我國地方性圖書館法中經費條款對圖書館事業的影響——基于深圳、內蒙古、湖北和北京4個地區的實證研究

劉 璇 （北京大學信息管理系 北京 100871）

1 前 言

經費是圖書館事業發展的基礎，法律是其最有力也是最有效的保障。法律可以規定國家、社會對圖書館發展的責任，同時也可以保障圖書館經費的來源。雖然我國至今尚沒有國家級層面的圖書館法來保障政府對圖書館經費的投入，但我國（除港澳臺地區外）出現的4部地方圖書館法規都對經費問題做出了相關規定（如表1所示）。

在我國，公共圖書館經費主要來源于政府財政撥款，因此以上4部地方圖書館法規都規定將公共圖書館經費列入制定者本級財政年度預算，并隨著財政收入的增長而增長，且?？顚Ｓ?。本文主要以4部地方性圖書館專門法為基礎，考查法律中的經費條款對近年來當地圖書館事業發展經費投入的保障效果。

表1 地方圖書館法規中關于經費保障的條款

2 研究對象與方法

2.1 樣本選擇

地方圖書館法規是由地方政府行政主管部門頒布的、具有法律效力的法規。因此，本文將已確立圖書館法規的4個地區（深圳特區、內蒙古自治區、湖北省和北京市）作為研究樣本（見表1）。并且，這4個地區具有區域代表性：深圳市、北京市（一南一北）為發達地區，內蒙古自治區和湖北省處我國北部和中部，為欠發達地區。

2.2 數據來源

本文數據源于《中國文化文物統計年鑒》[5-17]和《中國圖書館年鑒》[18-25]1997-2009年發布的相關數據。

2.3 指標選擇

本文選取與公共圖書館經費直接相關的5項指標：財政撥款、總支出、購書費、人均購書費、從業人員工資福利。間接相關的6項指標：圖書館機構數量、從業人員數量、總藏量、人均藏書冊數、總流通人次和圖書外借冊次。

3 研究結果

3.1 圖書館機構數量和人員數量的變化

由表2可知，地方公共圖書館法規出臺后，除內蒙古自治區公共圖書館數量有少量增加（從2000年條例頒布至2008年，公共圖書館數量從108所增加到113所）外，其他3個地區公共圖書館數量歷年來雖有所浮動，但總的變化不大；4個地區的從業人員數量都在增加，如內蒙古自治區，隨著公共圖書館數量的增加，從業人員數量也從2000年的1 833人增加到2008年的2 233人，增加了21.8%。

3.2 總藏量和人均藏書冊數的變化

總藏量作為衡量圖書館服務能力的指標，地方公共圖書館法規出臺后近年來一直保持持續增長的趨勢（請見圖1A）。例如，深圳市從1996年的160萬冊增加到2008年的708萬冊，增長了342.5%，增幅最大。余下3個地區從地方公共圖書館法規出臺到2008年，公共圖書館總藏量的情況分別是：內蒙古自治區增長了21.7%，湖北省增長了18.1%，北京市增長了60.2%。

人均藏書冊數自法規頒布之后均有所增加，深圳市變化較明顯（請見圖1 B）。深圳市從1996年人均1.6冊增加到2003年人均2.6冊，其中1997年的人均藏書冊數達到歷史最低，為人均0.05冊。其它3個地區在法規頒布后并無明顯變化，內蒙古自治區從2000年頒布《內蒙古自治區公共圖書館管理條例》至2006年，人均藏書冊數一直為0.3冊。湖北省從2000年至2006年發展趨勢與內蒙古相同，人均藏書冊數均為0.3冊（圖1 B中兩條線重合），兩個地區2007年人均藏書冊數才出現小幅增長。北京市2002年頒布《北京市圖書館條例》時人均藏書冊數為0.7冊，2008年僅增加到0.83冊。

