云南省楚雄州疾病預防控制體系建設現狀與發展對策

徐梅瓊，宋先毅

（云南省楚雄州疾病預防控制中心，云南 楚雄 675000）

疾病預防控制體系作為公共衛生服務體系的重要組成部分，是公共衛生服務體系的核心，產出的是典型的公共產品和社會效益。疾病預防控制工作是保證社會乃至整個人類不受或少受疾病侵襲，讓每個成員都能夠從中受益的公共衛生事業。2003年SARS之后，我國加強了對疾控體系的投入力度，逐步開始體系建設[1]。楚雄州自2002年開始實施疾控機構體制改革。為進一步了解楚雄州各級疾病預防控制機構改革發展現狀，2009年12月對全州11個疾病預防控制中心的資源配置、能力建設、公共職能落實、有關部門對疾控機構工作評價等體系建設發展現狀進行了調查分析。

1 現狀分析

1.1 資源配置情況

1.1.1 人力資源

楚雄州疾控機構現有人員編制558人，實有在職職工559人，人口平均擁有量為2.07人/萬，其中州級168人，縣級共 391人。州、縣級疾控機構男女性別比為1∶1.1和1∶1，漢族和少數民族比為1∶0.3和1∶0.4，在職職工平均年齡為43歲和39.4歲（詳見表1）。

1.1.2 經費投入

2003年和2008年，州疾控中心各級財政投入分別為222萬元和1179.3萬元，占總收入的比例從51.4%上升到71.1%，單位開展有償服務收入分別為210萬元和480萬元，比例從48.6%降到28.9%；10縣市疾控中心各級財政投入總和為1008.85萬元和2344.12萬元，比例從67.4%上升到73.1%，開展有償服務收入總和為488.57萬元和864.26萬元，比例從32.6%降到26.9%。

1.1.3 基礎設施

2003年至2009年，州疾控中心工作用房人均面積從59.3m2上升到93m2，縣級從58.4m2上升到70.8m2，已達到《疾病預防控制中心建設標準（2008年報批稿）》中地州級65m2/人和縣級60m2/人的標準。其中，實驗室用房面積州級從803m2增加到1903m2，縣級從278.1m2增加到656.4m2。

1.1.4 實驗室儀器設備

表1 楚雄州疾控機構人力資源構成（%）

對照《省、地、縣級疾病預防控制中心實驗室建設指導意見》標準，州疾控中心各類儀器設備數量達標率為：A類73.0%（84/115）、B類15.7%（43/274）、C類24.2%（15/62）,縣級平均為 A類 82.8%（50.5/61）、B類44.9%（48/107）、C 類17.2%（5/29）。

1.2 能力建設情況

1.2.1 應急處置能力

各級衛生行政部門均成立了應急辦公室，制定并健全完善了《楚雄州突發公共衛生事件應急預案》和29個專業預案，應急物資儲備和個人防護裝備得到進一步加強；各級醫療衛生單位都成立了應急隊，做到24小時應急值守和待命，開展經常性的人員培訓和模擬演練，2009年楚雄州共報告21起突發公共衛生事件，都得到及時有效地處置，其中16起突發公共衛生事件均通過實驗室診斷，其余5起通過流行病學調查和臨床診斷明確病因。

1.2.2 實驗室檢驗檢測能力

對照《省、地、縣級疾病預防控制中心實驗室建設指導意見》標準，州疾控中心開展A類檢測項目達標率為60.2%（136/226），B類9.8%（13/133），縣級開展A類項目 64.9%（76.6/118），B類 27.4%（16.7/61）。縣級疾控中心開展A類項目達標率在48%～83%之間。

1.2.3 應用性研究能力

2003年以來，州疾控中心共有8項科研課題獲獎，其中州政府科技進步二等獎1項，三等獎5項，省衛生廳科技進步三等獎2項?？h級疾控中心科研課題獲楚雄州科技進步三等獎2項，縣級科級進步一等獎1項。

1.3 公共衛生職能職責落實情況

對照《各級疾病預防控制中心基本職責》要求，州疾控中心開展的工作內容占國家標準的 97.5%，縣級平均65.9%，縣級達標率在85.2%～34.3%之間。在七大公共衛生職能職責中，縣級疾控中心履職最好的項目是突發公共衛生事件應急處置，達標率為 92.8%，其次分別是疾病預防與控制 76.5%，疫情及健康相關因素信息管理66.1%、實驗室檢測檢驗與評價58.6%、技術管理應用研究指導55.3%、健康教育與健康促進50.50%、健康危害因素監測與控制46.8%。

