新農保基金籌集主體籌資能力分析

薛惠元 張德明

[摘要]新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成，其中政府補貼包括中央財政補貼和地方財政補貼。目前，對新農保基金籌集主體來說，籌資最困難的便是地方財政，尤其是中西部貧困地區的地方財政。為了確保新農保基金的順利籌集，應加大新農保的宣傳力度；重構中央政府與地方政府之間的財政關系；合理劃分地方各級財政之間的責任；加強政策執行力，落實好各級財政補助資金。

[關鍵詞]新農保；新農保基金；地方財政；財政補貼

[中圖分類號]F323.89[文獻標識碼]A[文章編號]1004-9339(2010)02-0032-06

2009年9月4日，國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(國發[2009]32號)，標志著我國農村社會養老保險制度建設進入了一個嶄新時期。新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)是黨中央、國務院做出的繼取消農業稅等政策之后的又一項重大惠農政策，是國家朝著促進社會公平、破除城鄉二元結構、逐步實現基本公共服務均等化的一個重大步驟，對應對國際金融危機、擴大國內消費需求、加快完善覆蓋城鄉的社會保障體系、推動和諧社會建設和國家的長治久安都具有重要意義。新農保制度在推行中會遇到種種難題，其中第一個難題便是籌資難的問題。本文試對新農保基金籌集主體的籌資能力做出分析，并提出相應的建議。

一、新農保基金籌集的主體

根據國發[2009]32號文件的規定，新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成，其中政府補貼包括中央財政補貼和地方財政補貼。

1.個人繳費。繳費標準目前設為每年100、200、300、400、500元5個檔次，地方可以根據實際情況增設繳費檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。國家依據農村居民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次。個人繳費全部記人參保人的養老保險個人賬戶。

2.集體補助。國發[2009]32號文件規定：“有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定。鼓勵其他經濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助。”可見，集體補助不是硬性規定，有條件的村集體應當補助，沒有條件的村集體可以不補助。另外，集體補助全部記人參保人的養老保險個人賬戶。

3.中央財政補貼。中央財政主要負責“補出口”。所謂“補出口”，就是指在新農保養老金待遇給付環節給予財政補助。國發[2009]32號文件規定，“政府對符合領取條件的參保人全額支付新農保基礎養老金，其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50％的補助”，“中央確定的基礎養老金標準為55元／人／月”。中央確定的基礎養老金標準我們稱之為最低標準基礎養老金。從文件中可以看出，最低標準基礎養老金按年計算為660元／人／年，在中西部地區，中央財政全額補助，在東部地區中央財政補助330元／人／年。

4.地方財政補貼。地方財政補貼分為“補入口”和“補出口”兩部分：(1)“補人口”。所謂“補入口”，就是在農民參保繳費環節給予財政補助。具體講，主要有三項政策：第一，對農村居民個人繳費補貼標準不低于30元／人／年，具體是否高于30元，高多少，由地方人民政府根據自身情況確定；第二，為鼓勵參保農村居民多繳費，地方財政按照“多繳多補”的原則，對選擇較高檔次標準繳費的，給予適當鼓勵，具體標準和辦法由省(區、市)人民政府確定；第三，對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。地方政府對參保人的繳費補貼全部記人參保人的養老保險個人賬戶，作為將來計發個人養老金的基數。(2)“補出口”。具體有三種情況：第一，對中央確定最低標準基礎養老金(55元／人／月)部分，東部地區需要負擔50％的補助資金，中西部地區因中央財政全額補助則毋須再安排補助資金；第二，鑒于各地經濟發展水平、消費水平等存在差異，地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準；第三，為鼓勵參保農村居民長期繳費，對繳費超過一定年限的，地方政府可適當加發基礎養老金，具體政策由地方人民政府確定。

為了能更清晰地看到中央財政和地方財政對新農保的補貼情況，我們制成表格，具體如表1所示。

二、新農保基金籌集主體籌資能力分析

既然新農保基金由個人繳費、集體補助、中央財政補貼和地方財政補貼組成，下面就分別對個人、集體、中央財政、地方財政的籌資能力進行分析。

1.個人籌資能力分析。根據國發[2009]32號文件規定，目前個人繳費標準設為每年100、200、300、400、500元5個檔次，地方政府還可以根據實際需要增設檔次，由農民根據自身情況自主選擇繳費。這里我們對新農保個人繳費數額與農民人均純收入做一下比較，具體如表2所示。

總體來看，2008年我國農民人均純收入為4760.6元，最低檔次的個人繳費標準(100元／年)占2008年農民人均純收入的比重僅為2.1％，這一比例遠低于企業職工基本養老保險的個人繳費比例8％，農民完全可以負擔得起；最高檔次的個人繳費標準(500元／年)占2008年農民人均純收入的比重為10.5％，這一比例對大多數農民來說有點高。