3.3 總流通人次和圖書外借冊次的變化

總流通人次和圖書外借冊次作為衡量圖書館服務的重要業務指標在地方公共圖書館法規出臺之后總體上呈現增長趨勢（具體情況見圖2）。特別是深圳市，其總流通人次從1996年的191萬增長到2008年的1 042萬（增幅為445.5%），其中2005-2006年增長最多，從456萬增長到1 051萬。其他地區總流通人次也呈增長趨勢：北京市2005年以后出現大幅度增長（從586萬增長到715萬），增長率為22%。湖北省2001年頒布《湖北省公共圖書館條例》，第二年的總流通人次從815萬增長到986萬，但2002年又降至897萬，2003年才開始逐年提高。內蒙古自治區在2000年頒布《內蒙古自治區公共圖書館管理條例》后，公共圖書館的總流通人次出現小幅度增長，在2005年出現最高值（380萬人次），但2005年后出現小幅度降低，2008年僅比2000年高出16萬人次（參見圖2 A）。

表2 四地區公共圖書館數量和從業人員數量變化情況

圖書館流通人次的增長帶動了圖書館外借冊次的增長。4個地區流通人次指標大致都呈增長趨勢，因此4個地區圖書館外借冊次也隨之有所增長。例如，湖北省2001年頒布《湖北省公共圖書館條例》后，圖書的外借冊次大幅度提高：從2001年的769萬增長到2002年的1 899萬，增幅達146.9%，但2002年后出現顯著下降，隨后又開始逐年遞增，至2008年時達1 039萬。

3.4 政府財政撥款和圖書館總支出的變化

公共圖書館經費主要來源于政府財政撥款，在各地圖書館法規頒布后，各地政府對圖書館的財政撥款都保持增長勢頭。截至2008年，4個地區政府對圖書館的財政撥款與法規頒布當年相比增長率都超過了100%，特別是深圳市增長率達到了537.7%（參見表3）。在各地財政撥款逐年增加的同時，與之對應的圖書館經費總支出也呈現大幅度增長，甚至高于政府財政撥款的增長率。例如，深圳市，政府的財政撥款增長率為537.7%，但圖書館經費總支出的增長率卻高達582.0%。

表3 4個地區政府對公共圖書館的財政撥款和圖書館經費總支出的變化情況

3.5 總圖書購置費和人均圖書購置費持續增長

近年來，隨著公共圖書館經費總額的增長和圖書價格的上漲，4個地區圖書購置費總體上也呈增加趨勢（參見圖3 A）。深圳市2001-2002年總圖書購置費增長較快（增幅為101.2%），2005-2007年增長也較明顯，從1 536萬元增長到4 469萬元，2008年稍有下降，為3 142萬元。北京市2004-2006年增長明顯，從1 289萬元增長到4 188萬元，此后有所下降（2008年為2 904萬元）。與此相對應的，4個地區公共圖書館人均圖書購置費也在逐年增長，北京市變化較明顯（參見圖3 B），北京市雖然2002年在頒布《北京市圖書館條例》后人均圖書購置費有小幅下降（2004年低至0.863元），但2006年達到2.649元，2008年人均為2.125元。

3.6 從業人員工資福利

隨著財政投入的增多，圖書館從業人員的工資福利也得到了較大的改善。4個地區從業人員工資福利逐年增加。深圳市從業人員工資福利在總體增加的趨勢下，2007年下降至1 564萬元，次年上漲至4 721萬元（如圖4）。

4 討論與分析

4.1 地方圖書館立法保障經費投入

公共圖書館的公益性質決定其經費主要源于國家政府，但政府在公共圖書館經費撥款的數額上呈現隨意性，較難保證經費持續增長。因此，4個地區圖書館法規中都提出政府撥款經費要“隨財政收入的增長而增長”。筆者考查這些法規頒布后圖書館經費情況發現，4個地區政府對圖書館的財政撥款呈現不同程度的增長（見表3），增長率都超過了100%，特別是深圳市，在2008年，其政府財政撥款相比1996年時增長率達537.7%。以上數據結果顯示，財政撥款的增加也帶動了圖書購置費（圖3 A）和從業人員工資福利（見圖4）的增加。圖書館的服務活動也因經費的增多而得到改善，具體表現在總藏量（見圖1 A）、總流通人次和圖書外借冊次（見圖2）的增多。其中，湖北省受地方圖書館法規的影響最為明顯，其在2001年頒布圖書館法規后，圖書外借冊次大幅度提高，從2001年的769萬增長到2002年的1 899萬，增幅達146.9%。綜上所述，本著“誰設置，誰投入”的原則，4個地區政府頒布圖書館法規后，都按照法律規定使當地圖書館事業經費“隨著財政收入的增長而增長”，可見地方圖書館法規的頒布對于公共圖書館經費及其增長起到了保障作用。

