基于改善民生的財政支出結構優化分析

熊冬洋

[摘要]公共財政的特征決定了其必須以改善和保障民生為己任。近些年來，盡管涉及民生的各項支出增幅較快，但民生支出占整個財政支出的比重仍然偏低，過多的行政經費支出在一定程度上擠占了應有的民生支出，同時城鄉民生支出差距較大。為進一步加快推進以改善民生為重點的社會建設步伐，必須降低行政運行成本，進一步縮小城鄉民生支出差距，逐步改變現行存量不動、增量調節的財政資金分配方式，在促進經濟發展的基礎上，提高民生支出比重。

[關鍵詞]民生支出；財政支出結構；公共財政；政府

[中圖分類號]F810.45[文獻標識碼]A[文章編號]1004-9339(2010)02-0014-04

一、財政必須向民生傾斜

財政向民生傾斜首先是由市場經濟條件下公共財政的職能所決定的。市場經濟下財政的職能主要是糾正市場失靈，解決市場解決不了或解決不好的問題。如包括教育、醫療衛生、社會保障、就業和生態環境保護等在內的民生項目都具有較強的正外部效應，這些項目若由市場提供往往會造成供給不足，這正是市場失靈的表現之一，因此政府應成為這些民生項目的主要提供者，財政必須承擔起此類民生項目的支出責任。即使有些民生項目具有私人物品的屬性，但由于受個人能力和收入水平的限制，有少數社會成員的基本民生還必須依靠政府財政給予支持。其次是由我國的社會和經濟發展階段決定的。世界發展進程規律告訴我們，當一個社會進入人均GDP位于1000～3000美元之間的發展階段，往往各種社會矛盾日益凸顯。如果對這些矛盾處理不當，就會影響經濟的發展和社會穩定。而我國人均GDP在2003年就首次突破1000美元，2007年達2600美元。為此，我們必須通過優化財政支出結構，實現財政向民生傾斜，加快推進以改善民生為重點的社會建設步伐，促進社會的和諧穩定。再次，這是“以人為本”為核心的科學發展觀的體現。我們黨把執政為民作為最高的價值取向，把人民群眾作為最高的價值主體，把為廣大人民群眾謀利益作為最高的價值追求，把實現人的全面發展作為最高價值理想，這就是以人為本的思想理念。堅持以人為本的科學發展觀就是要把人的全面需要和促進人的全面發展作為經濟社會建設的出發點和落腳點，圍繞人們的生存、享受和發展的需要，提供充足的物質文化產品和良好的服務。因此，財政作為政府實現其職能的主要手段，應把保障和改善民生作為重要的工作任務，讓人民群眾充分享受經濟和社會發展的成果。同時，財政以改善民生為己任有利于提高社會經濟福利。“福利經濟學之父”庇古根據邊際效用基數論認為，國民收入分配愈是均等化，社會經濟福利就愈大。因此，要增加經濟福利，在分配方面必須消除國民收入分配的不均等。因為邊際效用是遞減的，窮人收入增加所帶來的效用要大于富人等量收入減少所減少的效用。而財政向保障和改善民生傾斜正是逐步使民眾享受均等化的公共服務，縮小貧富差距，從而增加整個社會經濟福利的客觀要求。

二、現行財政支出結構面臨的主要問題

(一)行政經費支出在一定程度上擠占了民生支出

小政府、大社會是市場經濟的一個普遍原則。然而我國目前的一個顯著的特點是政府占據過多資源，具體表現就是公務員和政府行政人員作為一個階層已膨脹到無以復加的地步，行政經費居高不下。唐斯最早對官僚的目標做了系統地描述，認為官僚追求兩方面的目標：一是作為職業主義者，希望獲得權力、收入、聲望、安全感，等等；二是作為父愛主義者，希望能夠忠誠地服務于公共事業。但尼斯卡南只強調唐斯所說的第一個目標，把官僚的目標理解為各種P的函數，包括權力(power)、聲望(prestige)、報酬(pay)、提拔(promotion)、特權(perquisite)等。而所有這些又都是他所在部門規模的函數，所以官僚的目標與廠商和政治家都有所不同，他并不為自己爭取最大化的利潤或選票，而是為其所在的部門爭取最大化的規模。這一目標使他的行為具有鮮明的特點：追求預算規模的最大化。也許這就是我們每次的行政機構精簡改革總是進入“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的循環怪圈的重要原因之一。目前，在全心全意為老百姓辦實事做好事的名義下，做大政府的帕金森氏綜合癥還較為嚴重，由此形成了政府主體力量與其占有資源之間的循環推動，以致于在整個財政支出中，養人、養機構的負擔過重。同時，行政資金使用過程中存在效率低下和嚴重的鋪張浪費，這是行政性經費居高不下的主要原因。政府機構的龐大和行政經費的攀高不僅成為貪污腐敗的溫床，而且擠占了有限的財政資源，以致于許多本應由政府承擔的民生項目，財政力不從心，這極不利于以改善民生為目的的財政支出結構的優化。

