成都實驗步入深水區

趙 義

沒有基層民主治理，就沒有成都城鄉統籌改革的成功。成都的改革者提出，不要代民作主，要充分發揮群眾的主體作用。這不僅是實踐說明的道理，也與改革者的抱負有關系。

2010年2月20日是新年后的上班第一天，成都市召開了一場共有4000多名干部參加的“深入推進農村工作四大基礎工程大會”，通過視頻系統聯系起來的分會場就有10余個。用從2003年開始就擔任四川省委常委、成都市委書記李春城的話說，這是一個“一竿子插到底”的會議。

此時，距離成都被國務院批準為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區已經過去兩年多，距離成都進行城鄉一體化改革已經過去了6年多。近7年來，從四川省委政府到中央及眾多部委，無數人在關注和支持著這場改革，這些來自高層的關注和支持賦予了這場改革更多的“標本意義”。經過多年的無間斷實踐，成都的改革者們形成了一套完整的關于城鄉一體化改革的“官方”論述：三個集中(工業向集中發展區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模經營集中)、六個一體化(城鄉規劃、產業發展、市場體制、基礎設施、公共服務、管理體制一體化)、四大基礎工程(農村產權制度改革、新型基層治理機制建設、村級公共服務和社會管理改革、農村土地綜合整治)。

會議的第一項議程是觀看市委派出的暗訪組對全市范圍內開展“四大基礎工程”工作情況的暗訪錄像。一些地方獲得了正面表揚和評價，但不少被調查的地方卻被曝光、批評，后者全是直接點名，包括地點和基層官員的名字。隨后，市紀委書記通報近期干部處理情況。由于作用發揮不充分、不能勝任現職崗位等原因，多達30多名干部分別被撤職、免職和提醒談話。

最后，邛崍市油榨鄉馬巖村黨支部書記楊幫華走上了主席臺。因為緊張，他的聲音有些顫抖，但他所介紹的“馬巖村經驗”卻讓許多人都聽得很認真。來自基層的創新者在這里受到了禮遇，而獲得禮遇的背后，其自身的角色也在基層官民關系變化中隨之改變。

“不落實要求，就讓你讓路”

熟悉成都政治現實的人對這一幕并不陌生。2004年4月19日，市委書記李春城帶著10多人隨機到基層檢查工作。來到金堂縣淮口鎮時，看到當地環境狀況極差，鎮黨委書記對如何推進城鄉一體化、開展舊城改造等問題十分陌生，他對淮口黨委進行了嚴厲批評。很快，金堂縣委對淮口黨委書記作出了免職的處理決定，免職原因最終被歸結為工作“不在狀態”。

半個月后的5月12日到16日，短短5天之內，因為相同的理由，成都先后又有15名科級干部被免職或停職，數名干部受到了其他處分。成都的這場“不在狀態”運動，被媒體稱為“官場大地震”而被廣為關注。

對于推動城鄉一體化的改革者而言，從改革一開始就面臨著如何動員已經習慣了城鄉二元結構和思維方式的干部們這一難題。這一難題一直在考驗著改革者。李春城關于成都市干部管理的諸多提法也一直在流傳：城鄉統籌沒有局外人；對城鄉統籌沒有認識、沒有辦法的干部是不合格的；部門在城鄉統籌中找不到位置，這個部門就沒有存在的必要；城鄉統籌是真正的一把手工程，重大的事情必須出面協調……在城鄉統籌中考核干部，這也成為成都市這些年來管理多數干部的一個顯著特點。

而在2010年的2月20日這次大會上，李春城表達了對于下一步改革的擔心：少數干部中出現了各行其是的苗頭。

在此次大會上，李春城再次放下狠話：“不但出了問題要嚴肅追究責任，而且經過考察，你不勝任現職，不能夠落實市委、政府的工作要求，就讓你讓路?！?/p>

成都實驗的愿景是美好的：農村經濟要素自由流動，農民獲得財產性收入；基層群眾當家作主；征地規模逐漸減少，由此社會矛盾緩解；城鄉和諧發展，大城市擺脫純粹的“鋼筋水泥”，保留田園風光……但改革一開始就面臨著兩種結局的可能性：實現愿景和改革變質。對于成都實驗的所有質疑，核心在于：農民的權利最終落空，或者墮入新的規模經營的經濟風險之中。

而改革者非常清楚，一些改革的措施到了具體執行者那里，有時會遇到改革的阻力。農村改革從來就不是單純的經濟改革，涉及農民之間的關系，也涉及政府和農民、干部和農民的關系。長期的二元結構和積累的社會矛盾不僅使很多干部頭腦中形成了“二元”思想，也使得官民關系長期處于不健康的狀態。比如成都農村產權改革之初，有的農民最初的理解是：官員又來算計我們了?土地流轉，事關農民身家大事，更需要改革者約束好干部。

