溫家寶力促“程序治國”

申欣旺 王 雪

在8月27日召開的全國依法行政工作會議上,溫家寶總理提出,“政府嚴格依法行政,不斷推進政府工作制度化、規范化、程序化,是規范權力運行和防治腐敗的治本之策。”其實質是通過行政程序立法以做到“制度化、規范化、程序化”。

繼《中國新聞周刊》“程序治國”專題報道5月刊發后,《人民日報》隨后以“將權力運行納入程序的軌道”為題,邀請知名行政法學家闡述行政程序建設的重要意義。中央某部委法制部門負責人亦私下告訴《中國新聞周刊》,他們注意到“程序治國”專題報道在網絡上引發的熱議,該話題有助于他們開拓工作思路。

現在,國務院專門召開會議討論行政程序化問題,溫家寶著力強調該問題的緊迫性和重要性,顯現中央高層高度重視。

今年5月,最高人民法院副院長江必新在接受《中國新聞周刊》獨家專訪時明確表示“行政程序立法時機已經成熟”。江必新認為,對行政法而言,程序法和實體法都很重要。但在當前處于社會轉型、體制轉軌、社會關系急劇變動時期,程序法更管用,更宜制定程序法而不宜倉促制定實體法。

這個判斷背后卻是一部“難產了25年的《行政程序法》”。由于行政程序所涉極廣,《行政程序法》立法成為一個極為繁雜的利益博弈過程。

中國政法大學副校長馬懷德教授認為,“行政機關特別是實權部門本身對行政程序的抗拒、不認同是重要原因,沒有人愿意主動給自己套上枷鎖。”而立法機關亦擔憂,再精美的法典如果遭遇抵制,不僅法律成一紙空文,立法機關的威信也將大打折扣。

地方試驗加速

在中央立法難產的同時,地方相繼展開了探索,并尤以《湖南省行政程序規定》(下稱《規定》)的出臺最引人注目,《中國新聞周刊》在今年5月“程序治國”的封面報道中稱之為“一場‘馴服權力的地方實驗”。

《中國新聞周刊》記者獲知,繼湖南之后,山東省、陜西省等地正在醞釀出臺類似規定,加強行政程序建設已逐步成為共識。

早在7月,山東省政法法制辦主任高存山與《中國新聞周刊》記者談及“程序治國”時表示,加強行政程序建設的理念已成為山東省法治建設的一個重點工作,山東亦在起草相關政府規章。

據了解,近年來山東省有意識地強化了政府法治建設,一個明顯的特征是政府法制辦地位加強。接近當地決策層的人士告訴《中國新聞周刊》,“山東的政府法制辦非同尋常,在政府常務會議上,市長可能會因為一位法制辦主任的法律意見而否決或者推動決策的通過。”

此種背景下,山東省行政程序建設為各方期待。8月30日,高存山在電話中告訴《中國新聞周刊》,具體的立法文本由于尚未得到最后批準,目前仍不方便透露,但同時表示,“省里比較重視,在具體內容上將比湖南更進一步”。

與此同時,陜西西安市亦啟動了行政程序立法的課題研究。該課題目前已接近尾聲,相關立法草案業已形成。據課題組成員介紹,立法文本一方面借鑒了湖南的立法經驗,另一方面結合西安本地市情,注重解決地方問題,有一定的新突破。

被觸動的法學家

據了解,立法效果如何也是中央遲遲未能推進《行政程序法》立法進程的重要原因。一位任職全國人大常委會的官員早先告訴《中國新聞周刊》,在立法機關內贊成搞《行政程序法》的人士當中,也擔心“法律搞出來之后,如果行政部門抵制,將降低法律在民眾心目中的威信”。

因此,地方試驗成敗被看成全國范圍內《行政程序法》能否順利出臺的重要準備。

多種渠道證實,湖南省官方正在對即將生效兩年的《規定》進行評估。據了解,此次評估為湖南省政府法制辦組織,委托國內知名行政法學者進行,中國法學會行政法學研究會會長、中國政法大學終身教授應松年,浙江大學法學院教授章劍生,西北政法大學行政法學院教授王周戶均在其中。