(二)城鄉民生支出差距較大

公共財政把保障和改善民生作為己任，其目的之一就是通過擴大民生支出，逐步使民眾享受均等化的公共服務，進一步縮小貧富差距，從而從整體上增加社會經濟福利。然而，在我國大力提倡財政關注民生、改善民生的當今，我國城鄉發展不協調、收入差距較大的局面并沒有因此而改變，從某種意義上講，城鄉民生支出的差異反倒使城鄉居民的收入差距進一步擴大，這與科學發展觀要求的統籌城鄉發展相悖。目前，許多公共服務還沒有普遍惠及農村，廣大農民群眾對于教育、科技文化、醫療衛生以及社保等民生需求得不到滿足。首先，城鄉教育發展不平衡。城鄉教育布局和資源配置不盡合理，農村教育基礎薄弱，師資力量短缺，教育教學質量明顯落后于城市；在許多城市中小學校園公園化、設備現代化的同時，很多農村中小學卻在艱難地維持。其次，農村醫療衛生保障體系還不健全。城鄉衛生資源配置不盡合理，醫療服務公平性不高，衛生服務成本較大，農民不能享受城鎮職工衛生資源和醫療補貼，農民看病貴、看病難、因病致貧、因病返貧的問題和現象仍然比較突出。同時，城鄉社會保障差距較大。在城鎮包括養老、失業、醫療、工傷等在內的社會保障體系日趨完善的同時，農村社會保障還很不健全，保障覆蓋面依舊偏小，保障水平較低，除社會救濟、新型合作醫療、五保供養、貧困移民及殘疾農民享有最低生活保障外，涉及農民后顧之憂的養老保險、失業保險等尚未真正建立，等等。這些相當于隱性收入的民生支出在城鄉之間的差別，正是人們為享受到城市更好的公共服務不惜付出高昂的房價進駐城市，從而導致城市住房需求增大，進而推動房價不斷上漲的原因之一。它使得我國城市住房這個重要的民生問題更加令人頭痛。

(三)民生支出比重與經濟發展水平不相稱

1.民生支出比重依然偏低的事實被低基數下的高增幅所掩蓋。改革開放30多年來，我國經濟得到了長足的發展，2003年我國人均GDP首次突破1 000美元，2007年達2 600美元，經濟發展帶來豐盈的財政收入使政府改善民生有了堅實的財力保障和足夠的信心。近年來，民生改善方面取得了一些積極的成果，涉及民生的各項支出同比增長幅度也較快。但這并沒有改變民生支出比重依舊偏低的事實。以2007年前11個月為例，全國財政支出同比增長25.2％，同期農林水事務支出同比增長31.4％，教育支出同比增

長32.7％，醫療衛生同比增長40.6％，社會保障和就業支出同比增長28.6％，科學技術同比增長33％，可以看出，涉及民生的各項支出同比增幅均高于同期財政支出的平均增幅。然而，我們稍加分析便不難發現：涉及民生的各項支出同比增幅之所以較高，是因為政府既往對民生支出的歷史欠賬太多，政府過去在教育、醫療衛生、社會保障和就業等民生領域支出水平過低。這種低基數下的高增幅，并不足以說明財政支出結構發生了多大實質性的變化，反倒是容易掩蓋民生支出比重依舊偏低的事實。其實，在2007年前11個月的全國財政支出中，上述所有的民生支出總共也僅為同期全部財政支出的39.4％。因此，我們的媒體在報道歷年政府向人大提交的財政預算報告中，涉及民生的支出，總是一味強調增長幅度的高低，而并不說明或很少說明教育、醫療衛生和社會保障等支出比重的變化，在一定程度上影響了各級政府以改善民生為目的的財政支出結構的優化。