這是一次深刻的利益調整過程。畢竟農村改革需要大量細致、耐心的工作，對干部個人又沒有多大好處(以后征地反而麻煩了)；有的可能對于改革的理解出現偏差，比如對于農村土地綜合治理和產權改革，主要是對可能產生的土地指標感興趣；有的可能對于政府下撥給農村用于公共服務的資金，沒有發揮好群眾的主體議事作用，結果反而是加深了干群矛盾。

因此，在整個改革過程中，人們可以看到，改革者經常借助暗訪、隨機抽查、要求改革內容讓每一個農民通曉等手段，以規避改革被“截留”。也正因為如此，成都城鄉統籌改革一直伴隨著對于干部隊伍或輕或重的整頓行動。

從還債到共享

成都市統籌委一名負責人認為，2004年～2007年城鄉一體化改革主要是解決對農民農村的歷史欠賬問題。第一個就是大量的失地農民。這在全國也是普遍性問題。當時普遍盛行貨幣化補償辦法，這其實是一種強制性的買賣，低價拿走農村的土地牟取暴利。由此造成了大量的三無(務農無地、上班無崗、低保無份)農民。土地拆遷也成為群體性事件高發的重要誘因。當時成都約有30萬失地農民沒有社保。成都市經過測算，為這些農民建立社保約需要40億元。在招商引資壓力并未減少的情況下，成都市還是決心依靠市縣兩級財政10年解決這個問題。

而共享，就是在中國已經進入“工業反哺農業，城市帶動鄉村”的階段之后，開始改變城鄉差距過大的問題，讓城鄉老百姓都能分享改革和發展的成果。核心就是農村產權改革，對于農民的土地和房屋的確權。

一個有意思的問題是，地方政府如何--有動力去保護產權?眾所周知，改革開放后中國對于產權的保護是行政化的，不是來自于法治。對于農民，改革之初，為了解決溫飽問題，給了農民承包權。但國家一直是用多少年不變的契約方式來穩定農民的預期。成都實驗中的“長久不變”是怎么來的?

今天成都市有一整套完整的城鄉一體化規劃。但歷史卻往往是戲劇性的，絕非事后總結的那樣井然有序、有條不紊。實際上，正是在不斷嘗試中，成都實驗才落到了產權改革這個關節點上。

在成都城市化和城鄉一體化的過程中，改革者最初認準了+集中的方向。這與成都的具體情況有關系。農民處于特殊的散居狀況。改革前，成都自然村落集中20戶以上的不到30％。因為地理條件溝壑縱橫，

用水很方便，也促進了散居狀況。聯產承包責任制后農村一直沒有規劃概念，宅基地選址也沒有要求。比如集中居住樣板的新津縣袁山村總共有371戶農家，1008人。以前，所有農家散居在4平方公里的地域內，2007年前，人均年收入只有2160元。由于窮，村民們住的大多都是衰敗的老式舊農房。正是因為這樣的散居，為農村的基礎設施配套帶來了極大困難。

成都市官員經常講到這樣一個極端的例子。2004年，住在成都大邑縣西嶺雪山半山腰的一位農民給市長寫信，渴求給他們家裝上電燈。成都經濟已經高速發展了幾十年，竟然還有人家里沒能用上電，市長當即要求給予解決。

按照測算，即使用最原始的方法，僅拉條電線到這戶農家也要5萬元。而這樣做后，電的損耗會很大，即便通了電，這戶農民也無法承擔高昂的電費。而他將來需要的還有水、氣甚至光纖，這樣一來，將是一個無比龐大的開支。

從理論上講，工業、土地和人口集中了，分工深化，收入提高。改革者開始用產業集中把農民集中起來，在集中區建學校和醫院。但又形成了一個非常微妙的現象：一方面農民勤于到城鎮打工，農民有天然進城的愿望，但對于政府推動的集中居住并不像想象中那么熱衷。改革者認識到，農村經濟要素不市場化，城市化是推不動的。要市場化，那就必須確權。這正是“長久不變”的來由。

走到這一步，改革實際上已經在先行先試的名義下突破了固有的一些框架。這也是成都實驗同時也強調“封閉運行”的原因之所在。改革者謹慎把握著其中的界限。

成都方面有人將初期的改革稱為“自費改革”。統籌委的一名官員在接受記者采訪時，談到政府在改革中做了哪些財政投入時，經常使用“咬牙”這個詞匯。無論是解決歷史欠賬，還是每個村下撥20萬元做公共服務和社會管理，都是如此。這位官員也坦承，單純給錢的話，今天班子開明一些，就多給一些；如果明天換了一個班子，可能就少給一些。

“自費”某種意義上說是體現了政府的“良知”。國務院總理溫家寶2月27日下午3時與廣大網友在線交流時曾說：如果說把做大社會財富這個“蛋糕”看作是政府的責任，那么，把社會財富這個“蛋糕”分好，那就是政府的良知。“自費”常常就是良心錢。還債，是良知；切一塊蛋糕，讓農民享有基本公共服務，也是良知。在成都的采訪過程中，就有官員談到，國家對18億畝耕地保護紅線有著嚴格的管制辦法，但糧食安全是政府的責任，而不是農民的責任，讓農民過多承擔是沒有道理的，更何況農民也沒有能力承擔。成都市實行耕地保護資金和農民養老掛鉤，實際上也是政府出一部分“良心錢”激勵農民承擔本無力也無責承擔的國家任務。