分地區來看，2008年農民人均純收入最高的為上海11 440.3元，如果按最低檔次100元／年繳費，繳費額占農民人均純收入的比重僅為0.87％；如果按照最高檔次500元／年繳費，繳費額占農民人均純收入的比重也只有4.37％。可見，發達地區和收入較高的農民不僅完全有能力參加新農保，而且還可以選擇較高檔次的繳費標準。2008年農民人均純收入最低的為甘肅2 723.8元，如果按最低檔次100元／年繳費，繳費額占農民人均純收入的比重為3.67％；如果按照最高檔次500元／年繳費，繳費額占農民人均純收入的比重為18.36％。可見，貧困地區和低收入的農民也有能力參加新農保，不過適宜選擇檔次較低的繳費標準。

通過以上分析我們可以得出結論：最低檔次個人繳費標準(100元／年)比較低，除對貧困地區家境非常不好的農民產生一定壓力外，全國絕大多數農民都可以負擔得起。2.集體補助籌資能力分析。農村土地集體所有，村集體在農民生產生活中具有重要地位和作用，一些村集體有經營性收入。因此，有條件的村集體應該對農民參保繳費給予支持，既體現了集體的責任，也有利于調動農民的參保積極性。但是，我國絕大部分地區的農村集體經濟實力非常薄弱，基本上不可能拿出補助，又由于集體補助不是硬性規定，可補可不補，因此，指望集體來進行補助的可能性不大。也就是說，在全國絕大部分農村地區，集體補助是一句空話。

3.中央財政籌資能力分析。根據國發[2009]32號文件規定，中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準(55元／人／月)給予全額補助，對東部地區給予50％的補助；年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的老年人，可以按月領取養老金；新農保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，

可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費。這里我們測算一下在新農保制度“實現對農村適齡居民全覆蓋”的條件下，中央財政對新農保的年補助數額。根據文件規定，中央財政一年對東部地區基礎養老金補助數額=∑東部各省60歲及以上的農村人口數×55×50％×12=105.7287億元；中央財政每年對中西部地區基礎養老金補助的數額=∑中西部各省60歲及以上的農村人口數×55×12=429.3551億元；進而可以計算出中央財政一年補貼新農保的數額為535.0838億元(如表3所示)。

2008年我國中央財政收入32 680.56億元(如表4所示)，這樣，中央財政一年補貼新農保的數額占中央財政收入的比重為1.64％。由于2008年我國中央財政收入占總財政收入(61 330.35億元)的比重達53.3％，而中央財政支出占總財政支出的比重僅為21.3％，可以說1.64％這一比例非常小，中央財政完全可以負擔得起，即中央財政有能力承擔新農保財政補助。

4.地方財政籌資能力分析。根據國發[2009]32號文件規定，地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元；另外，在發放環節，東部地區地方財政按中央確定的基礎養老金標準(55元／人／月)給予50％的補助，中西部地區不補；參保年齡段為16～59歲①，開始領取養老金的年齡為60歲。這里我們測算一下在新農保制度“實現對農村適齡居民全覆蓋”的條件下，地方財政對新農保的年最低補貼數額(不包括對選擇較高檔次標準繳費的“適當鼓勵”、農村重度殘疾人等繳費困難群體的繳費補貼，以及提高和加發部分基礎養老金的補貼)。根據文件規定，在新農保制度“實現對農村適齡居民全覆蓋”的條件下，東部地區地方財政年最低補貼數額=∑東部各省16 59歲農村人口數×30+∑東部60歲及以上的農村人口數×55×50％×12；中西部地區地方財政年最低補貼數額=∑中西部各省16～59歲農村人口數×30。據此可以計算出全國各地區地方財政對新農保一年的最低補貼數額，具體如表5所示。

由上表可以看出，全國地方財政年最低補貼數額為245.1262億元，占全國地方財政收入的比重為0.8556％。總體來看，地方財政負擔并不是很重，但由于存在地區經濟發展水平與財政能力的不平衡，貧困地區地方財政支持的壓力很大。具體來看。在東部，地方財政年最低補貼數額占地方財政收入的比重最低的為上海0.0604％，最高的為河北2.8414％，平均水平為0.8389％，負擔比較重的為河北(2.5842％)、海南(2.0321％)、山東(1.6719％)和福建(1.4367％)；在中西部，地方財政年最低補貼數額占地方財政收入的比重最低的為內蒙古O.3602％，最高的為西藏1.7933％，平均水平為0.8841％，負擔比較重的有西藏(1.7933％)、貴州(1.5538％)、甘肅(1.3526％)、河南(1.2017％)、廣西(1.1546％)。可見，盡管中央財政對中西部進行了政策傾斜，但中西部地方財政的總體負擔還是比東部重；另外，農業人口比較多的東部省份，如河北、山東、福建等財政負擔也比較重，但由于其地方財政收入的總量比較大，地方財政籌資的難度還不是很大。因此，如何解決中西部貧困地區地方財政籌資難的問題將成為制約新農保制度推行的一大瓶頸。