此番評估為期五天,在湖南衡陽、永州、郴州等地進行。考察過程中,既有聽取各地法制辦的介紹,亦有各執法部門具體執行《規定》的具體情況。

章劍生用私人考察報告的形式記錄了這一過程,其中既有對各部門介紹情況的記錄,又有對總體情況的總結。在章劍生的考察報告中,各個部門對《規定》的執行顯然已經有了“切膚之痛”。

比如在耒陽,建設部門提出來,“行政機關講程序,但行政相對人不講程序,如農民群體性違法建房,依法處罰則可能引發群體性上訪,從而形成了依法行政與社會穩定之間的矛盾。”

在永州市新田縣,規劃部門很苦惱:“老百姓我批準他4層,他建5層,沒有辦法。我們把他的房子拆了,他到處告我們,要我們賠償。總的感覺是‘執法難。《規定》的時限太短,缺少操作性。”

問題五花八門,令章劍生感慨:“他們反映出來的問題與其他地方一樣,有共性,但也有自己的特點。一個省里的規章實施過程中,在不同的市、縣出現了不同的問題,如同醫生用同一處方治療不同的病,這病能治好嗎?一個省尚如此,那么如中國這樣一個大國的中央立法呢?”

當然還包括與司法接軌的問題。來自郴州市中級人民法院行政庭法官的回答則很坦率:“《規定》是參照,我們不常用。”

章劍生的考察報告顯示,湖南的行政程序建設,顯然已經開始給予行政部門莫大的觸動。這次考察也給章個人理念上相當的沖擊,“過去30年,我們從許多國家或者地區‘進口法律知識,這是一個法治后發國家無法跳越的階段。如行政法學,現在我們基本上搭建好了一個中國式的行政法學理論框架,但是它有用嗎?”

“人治”推動“法治”?

在衡陽的縣級市耒陽,章劍生看到一個有趣的現象:“耒陽市在執行《規定》方面是不錯的,現任市長曾任法院院長、司法局長,這也是一個很重要的因素。”在五天的考察之后,章劍生發現,“領導重視”成為推動行政程序建設的重要因素。

章劍生將此總結為“以人治的方式推動法治,這是中國政府主導下法治建設的基本特征。有一個強勢的、具有法律意識的領導是中國法治建設取得成就的基本保障。”章甚至以他天生的幽默調侃,“這位領導最好是黨委書記,且年輕一點,不是那種做滿一屆就到‘人大‘政協去養老或者直接‘回家的人。如果是行政首長,那就需要獲得黨委書記的支持,否則一事無成。”

但他同時亦擔憂,“如果有這樣的權力結構,法治建設的成就有時會在很短的時間內突飛猛進,如同GDP一樣要多少就有多少,令人振奮。但是,這種現象基本上跳不出‘人亡政息的規律。”

種種跡象表明,加強行政程序建設、出臺《行政程序法》的共識正在形成,溫家寶總理此番講話亦被學界解讀為行政程序立法受到中央高層重視。但來自立法部門的信息則是,目前出臺統一的《行政程序法》仍未被列入議事日程。

作為行政程序法的重要方面,《行政強制法》在多次審議后,并沒有如期通過。據姜明安介紹,“行政強制法由于涉及行政相對人的人身權、財產權和其他重要權益,涉及對行政主體行政強制權的限制和行使行政強制權方式、程序的規制,其不同觀點、不同主張的博弈即更加廣泛、更加激烈。”

姜明安表示,無論是在行政強制設定權應如何配置方面,還是在行政強制實施體制應如何設計的問題上,抑或是對于行政強制及其程度應遵循的原則的確定,在學者之間、實務界之間,以及在學者與實務界之間,都存在較大的爭議。這些爭議直至去年十一屆全國人大常委會第十次會議對該法三審稿草案進行審議時仍未能在常委會委員間達成共識。

《中國新聞周刊》獲知,在多年推動立法機關立法無果的情況下,自2009年下半年始,應松年教授有意推動在國務院行政法規層面上出臺一個“行政程序條例”。此前,社會各界力推的《信息公開法》難產,而國務院則主動出臺《政府信息公開條例》自我施壓。

據了解,目前“行政程序條例”(試擬稿)已形成,而此次對《湖南省行政程序規定》兩年實施情況的考察,則有望成為未來“行政程序條例”修訂的基礎。★