4.2 國家政策影響圖書館經費保障

4個地區圖書館法規的頒布對圖書館經費的投入和使用起到的保障作用，主要表現在財政投入、圖書購置費的增加和從業人員福利的改善。同時，隨著各地區圖書館法規的頒布，圖書館的發展問題也日益受到各地區政府及國家的重視。國家近年來也出臺了一系列的政策文件以促進我國文化事業的發展。本研究結果也證實了圖書館事業受其影響較大。例如，2005年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于進一步加強農村文化建設的意見》指出：要加強農村地區的文化建設，構建農村公共文化服務網絡，縣級文化館、圖書館的改革主要是增加投入，轉換機制，增強活力，提高公共服務水平[26]。受其影響，這4個地區的圖書館經費在2005年都有了明顯的增加，特別是北京市公共圖書館，2005年相比2004年圖書購置費增長了165.1%，北京地級市公共圖書館各館平均購書經費從2004年的31.2萬元增加到2005年的76.3萬元，北京縣級公共圖書館各館平均購書費從2004年的15萬元增長到2005年的119.5萬元，增幅高達696.7%。又如，深圳市2002年提出“文化立市”的發展戰略[27]，2002年的購書經費從前一年的907萬元增加到1 825萬元，增幅達101.2%?？梢姡藞D書館法在保障經費投入方面所起的促進作用外，筆者注意到國家政策對公共圖書館經費也起到了重要的保障作用。因此，圖書館的管理者也要關注國家出臺的各種相關政策，并以此為依據為圖書館籌措更多的經費。但是，筆者也同時注意到國家政策的影響短期效應較為明顯（如圖3 A北京市公共圖書館繼2005年國家頒布相關政策后圖書購置費增長幅度明顯提升，2006年有小幅下滑，但總體比法規頒布前購書費增多），固定下來的法律法規對經費的保障則具有更為穩定、持久的長期作用。

4.3 圖書館經費依舊緊張

雖然近年來4個地區公共圖書館的經費在逐年增長，一定程度上解決了圖書館經費不足的問題，但由于原本的經費基數低、增幅小，盡管連年增長，最后真正增加的絕對量卻不多。此外，隨著物價及書刊價格的持續上漲，持續增長的財政撥款也顯得入不敷出。例如，發達地區公共圖書館總支出的增長率高于財政撥款的增長率（見表3），深圳市公共圖書館總支出同比多于財政撥款44.3%，北京市同比多于4.8%。若以圖書館人均圖書購置費指標來衡量，雖然近年來各地人均購書經費數量保持增長，但是增幅較?。ㄒ妶D3 B）。截至2008年，內蒙古自治區和湖北省人均購書經費還在0.3元左右，只有北京市增長較多，達到人均2.125元。若以人均藏書冊數指標來衡量則可以發現，近年來，雖然4個地區公共圖書館總藏量都在增加（見圖1 A），但人均藏書冊數卻未有太大的變化（見圖1 B），內蒙古自治區和湖北省多年來維持在人均0.3冊，直到2007年才出現小幅增長，但都低于0.4冊，與我國《公共圖書館建設標準》中規定的人均藏書冊數0.6-0.8冊的最低標準相比，有很大的差距[28]。雖然深圳市在2003年達到人均藏書2.6冊，但與20世紀70年代國際圖書館協會和機構聯合會（International Federation of Library Associations and Institutions，簡稱IFLA）提出的人均3冊的標準還有一定差距[29]。因此，盡管各地方圖書館法規對圖書館經費的投入起到了一定的保障作用，但是經費不足仍舊是公共圖書館發展的一大難題。

