遼寧沿海經濟帶土地供給政策措施建議

摘要：隨著中國經濟發展格局新一輪沿海化趨勢的不斷增強，以及對從更高層面參與區域經濟合作認識的不斷提升，2005年以來遼寧省抓住東北振興和東部地區率先發展的雙重機遇，積極實施以“五點一線”為主要表征的沿海經濟帶發展(國土開發)戰略，旨在通過當前及今后一段時間的開發建設，努力將遼寧沿海地區建設成為國家新型沿海產業聚集帶，并依托現代技術、現代管理，構建現代機制、現代生態、改革創新的先行區，東北亞國際航運中心和國際物流中心，現代裝備制造業中心之一。遼寧沿海土地資源有力支撐了這一戰略的順利實施，但在此過程中也暴露出一些不容忽視的問題和隱患。我們需要在科學發展觀的指導下，通過創新和改善土地管理來保障科學發展的用地需求，努力探索資源節約型和環境友好型的土地利用新模式，從而促進區域既定開發戰略目標的實現。

關鍵詞：沿海經濟帶；土地；利用問題；供給政策

一、先進區域或城市土地供給政策的經驗借鑒

1.天津市濱海新區土地改革政策

多年來，天津市市委、市政府高度重視土地規劃和管理，抓經濟發展同時，注意合理用地，搞城市建設兼顧耕地保護，提出了一系列保護和利用土地的方針、政策和措施，有力地促進了國民經濟持續、快速、健康發展。

在完善土地收益基金專項管理制度方面，天津市提出在統一規劃的前提下，建立濱海新區統一的地價體系，健全統一的土地出讓金管理辦法，合理確定集體建設用地流轉的土地收益分配比例，改革土地收益分配使用管理制度。

與此對應，天津還在完善土地儲備制度和市場調控機制方面，提出將完善土地儲備制度，規范土地儲備行為，建立濱海新區統一的土地儲備機制，探索委托整理、發行土地債券等方式引入社會基金，解決土地收購儲備資金來源。并在已形成的濱海新區城鄉統一土地交易平臺，實行土地供應計劃調控和集中交易，增強政府對濱海新區土地市場調控能力。

2.珠海市土地總體開發策略

(1)貫徹“控制總量，盤活存量，集約開發，保護資源”的原則。

全面清理現狀城市建設用地，控制土地供給總量，調整供給結構。整合已供給的建設用地。

(2)整理全市已出讓或劃撥的閑置土地，對長期閑置或開發不足的用地堅決依法收回。無法收回的土地分清使用性質與開發時序，進行空間功能置換和合理開發時序安排，促進其開發利用。

(3)嚴格控制中心城區商用土地的供給，整理閑置用地和未開工的城中村改造項目，提高中心城區公共服務設施、公共綠地、市政基礎設施等公益性用地的供給比例，加快南灣城區生活居住社區建設。

(4)嚴格控制土地供給的多渠道和土地的多頭管理，理順機制，嚴格執行土地儲備及商業土地招標拍賣掛牌出讓制度，繼續發揚“統一規劃、統一征地、統一管理、統一開發、統一出讓”的五統一傳統，建立政府土地供給高度壟斷的機制。

二、遼寧省沿海經濟帶土地供給政策與措施

1.創新土地管理體制，保障科學發展用地

遼寧沿海經濟帶開發是國家經濟發展的主要組成部分，因此，它的發展不僅要立足遼寧，放眼東北，更要全國及東北亞，并有助于從更高層面參與國際區域經濟合作。為此要從各方面加強配套政策體系的建立健全。

(1)對重點行業的用地在厲行節約集約前提要予以重視。

遼寧省是我國重要的裝備制造業基地，也是我國重要的重工業基地。遼寧省先發展的一些產業如重型裝備制造業也是對過去歷史的承繼和傳統優勢的發揮，并在我國當前的工業化進程中扮演著不可或缺的重要位置。但是這些重型產業的發展需要占用大量的土地，因此在進行建設用地指標分配時應當給予重視。