另外，新農保財政補貼在地方各級財政(省、市、縣)之間該如何分擔呢?省級和市級財政的情況還好一些，在縣級財政中，對東部富裕縣來講也沒有多大問題，但對我國中西部數百個吃財政飯的貧困縣來講，其負擔之重，可想而知。越是窮的地方越與民爭利，越不肯為老百姓花錢。對于一些貧困縣來說，最令人們擔心的是，由于縣一級財政無力配套財政補助資金，將挪用農民個人賬戶中的錢用于當期的財政補助資金發放，形成事實上的代際供養的現收現付制。因此，如何解決地方各級財政的分擔問題成為新農保制度推行中的又一大難關。

通過以上對個人、集體、中央政府、地方政府籌資能力的分析，我們可以得出以下結論：個人有能力繳費，集體補助可補可不補，中央財政不差錢，而籌資最困難的便是地方財政，尤其是中西部貧困地區的地方財政。

三、完善新農保制度的建議

1.加大新農保的宣傳力度。從上面的分析中我們知道，全國絕大多數農民客觀上都具備了參加新農保的能力，他們能否參加到新農保中來主要取決于他們的主觀參保意愿。新農保制度是一項重大惠民政策，但在現實中很多農民還是存有顧慮。他們對新農保有兩個擔心：一是交錢養老，到底安全不安全?二是交錢養老，到底值不值得?一來，他們怕辛苦掙來的錢打了水漂；二來，算算投入與收入，看是否劃算。筆者認為，要想吸納農民參與到新農保中來，首先應解決農民的顧慮；要想打消農民的顧慮，首要的是宣傳。因此，要加大新農保的宣傳力度，宣傳的方式除了媒體之外，尤其要發揮村級農保協管員的作用。要加強村級農保協管員的培訓，把新農保的試點辦法正確無誤地傳達給農民，要讓農民清楚地認識到新農保制度能給自己帶來實惠。

2.重構中央政府與地方政府之間的財政關系。從各級一般預算收入與支出來看，2008年中央財政在總預算收人中占比高達53.3％，但財政支出僅占比21.3％(如表4所示)。相應地，省級及省級以下層級政府都存在著收支缺口，地方政府都嚴重依賴中央財政轉移支付，2008年在地方政府財政支出中，中央財政轉移支付的比例高達41.8％。在貧困地區尤其如此。農業人口占比高的省份，往往是經濟發展總量與財政收入較少的省份。這樣，在新農保制度的構建中，貧困地區地方政府就難以支付必要的保費配套補貼，從而影響新農保制度的擴展與推進。為了緩解這一矛盾，保證貧困地區新農保制度的建立，需要重構中央政府與地方政府之間的財政關系，中央財政按照各地經濟和社會發展水平的不同對養老保險的繳費補貼(30元／人／年)予以分擔，以加大對貧困地區的財政支持。

3.合理劃分地方各級財政之間的責任。由于各地區經濟發展水平和財政能力不同，地方財政補貼在省、市、縣三級財政的分擔沒有必要制定一個統一的標準。從目前試點情況來看，由于新農保的實施主體(包括方案制定、經辦管理、基金管理)是縣級政府，縣級財政將承擔重要的責任。在財政收入高的縣，縣級財政要多承擔一些責任，省、市、縣三級財政可以按1:1:2或1:1:3來分擔；在財政收入低的縣，縣級財政可以少承擔一些責任，省、市、縣三級財政可以按1:1:1來分擔。省、市、縣三級財政的責任劃分問題，各地可以先試點探索，然后由各地省級人民政府來制定。

4.加強政策執行力，落實好各級財政補助資金。為保證新農保試點工作的順利展開，落實好各級財政補助資金非常關鍵。筆者建議，第一，國家財政部盡快出臺《中央財政新農保補助資金管理辦法》，地方各級財政部門抓緊制定本地的財政補助資金管理辦法，按照科學化、精細化的要求，規范補助資金預算安排、申請撥付程序和使用管理工作，防止虛報冒領，努力提高資金使用效率，為新農保試點工作順利開展提供有力保障。第二，加強新農保財政補助政策的執行力，各級財政部門應將新農保補助資金作為財政支出的一項重點加以保證，并及時分配，及時到位。同時，要加強監督力度，明確處罰程度，保證國家財政補助的部分能夠不折不扣地如期打到參保農民的養老保險個人賬戶中，或發到農民的手中，讓參保農民真正感受到新農保制度給自己帶來的實惠。

[參考文獻]

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[3]朱俊生.推進新農保制度的難點在地方財政[EB/OL].http://www.cnss，cn/new/bjzm/xjj/200910/t20091012-243136.htm.

責任編輯：紀國義