4.4 經費配置存在問題

1982年，文化部頒布的《?。ㄗ灾螀^、市）圖書館工作條例》規定，“要保障省館必要的經費，并根據圖書資料不斷積累的特點，圖書購置和業務活動經費應逐年有所增加。購書費在總經費中的比例，一般不應低于百分之四十?！盵30]雖然4部地方圖書館法規都規定將公共圖書館經費列入年度財政預算并隨著財政的增長逐步增加，且?？顚Ｓ?，但迄今為止仍沒有具體的數量標準，一定程度上限制了政策更好地落實，無法有力地保障圖書館的經費來源和圖書館的發展。例如，近年來內蒙古自治區公共圖書館從業人員的工資福利一直占圖書館總支出的60%左右，而圖書購置費僅占圖書館總支出的5%左右，2005年最低，為3.41%。而國外圖書館法大都采用規定“文獻資源的年入藏量（或年增加量）”的方式，用保障“文獻資源的年入藏量（或年增加量）”間接保障“文獻資源的購置經費”?！逗笔」矆D書館條例》規定，“各級人民政府應當落實公共圖書館的文獻資料購置費，保證公共圖書館年入藏文獻資料逐年增長，其中省、市、縣年入藏資料應當不少于10萬、2萬和5 000冊（份）。”[3]這一規定一方面保障了圖書館藏書的數量，另一方面保障了圖書館的圖書購置費，使近年來湖北省圖書購置費一直保持在總支出的15%左右。

5 結 語

地方圖書館法規和國家政策保障了政府對公共圖書館事業經費的投入。國家政策影響的短期效應較為明顯，而以法律法規形式頒布的圖書館法對經費的保障則具有更為穩定、持久的長期作用。

雖然圖書館法規的經費條款對保障圖書館經費逐年增長起到積極作用，但考查圖書館人均購書經費和人均藏書冊數等指標后會發現，內蒙古自治區和湖北省還未達到我國《公共圖書館建設標準》中規定的人均藏書冊數，而深圳市、北京市也尚未達到IFLA提出的人均藏書冊數標準。這些都說明，因為各省市原本經費基數低、物價及書刊價格的持續上漲等原因，持續增長的財政投入仍滿足不了公共圖書館的總開支，目前我國公共圖書館經費不足仍是主要問題。

4部地方圖書館法規雖起到一定的作用，但還不同程度地存在注重原則性表述但數量標準模糊的不足。今后在相關圖書館法中可考慮盡量把保障投入的經費數量具體化，合理配置經費的使用比例，增強其可操作性和保障力度，以更好地保障我國地方圖書館的持續、健康發展。

[1]深圳經濟特區公共圖書館條例(試行)[EB/OL].[2010-03-12].http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1678/64/e31710330ebcdf136 a673a3d947a8866_0.html.

[2]內蒙古自治區公共圖書館管理條例[EB/OL].[2010-03-12].http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1679/61/0c362afc7cf7962b4cd 6545474f128a0_0.html.

[3]湖北省公共圖書館條例[EB/OL].[2010-03-12].http://www.hbwh.gov.cn/Article/HTML/1262.shtm.

[4]北京市圖書館條例[EB/OL].[2010-03-12].http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1681/56/a791d8f41db49dcb434f66677 da44d 17_0.html.

[5-17]文化部計劃財務司.中國文化文物統計年鑒[M].北京:北京圖書館出版社,1997-2009.

[18-25]中國圖書館年鑒編委會.中國圖書館年鑒[M].北京:北京圖書館出版社,1999-2009.

[26]新華網授權發布《關于進一步加強農村文化建設的意見》[EB/OL]. [2010-03-15].http://www.sdny.gov.cn/art/2005/12/12/art_603_17409.html.

[27]推動中華文化走向世界的盛會——屆文博會亮點回眸[EB/OL].[2010-04-03].http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/shenzhen/2010-05-16/content_317350.html.

[28]公共圖書館建設標準[EB/OL]. [2010-04-03] .http://wenku.baidu.com/view/45a5a8f9aef8941ea76e05a6.html.

[29]《公共圖書館建設標準》與國際圖聯標準的差距[EB/OL]. [2010-04-03] .http://blog.sina.com.cn/s/blog_4b04e3970100cysq.html.

[30]省(自治區、市)圖書館工作條例[EB/OL] . [2010-03-15].http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/2/96/6f917f6ea52930 b5ee2b2192f59 b238b_0.html.