(2)堅持規劃目標原則性，提高計劃管理的靈活性。

要堅持規劃目標原則性。對于規劃目標特別是諸如耕地保有量、基本農田保護面積等約束性指標，必須確保其“剛性”程度，以維護土地利用總體規劃的權威。但在具體實施過程中要提高計劃管理的靈活性，對于年度用地計劃則可以進行靈活管理和大膽嘗試。

2.堅持土地的統籌規劃和嚴格管控

隨著經濟社會發展對國土資源需求的持續上升，土地供需矛盾將日益尖銳，資源壓力將越來越大。因此我們必須堅持以科學發展觀為指導，統籌好保障發展與保護資源的關系。

(1)加強規劃管控作用

加強土地政策與財政、貨幣、產業等政策的協調，在土地供應總量、結構、布局、時序等方面積極參與調控。嚴格落實土地利用總體規劃。加強土地利用總體規劃的統籌和管控作用。

(2)實行最嚴格的耕地保護制度

健全和落實嚴格規范的農村土地管理制度，嚴格按照規劃實施土地用途管制，確保農地農用，農地“農民”用。逐步劃定基本農田，嚴格落實耕地保護責任制，落實好耕地保護基金制度，充分調動農民保護耕地的積極性和主動性。

(3)實行最嚴格的節約用地制度

土地開發利用要綜合考慮地下、地表和地上，開辟土地利用的新空間。要積極盤活存量用地，鼓勵開發利用廢棄地和未利用地。對項目用地預審嚴格把關，嚴格執行供地目錄，界定用地規模，對項目建設過程嚴格監督，加強對項目投產后的監督管理。

3.推行節約集約用地，提高土地利用效率

當前，粗放用地行為偶有露頭，耕地保護形勢愈益嚴峻，針對這種現象，遼寧沿海經濟帶的土地利用應厲行節約集約原則，要努力探索資源供需矛盾日益增大趨勢下的區域經濟發展新模式，而不能走部分開發區以過度消耗土地資源來換取經濟較快增長的老路。

(1)合理做好建設用地時間安排和空間布局。遼寧沿海經濟帶開發應是一項長期的系統工程，各類園區建設從起步到成熟也需歷時15-20年，這就要求這一地區的土地利用總體規劃要合理安排建設用地時序。

(2)科學制定并嚴格遵守各類建設用地標準。園區一定要合理制定引進產業的用地標準，并嚴守土地準入門檻、牢把項目入區關，堅決杜絕在項目引進上犯饑不擇食的通病。對于基礎設施的建設也應“有序、適度”的原則，要在綜合統籌的前提下制定并遵守一定的用地標準，避免在沿海經濟帶內出現過度超前建設和盲目重復建設的現象。

4.落實共同責任機制，促進相關政策聯動

在遼寧沿海經濟帶開發戰略的實施過程中，國土部門既要通過合理的用地安排來保障這一地區科學發展的用地需求，也要在相關部門或單位的配合下加強土地利用管理。不僅如此，國土部門還要主動加強土地政策和產業、環保、財稅、金融等相關政策的協調配合，促進遼寧沿海經濟帶產業結構的調整升級和產業布局的優化合理。

(1)落實耕地保護和節約集約用地共同責任。地方政府和園區管委會主要負責人要對管轄區域內的土地管理和耕地保護負總責，在經濟發展方面指標、保護耕地和節約集約用地等方面內容的指標對他們評價考核。

(2)政策聯動促進產業結構升級和布局優化。土地政策要與其他政策加強協調和配合，如利用土地、環保等倒逼機制促進發展程度較高的城市或園區在引進項目時傾向于高新技術和高附加值的高端產業，盡量避免與其他城市或園區盲目爭搶項目的現象，這樣在促進自身產業結構調整升級的同時，也促進了區域產業布局的整體優化。

5.統籌土地利用，促進區域協調發展

(1)要充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，運用價格機制抑制多占、濫占和浪費土地現象。建立規范成熟的國土資源市場，關鍵在于建立一個統一、競爭、開放、有序的土地市場。