1.4 有關部門對疾控機構工作評價情況

2003年以來，州疾控中心獲得州級以上各類表彰獎勵共計40次，其中獲國家衛生部、全國總工會表彰2次，獲省委、省政府、省衛生廳、省疾控中心等部門表彰17次，獲州委、州政府、州衛生局等部門表彰 21次。10縣市疾控中心獲縣級以上各類表彰獎勵共計95次，其中獲衛生部表彰1次（家）、省級表彰17次，州級表彰40次，縣級表彰37次。

2 制約因素

2.1 人員結構因素

人力資源配置不均衡，知識結構和專業化水平離國家標準要求[2]和開展工作的需要還有一定差距，高素質人才匱乏，專業隊伍還不能足夠適應防治工作的需要。從人員編制看,省、州目前尚無明確的疾控機構人員編制配備標準，各縣疾控中心人員編制少，無人事權，部分縣疾控中心連續幾年未進一個大中專畢業生。從專業結構看，衛生專業技術人員總量不足，臨床醫療和護理人員比例過大,衛生檢驗專業人員缺乏，非專業人員比例超標。衛生專業技術人員中，臨床醫療和護理人員所占比例較高，主要是調入人員居多，存在學用不一致、專業與崗位不一致的情況。從學歷結構看，全州疾控機構僅1名碩士研究生，大專以上學歷人員中有78%是在職成人教育學歷，越到基層學歷就越低。從職稱結構看，州疾控中心衛技人員高、中、初級職稱的比例1.5:4.9:3.6；縣級0.4:3.3:6.3。離高級職稱分別為地市級20%，縣級10%，高、中、初級職稱的比例分別為地市級2:4.5:3.5，縣級1:5:4的國家配置標準有一定差距?？h級疾控中心職稱配置水平明顯偏低，中、高級人才相對較少，衛生應急處置、慢性非傳染性疾病防治、現場流行病學調查人才十分短缺，直接影到單位整體技術、學術水平和工作實效。

2.2 財政投入因素

投入不足導致職責落實不到位，“重治輕防”的思想和現象比較嚴重。地方財政對疾控工作的經費投入不到位，越到基層（特別是鄉村）經費保障就越困難。多年來，1個縣疾控中心20.2%的人員工資和3個縣的防疫津貼需單位自籌；2008年全州10縣市疾控中心人員公用經費平均為830元/人.年，有3個縣財政未下達人員公用經費，6個縣未下達財政配套應急處置消毒殺蟲藥品儲備經費。為彌補經費的不足，保證單位的正常運轉，各級疾控機構想方設法開展有償服務。隨著新型農村合作醫療工作的全面開展，鄉鎮衛生院大量人力、物力、精力都投入醫療工作中，防疫人員數量少且多為兼職，綜合素質和能力較差，被動、應付地開展疾病預防控制工作，難于按質按量完成縣疾控中心安排的疾控工作任務。

2.3 硬件環境因素

目前，除中央和省級財政項目經費外，州縣地方財政沒有配套安排實驗室建設和維修、儀器設備更新和購買等經費，而疾控機構實驗室大多數檢測項目屬于消耗性的工作，基本不能創造經濟效益，大部分疾控中心不愿意、也沒有能力投入資金，造成陳舊的儀器得不到更新，先進儀器得不到添置，疾控機構實驗室迫于生存壓力開展有償服務，客觀上造成了疾控系統內部重視有償服務項目，輕視無償服務項目[3]，這種現象在縣級疾控機構更為明顯。實驗室檢測是個綜合性的過程，與人員、設備、環境等因素密切相關，由于沒有相關資源的配套，無法提高檢測能力和完善管理體系，資源的缺乏必然會導致檢測能力的薄弱和管理體系的不完善。

2.4 福利待遇因素

基層疾控人員工資福利待遇差，一定程度影響了工作積極主動性，制約了工作的全面開展。州疾控中心職工工資遠低于本地區公務員的工資水平。據統計，2009年州級單位公務員月平均工資為3137.5元，而2009年度楚雄州疾控中心在職職工月平均工資為2107.5元（包含防疫津貼和 2009年 10月份事業單位新增的臨時補貼）。疾控機構職工收入遠遠低于本地區醫療衛生行業的收入水平，同級醫療單位專業人員收入是疾控中心專業人員收入的數倍。

3 發展對策

2009年新醫改方案明確指出：完善公共衛生服務體系，進一步明確公共衛生服務體系的職能、目標和任務，優化人員和設備配置，探索整合公共衛生服務資源的有效形式。完善重大疾病防控體系和突發公共衛生事件應急機制，加強對嚴重威脅人民健康的傳染病、地方病、職業病和慢性病等疾病的監測和預防控制。加強城鄉急救體系建設，促進基本公共衛生服務逐步均等化。健全城鄉公共衛生服務體系，完善公共衛生服務經費保障機制。

