市政府授權范圍內(nèi)國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理主體，受市政府委托肩負南京交通基礎設施項目的融資、投資、建設和管理任務，代表市國資委對授權范圍內(nèi)的全資、控股、參股企業(yè)行使國有資產(chǎn)出資者權力，是南京市四大國有投融資平臺之一。

“十一五”期末，南京市交通集團投資企業(yè)達20家，其中，全資子公司9家、控股子公司4家、參股子公司7家，形成以高速公路、過江通道、高速鐵路、城市軌道及綜合樞紐等重大基礎設施投資建設為主，以汽車貿(mào)易、物流、市場、金融、建材、廣告?zhèn)髅健⒎康禺a(chǎn)開發(fā)及運營等其他產(chǎn)業(yè)投資運作為輔的“一主多輔”產(chǎn)業(yè)格局。

2.管控模式選擇

與大多數(shù)投融資平臺的發(fā)展歷程類似，南京市交通集團也是通過政府授權劃撥資產(chǎn)重組設立的集團公司，部分子公司先于集團公司成立，部分子公司是近年政府新增授權經(jīng)營資產(chǎn)，集團對不同業(yè)務板塊的主導度差異較大，因此先后針對不同的子公司采用不同的模式實施管控。從實證角度看，南京市交通集團管控模式的選擇是由集團直屬主輔業(yè)企業(yè)的戰(zhàn)略重要度、管理成熟度、資源整合模式以及業(yè)務主導度決定的。

(1)從戰(zhàn)略重要度看，戰(zhàn)略地位越高，集團的管控強度越大，集團的路橋板塊、鐵路投資及綜合樞紐開發(fā)是集團的主業(yè)，也是集團作為投融資平臺存在的主要理由，重大基礎設施工程倍受各級領導關注，戰(zhàn)略重要度高；房地產(chǎn)和商貿(mào)物流業(yè)務是集團主要的利潤來源，也是集團未來要發(fā)展的營利性業(yè)務，戰(zhàn)略重要度不言而喻；資產(chǎn)經(jīng)營涉及集團的風險調(diào)控能力，是集團未來要著重發(fā)展的一大主營業(yè)務；對外投資管理涉及企業(yè)改制、資產(chǎn)重組和新業(yè)務的拓展，戰(zhàn)略重要度也較高，對于這些戰(zhàn)略重要度較高的產(chǎn)業(yè)，集團主要采用了“經(jīng)營管控型”和“戰(zhàn)略管控型”的管理模式。

(2)從管理成熟度看，南京物資集團是2007年南京市政府劃撥并授權集團經(jīng)營的老國企，其所屬的商貿(mào)、建材和汽車服務業(yè)務也是集團從未涉足的領域，而物資集團現(xiàn)任領導班子具有長期的管理經(jīng)驗，具有一定的管理基礎，因此“十一五”期間集團對物資板塊主要實行“財務管控型”模式。

(3)從資源整合的方式來看，集團授權的二橋、三橋公司是特許經(jīng)營的項目公司，二橋公司成立的時間是1999年，二橋公司與二橋管理局以“兩塊牌子、一套班子”的形式共同負責二橋的建設、運營與管理。南京交通集團成立后，伴隨二橋管理局的改制和二橋公司的資產(chǎn)劃轉，交通集團采用了“過渡管控型”模式實施對橋梁公司的管理，并借助市場化運作手段整合社會資源，管控模式逐步演變?yōu)椤柏攧展芸匦汀蹦Ｊ健?/p>

(4)從業(yè)務主導度來看，主導度越高，集團的管控強度越大，政府劃撥的城市軌道板塊，資產(chǎn)規(guī)模較高，管理體制尚未理順，導致集團的業(yè)務主導度不高，因此“十一五”期間集團更多采用了“過渡管控型”模式。

3.管控模式創(chuàng)新

“十一五”期末，南京市交通集團根據(jù)新的發(fā)展環(huán)境規(guī)劃了集團“十二五”戰(zhàn)略目標，明確集團將從單兵作戰(zhàn)型的投融資平臺向組團作戰(zhàn)型的企業(yè)集團轉型，集團定位為集“投融資、重大項目建設管理、國有資產(chǎn)授權經(jīng)營”等多種職能為一體的復合式、綜合性國有投資控股集團；各二級單位根據(jù)各自的業(yè)態(tài)特點和發(fā)展方向，圍繞核心競爭力調(diào)整戰(zhàn)略定位，按照組團式、差別化發(fā)展的指導思想，發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)明晰、各有特色的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營平臺。

基于新時期各業(yè)務板塊的戰(zhàn)略重要度和管理成熟度的變化，南京市交通集團將在既有的混合管控模式的基礎上，適度調(diào)整管控強度、創(chuàng)新管控模式，如建立路橋收費管理中心、建設資金實行集控管理、優(yōu)化對子公司經(jīng)營層績效考核體系等，決策選擇以戰(zhàn)略管理型為主導的管控模式，并結合成員企業(yè)差異化的戰(zhàn)略，實施管控強度不一的戰(zhàn)略操作型管控模式。

六、結 語

從較單一的路橋收費管理到創(chuàng)新集團化管控體系，是一個質(zhì)的飛躍。作為政府投融資平臺的南京市交通集團要保持可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)新永遠是企業(yè)發(fā)展不竭的核動力。相信在創(chuàng)新集團化管控體系戰(zhàn)略指導下，南京市交通集團一定能從預定目標出發(fā)，發(fā)展成為“多元化、區(qū)域性、立體式”為主要特征的“一主多輔”的投資控股集團，并發(fā)揮其在推進南京市大交通格局的完善和大交通產(chǎn)業(yè)提升中的引領作用。

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