2.少數地方政府民生支出比重超過當地的經濟承受能力。盡管我們一再強調要求提高現行民生支出的比重，但這并不是說解決民生問題可以一蹴而就，只是要求民生的支出比重提高到與現行經濟社會發展相稱的水平。然而，在全國民生支出總體水平依舊偏低的同時，有些地方政府為適應近年來我國財政支出結構加速向“公共財政”轉變，特別是加速向“關注民生的財政”轉變這種理念潮流，不顧本地的經濟發展狀況和財政承受能力，出現了民生投入過快增長的現象，甚至像河南這種經濟還不發達的地區民生支出比重竟然在2007年達到52.2％，明顯高于全國平均水平43.1％。這種把徹底解決民生問題看成是一件一勞永逸的事的做法，影響了政府必要的經濟建設支出，進而影響民生支出的最終資金來源，不利于民生支出的可持續增長。

三、基于改善民生的財政支出結構優化的建議

(一)精簡行政機構，提高行政資金使用效率

行政經費支出一方面是國家權力機關和行政管理機關領導、組織社會主義政治、經濟、文化各項事業的財力保證，另一方面它又是一種經常性的消費性支出。根據行政經費的這一特點，應該堅持按照實事求是、“保障供給、厲行節約”的原則進行合理的安排和使用?？刂菩姓涃M開支，重點是解決機構膨脹、人員經費增長過猛和行政經費使用效率低下的問題。為此，首先應切實地按照市場經濟原則的要求界定和轉換政府職能，把政府不該管的事交給社會，交給市場，糾正財政越位，下大力氣撤消一切不適應市場經濟發展的機關機構，嚴格控制人員編制，裁減不需要的機關冗員，做到精兵簡政，而不應該像尼斯卡南所說的為實現官員的自身各項目標而去追求本部門的規模最大化。其次是要提高行政經費使用效率，避免資金浪費，這就要求我們必須加強對重點控制支出的管理。第一，要加強公務用車管理。在有條件的地區，應積極推行公務用車的貨幣化改革，降低公務用車的使用成本，最大限度地提高公務用車的使用效益。第二，嚴格控制機關一切不必要的設備購置，大力壓縮不必要的會議，嚴格控制會議數量和規模，簡化會議形式，把設備購置費和會議費壓縮到最低范圍。第三，加強行政單位辦公大樓建設的管理。對黨政機關辦公大樓建設要堅持效用和務實原則，堅決杜絕借所謂注重形象之名而去貪大求洋的不正之風。無論是辦公大樓建設的規模、裝修標準，還是項目工程造價和資金來源都要嚴格控制。第四，要大力提倡勤儉節約，進一步完善黨政機關國內公務接待制度，明確接待范圍和標準，嚴格控制接待費，防止超范圍、超標準接待，同時嚴格禁止借出差、開會之際用公款游山玩水和在內部工作交往中用公款饋贈禮品等不正當行為。第五，要通過進一步加強收支兩條線管理和完善公務員工資制度來規范收入分配，嚴把預算外收入關，清理政策外津貼補貼。第六，加強審計監督，對行政單位全面實行定期審計，對審計出的問題要嚴格按規定嚴肅處理。