3.1 進一步加強人力資源建設

在公共衛生體系建設中，人力資源建設與發展是一個根本性的問題，起著決定性的作用[4]?？茖W的人力資源配置已成為各種衛生資源中的首要問題[5]。加強人力資源建設是當前各級疾控機構的當務之急。在國家已經明確各級疾控機構的職能定位的基礎上，要進一步明確各級疾控機構人員編制配備標準。根據國家標準，各級機構編制部門在充分考慮本地區衛生服務人口、衛生服務半徑以及社會經濟狀況的基礎上確定合理的人員編制數。要建立疾控機構人員準入機制，增加專業人員的數量，調整專業結構比例，加強隊伍建設，強化專業技術人員的繼續醫學教育工作，通過組織專業、系統、全面的培訓學習，提高現有人員素質，同時培養和引進高學歷、高層次、復合型的專業人才。推進和落實人事工資制度改革，實行人員定編、定崗、定責，提高疾控人員工資福利待遇，建立合理的用人機制、有效的激勵機制、科學的運轉機制。

3.2 進一步完善政府籌資機制，建立有力的保障制度

在各級疾控機構實行人員“三定”的基礎上，政府通過調整財政支出結構、新增財力安排等途徑，全額安排疾控中心的辦公經費，增加運行經費、儀器設備購置經費以及重大疾病防控專項工作經費，制定科學合理的預算外收入統籌管理制度，對疾控機構的預算外收入全額返還，確保疾病預防控制各項公共職能履行到位。建議鄉鎮衛生院公共衛生人員參照縣級疾控機構執行，對承擔公共衛生服務的鄉村醫生采取政府購買服務的方式進行勞務補助，切實提高補助標準和報酬。

3.3 進一步改進管理方式，完善績效考核評估機制

進一步完善疾控機構績效考核標準，使之便于操作，堅持公平性、透明性、效能性、激勵性、導向性的原則進行考核和評估，以提高疾控機構的管理水平和工作效率，推進疾控機構的職能轉換。要將縣、鄉醫療單位的公共衛生服務工作納入各級政府的工作責任目標考核范圍，參照《各級疾病預防控制中心基本職責》和《疾病預防控制工作績效評估標準》，對縣、鄉醫療機構履行的公共衛生職能進行量化考核評估，促進醫療機構公共衛生職能的全面履行和落實。

3.4 進一步強化應急處置能力建設

基層疾控機構應重點強化應急能力建設，包括應急體系、應急機構、應急隊伍、應急裝備和應急能力。公共衛生應急隊伍是決定疾病預防控制能力的首要因素，也是疾病預防控制事業發展的關鍵問題，要提高人員素質、技術實力、實踐能力和裝備水平。各級疾控機構的監測能力、預防能力、確證能力、預警能力、實驗室檢測能力等是構成疾控綜合能力的相關因素[6]，要切實增強實驗室檢測分析、現場快速檢測分析和現場應急處置能力。同時要健全完善標準化動態應急機制，要以行政區域為基礎，以專業機構技術聯合為模式，以應急預案為依據，以現實公共衛生事態為背景，建立多條件、多路徑、復合化的啟動、合作、支持、處置為一體的標準化動態應急管理機制，以確保依法、及時、有效處置復雜的公共衛生突發事件。

4 結論

楚雄州自2002年實施疾控機構體制改革以來，各級疾病預防控制機構逐漸完善,疾病預防控制體系基本形成并已具備基本功能，疾控機構資源配置有所優化，人員素質得到提高，基礎設施建設、經費投入、疾控能力建設等方面得到加強，疾病預防控制整體能力和工作效率得到提高，公共職能落實基本到位，各級疾控機構的工作為保障人民群眾身體健康和生命安全、促進地方經濟社會協調持續發展做出了積極地貢獻，得到了社會各界、各級黨委政府及相關部門的肯定和好評。但與國家標準要求和省內先進水平相比，楚雄州疾控機構資源配置和能力建設還有一定差距。在實施新一輪的醫改和公共衛生體制建設過程中，應繼續加強人力資源建設、完善經費投入和保障機制，強化應急處置能力建設，以確保疾控機構和疾控事業的協調可持續發展。

[1]疾控體系建設研究課題組.疾病預防控制體系建設研究報告——問題與對策[M].北京：人民衛生出版社,2003:1.

[2]衛生部.全國疾病預防控制機構工作考核標準(2003年版)[S].2003.

[3]達慶東,陳 剛.SARS危機以后公共衛生體制改革的幾點思考[J].南京中醫藥大學學報（社會科學版）,2003,4(2):71-73.

[4]錢 曄,李衛平.加快疾控體系人力資源建設與發展[J].中國公共衛生管理,2005,21(4):284-286.

[5]鄧建華.疾控機構人力資源現狀分析與發展對策[J].中國公共衛生管理,2009,25(4):347-348.

[6]馬勝杰,夏杰長.公共經濟學[M].北京:中國財政經濟出版社,2003:339-346.