(2)在國家實行從緊土地政策情況下，應努力挖掘存量土地的潛力，鼓勵土地的集約利用，對利用原有建設用地新辦建設項目的進行獎勵。同時要及時制訂和實施“工業項目建設用地控制指標”，通過制定指標，促進工業土地集約利用，實現社會經濟的可持續發展。此外，應進一步加強村級征地補償費的監督管理，切實發揮“村賬鎮代理”的作用。

遼寧沿海經濟帶區位優勢十分明顯，石化、裝備制造、鋼鐵等重化工業在全國具有較強的競爭優勢，作為遼寧沿海經濟帶發展的主導產業，應盡快通過產業整合，實現區域整體經濟利益的最大化，同時實現各地區經濟利益的最大化。產業整合的核心是根據各城市的比較優勢，深化區域內的產業分工，形成優勢互補、資源共享、既合作又競爭的有效率的區域分工合作體系。這一分工合作體系不僅要充分考慮區域內的分工，且還要考慮其與東北腹地和環渤海其他地區的分工。

6.加強土地整治，改善生態環境質量，建設生態文明

由于在國內外大量存在因重化工業發展導致生態環境出現問題，遼寧沿海經濟帶開發戰略的實施也使得人們擔心這一地區會導致環境污染和生態破壞。因此，遼寧沿海經濟帶要大力加強生態環境保護和建設，要努力把這一地帶建設成為環保產業帶和生態城市帶。就土地利用而言，要在積極防治土地污染的同時，倡導科學和有節制的土地開發行為。

(1)減少土地污染源，踐行循環經濟理念。目前，在環境保護方面，遼寧沿海經濟帶給予了較多關注和投入，不僅建設項目的環境影響評價得到了較為廣泛地開展，戰略環評也在一定程度上得以展開。

(2)有節制開發確保生態調節功能發揮。在不破壞或盡量減少對當地土地生態系統造成不可逆負面影響的前提下，加強對岸線資源和海域、灘涂的開發利用是可行的。

7.強化節約集約用地的考核評價，建立科學合理的評價考核制度

(1)創新土地管理體制，保障科學發展用地。厲行節約集約前提下的用地指標適當傾斜；規劃目標原則性和計劃管理靈活性的結合；促進形成區域城鄉土地利用協調統籌機制。

(2)堅持土地的統籌規劃和嚴格管控。從嚴控制建設用地總規模特別是城鄉建設用地規模；合理確定城鎮工礦建設用地規模；搞好與各類專業規劃的銜接。

(3)推行節約集約用地，提升總體開發水平，嚴格執行土地使用標準。

(4)落實共同責任機制，促進相關政策聯動。落實耕地保護和節約集約用地共同責任；政策聯動促進產業結構升級和布局優化。

(5)進一步發揮市場配置資源的基礎性作用。深入推進土地有償使用制度改革；推進工業和經營性用地招標拍賣掛牌出讓制度；進一步規范土地出讓行為。

(6)嚴格落實土地市場動態監測、監管制度。

(7)強化節約集約用地的考核評價，建立科學合理的評價考核制度。

參考文獻：

[1]曲福田：江蘇土地集約利用研究，社會科學文獻出版社，2008

[2]劉新衛：遼寧沿海經濟帶發展戰略中的土地利用問題與對策國土資源，2009

[3]呂靖：遼寧沿海經濟帶發展對策研究，http：//www.sdadmu.com/index.php?q＝node/207

[4]鄔冰：遼寧沿海經濟帶城市化發展對策研究[J]，遼寧師范大學學報(社會科學版)，2008，(5)

[5]遼寧統計局，遼寧統計年鑒[z]，北京：中國統計出版社，2005-2009

[6]新浪財經，天津六大措施推進濱海新區土地改革，http：//finance.sina.com.cn/stock/t/20070301/06131256693，shtml

[7]珠海市住房和城鄉規劃建設信息網，珠海市近期建設規劃