(二)進一步縮小城鄉民生支出差距

縮小城鄉民生支出差距，不僅是城市和農村之間不平等狀況的現實使然，也是政府履行社會管理和公共服務職能的體現。因此，中央和地方各級政府必須調整財政資源和建設資金的投向，優化財政支出結構，切實承擔起為農業和農村發展提供公共服務的責任，實現公共財政向涉農支出傾斜，確保涉農支出隨經濟的發展和國家財力的增強而穩定增長。由于基本公共服務是覆蓋全體公民、滿足公民對公共資源最低需求的公共服務，能否為農民、農村提供均等化公共服務直接關系到農民的生存權和發展權，關系到農業的可持續發展和農村的長治久安，所以為真正體現三農的優先發展，還必須使涉農支出的增長速度超過其他城市支出的增長速度入群體、特殊困難群體傾斜。首先，財政必須增加農村在教育方面的投入，大力加快推進城鄉教育公平，并把解決城鄉教育的公平性作為重中之重。當前應著力支持解決“上學難、上學貴”的問題，這不僅要求適當增加財政性教育經費，使其增長速度快于同期財政支出的速度，而且要求調整財政性教育支出的結構，包括教育級次結構和地區結構，確保這些支出主要用于在全國推行農村義務教育的經費保障機制改革和全面建立與完善對家庭困難學生的資助政策體系上。其次，應從財政投入和醫療衛生體制等多方面著手建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生保健制度，加快推進城鄉居民醫療保險制度逐步并軌，使人人都能夠得到體現社會公平、政府和群眾都能夠負擔得起的基本醫療衛生保健。再者，要積極探索農村社會保障制度的新思路，建立健全農村的養老、失業等保障制度。同時，為保證農村公共服務供給資金的均衡分布，必須進一步完善地方轉移支付制度。一是要建立促進地區公平的轉移支付制度，調整地區間的既有財力，特別是對目前財力不足的貧困地區，應提高無條件轉移支付的比重；二是要加大省級財政轉移支付力度，充分利用其來平衡不同地區的公共服務供給，同時，注重省以下的轉移支付制度的完善；三是要充分發揮專項撥款對農村公共服務供給的保障作用，對專項撥款既要進行合理分類，又要在充分考慮各種因素的情況下，合理確定地方政府的配套比率，并保證專項撥款的及時到位。

(三)堅持經濟建設和民生雙重視

一方面，隨著社會的進步，每個人的生存權、發展權的內涵及外延都在不斷地擴大和深化，因此政府的責任還在不斷地加大，與此相關的財政支出規模也在擴大，這就要求我們必須大力發展經濟；只有經濟發展了，財政收入增長了，才能為不斷增長的民生需要提供有力的物資保障。市場經濟條件下，盡管從總體上說政府不應從事具有競爭性的商品經營，而只是為市場和企業提供公平和完善的外部環境，但由于市場失靈的存在，尤其是在市場經濟還不夠發達的我國，政府為糾正市場失靈，實行宏觀調控和產業結構調整，還必須在一定范圍和程度直接從事一些商品的生產經營，政府投資仍是推動經濟發展的重要力量。當前及今后一個時期的財政投資只能是退出一般競爭性領域，而對于支柱產業與基礎產業等重點競爭性領域，政府投資還不能過早地退出，應當采取扶植政策，促進產業結構和技術結構的升級。從長期看，財政僅僅重視社會公共性的民生支出是不夠的，還必須重視經濟建設投資，政府仍需在經濟建設中保持有一定的比

重。譬如，政府財政要加大諸如城鄉道路、鐵路、公路網、水、電、公交車輛、居民住房、城市綠化等社會公共基礎設施的建設力度，為社會經濟發展提供良好的環境，緩解和消除經濟增長的瓶頸；為強化農業的基礎地位，財政要加大對那些風險大、投資經濟效益低、對農業發展起著保護性、開發性或有示范效應的項目投資的支持力度；財政要繼續支持和促進國有經濟發展，不僅要通過投資手段，逐步解決現有一些國有大型企業和企業集團資本金不足的矛盾，還要支持國有經濟的技術改造，鼓勵企業進行技術創新，提高國有經濟的技術水平和競爭能力，等等。

另一方面，增加民生支出是公共財政的本質要求，它既能使民眾直接受惠，又能帶動經濟增長，更有利于社會穩定。尤其是在當前金融危機、經濟不景氣的大背景下，民生支出會刺激內需，更好地推動經濟發展。我們應實施“經濟建設和民生雙重視”的財政支出結構調整策略，在促進經濟發展、做大財政收入蛋糕的基礎上，按照公共財政理念，通過優化財政支出結構，把民生支出比重提高到與經濟社會發展相適應的水平。這不僅要繼續減少一般競爭性領域的直接投入，嚴格控制并努力壓縮行政經費支出，更為關鍵的是要逐步改變現行存量不動、增量調節的財政資金分配方式。因為這種方式在某種程度上意味著保了不該保的，壓了不該壓的，它維持的既得利益往往是強勢利益集團群體的利益，由此而相應減少了很多弱勢群體應有的利益。正因為這樣，才形成了自1998年進行公共財政體制改革以來，民生支出許多年份不升反降的局面。因此，政府要切實承擔起改善民生的重任，使財政在教育、衛生、就業、社保、農村基礎設施等方面的投入比重增加到應有的高度，逐步打破不合理的既得利益格局，改變現行財政支出的運行軌道，使財政支出結構調整有一個由量變到質變的飛躍。

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