但成都的實驗說明，走向真正的共享最終是要觸及深層次體制問題：第一是農民農村自身有持續發展的動力；第二是從制度構建上實現社會公平正義；第三是民主權益有效發揮和得到保障。

深水區的懸念

正如成都的改革者所說，現在的改革是為以后打下牢固的基礎。在政府主導在全市全面推開四大基礎工程的時候，成都實驗也進入了深水區。基層民主是否能繼續改進官民關系?土地集中后的產業支持是否足夠，以便農民能不斷分享權益?醫療、教育等城市優質公共資源向鄉村傾斜的動力是否能持久?更多的懸念留給了未來。

農民的城市化仍是一個漫長的過程，成都農民的城鎮化現在仍集中于縣城、重點鎮和農村新型社區。其中，數千個農村新型社區是主體。成都實驗實際上帶來了農村社區的復活。

這個方向和中央政府的努力方向是一致的：新型農村是穩定中國社會的蓄水池。不過，這卻部分影響了沿海廉價用工問題，間接帶來民工荒，倒逼了社會改革。正如中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文所說：中央l號文件明確提出城鎮化要以中小城市、小城鎮為重點，是非常符合現在這個階段實際的，只有通過這種方式，讓高度集聚在大城市的產業適當遷往內地，遷往中小城鎮，適當轉移出去一部分，人也就不必都跑到大城市中來了，在家門口就可以就業。記者在采訪中理解到，成都在城鄉統籌過程中，也客觀上會帶來西部勞動力就地消化的結果。

成都的改革者普遍在思考改革的可持續性問題。客觀而言，成都的實驗有兩個大的外部約束條件沒有變化，一個是戶籍制度，一個是現有的財稅制度。這兩個外部約束條件決定了，一方面，改革者需要不斷強調城鄉統籌是一把手工程，不斷督促各級一把手出面協調重大問題，保證對鄉村傾斜政策的落實。并且是副書記、常務副市長具體牽頭，協調各個部門。另一方面，基層干部的角色要發生重大變化。正如改革者所說，“市管干部我們能管，區市縣，特別是基層干部應該交給群眾去管?！?/p>

成都實驗能夠真正繼續下去的動力來自于基層的創新。這有兩方面的含義。一方面，和中國過去的改革一樣，成都實驗采取了試點的辦法，在試點中基層進行了創新。比如東岳社區的產權改革，油榨鄉馬巖村公共服務和社會管理改革，袁山社區集中居住，邛崍市羊安鎮湯營村的集體經濟，等等。都江堰市柳街鎮鶴鳴村等議事會的興起，也是起源于基層在確權中如何解決各種糾紛的創新。官方稱，“村民議事會”是農村產權改革的一個“意外”收獲，這個“意外”如今卻成了改革最關鍵的環節。

另一方面，這些試點無不是充分彰顯了基層真正自主自治后的活力。正是在統籌改革對農民“還權賦能”(經濟學家周其仁語)的過程中，基層民主治理煥發了生機，擺脫了以前單純的選舉爭斗，甚至淪為“黑金政治”的劣質狀態?？梢哉f，沒有基層民主治理，就沒有成都城鄉統籌改革的成功。成都的改革者提出，不要代民作主，要充分發揮群眾的主體作用。記者在采訪中的感受是，這絕非講講而已。這不僅是實踐說明的道理，也與改革者的抱負有關系。

因為，記者了解到，有國內權威的專家曾經力勸改革者不要把改革推向全市，在幾個點上做好了就夠了。道理也很簡單，改革充滿風險和各種不可控因素，一旦出現問題，那也將是全市范圍的事情。但改革者決心推行“全域成都”的理念。那么多村子，情況千差萬別，那么多干部要全部動員起來推進“利益調整”的改革，如果沒有基層治理機制的到位，那么改革者的愿景就將淪為一句空話。

歷史教訓是有過的。以前有的地方也搞過類似農民土地人股的改革，最終由于民主治理機制的缺位，出現了大量的內部人腐敗現象，制造了大量矛盾。尤其是土地規模經營和政府投入鄉村的資源，如果沒有健全的民主治理機制，極可能的后果是，不但不是城鄉和諧發展的開始，反而是新一輪基層官民矛盾醞釀、積累然后爆發的周期的開始。

正如成都市委書記李春城提醒下屬們說的那樣：四大基礎工程，既要按照時間計劃、要求來干，但又必須保證質量，一定要經得起歷史檢驗，不要今天確了權，明天涉及動田動地就不算數了，你不算數，老百姓也不算數，將來他是要找你算賬的。