社會公平化的成都之路

尹鴻偉 劉 韓

如何讓城鄉(xiāng)居民享受到公平的醫(yī)療、教育服務，并且都擁有可靠的社會保障，是成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的一塊試金石。

醫(yī)療、教育和住房三大問題一度齊名，被中國民眾痛稱為“壓在頭上的新三座大山”。長久以來，由于固有的城鄉(xiāng)二元分割體制和優(yōu)質(zhì)資源的長期短缺，使得城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育資源分布極其不均衡，農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度更是長期付之闕如。

“改革是要讓人民看到希望。”過去7年里，成都的城鄉(xiāng)一體化變革，使600多萬農(nóng)民和300多萬城市居民的命運前所未有地交織并逐漸趨于平等；教育、醫(yī)療、社保等國民待遇逐步實現(xiàn)全民公平共享。

雖然未來任重道遠，但可以說，成都已經(jīng)踏上了社會公平化之路。在全國性的社會改革探索大潮中，成都作出了自己的貢獻。

保護耕地換養(yǎng)老

“養(yǎng)兒防老、錢存銀行”，這是許多普通老百姓根深蒂固的想法，但這個亙古不變的民間理論對胡冬梅卻不太適用了。雖然才24歲，這位成都市溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)報恩村五組農(nóng)民的“養(yǎng)老”卻已有了著落。

2009年7月7日，胡冬梅領(lǐng)到了耕地保護卡和養(yǎng)老保險卡，包括她在內(nèi)的另外8名群眾，成為溫江區(qū)第一批用耕保金購買養(yǎng)老保險的人。這是成都市在推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，探索出的將耕地保護和養(yǎng)老相結(jié)合的新機制。

成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會副主任秦代紅表示：按照基本農(nóng)田每年400元／畝、一般耕地每年300元／畝的標準，由政府向農(nóng)民發(fā)放耕地保護補貼；耕?；鸬?0％將用于農(nóng)民養(yǎng)老保險，10％用于農(nóng)業(yè)保險和耕地流轉(zhuǎn)擔保。

通過設(shè)立“耕地保護基金”，以經(jīng)濟利益補償和契約式管理手段，與擁有并承擔責任的農(nóng)民簽訂耕地保護合同，定期發(fā)放補償并“掛鉤”解決農(nóng)村養(yǎng)老保險問題。按照目前的耕地面積，成都財政每年要支付26億元耕保基金給農(nóng)民。

通過產(chǎn)權(quán)制度改革，胡冬梅的1畝承包地權(quán)益被確定下來。根據(jù)她與政府簽訂的《耕保合同》，在保證耕地不被破壞、不拋荒、不用于非農(nóng)業(yè)用途的前提下，她每年可領(lǐng)到300多元耕保金。2009年度的耕?；鹬苯訌乃母＝鹳~戶上劃到了養(yǎng)老保險賬戶上，按每個月62.61元的最低繳費標準計算，這筆耕保金幫她繳了5個月的養(yǎng)老保險費。

“像我這樣繳夠15年，就可以在‘退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金，耕保金分擔了我很大一部分繳養(yǎng)老保險的壓力?！焙氛f。

這一措施，極大地促進了農(nóng)民由“要我參保”向“我要參保”的觀念轉(zhuǎn)變。而這一切的前提，緣于成都市2008年頒布施行了《成都市農(nóng)民養(yǎng)老保險辦法》，將農(nóng)民納入養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍，規(guī)定戶籍關(guān)系在成都市行政區(qū)域內(nèi)年滿18周歲的農(nóng)村居民，可以家庭為單位自愿參保，掃除了胡冬梅購買養(yǎng)老保險的制度障礙。

不僅僅對于胡冬梅這樣的“有地一族”，針對失地農(nóng)民和進城務工的農(nóng)民，成都市同樣采取了許多措施來消除這種障礙。2009年，國務院下發(fā)了關(guān)于失地農(nóng)民社保的意見，而成都的失地農(nóng)民早在3年前就開始享受養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險待遇了。成都出臺多項政策，將1991年至2003年期間土地被征用的農(nóng)民，2004年及以后土地被征用的農(nóng)民分別納入社會保障體系，為他們建立了養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險；并針對進城農(nóng)民工、失地農(nóng)民，建立起了城鄉(xiāng)一體的社會保險制度。

成都市勞動和社會保障局的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工參加綜合社保人數(shù)以每年45％以上的速度在遞增。成都市社會保險事業(yè)管理局副局長陳東說：“僅被征地農(nóng)民保險一項，市縣兩級財政從2004年到現(xiàn)在已經(jīng)投入60多億元?！?/p>

優(yōu)質(zhì)教育資源如何下沉

“以前在天彭中學讀書的時候，條件太差了，與現(xiàn)在相比簡直是天上地下。”成都市石室白馬中學高三級的趙志英同學對記者說。在天彭中學讀書的時候，最讓她痛苦的—個問題就是上廁所，由于全校僅有—個男廁所和—個女廁所，下課鈴聲一響，她們便擠到廁所門口排隊，有些同學往往還沒來得及上，第二節(jié)課的鈴聲就響了。

高中歷史老師唐林在沒到石室白馬中學前，也為上廁所問題苦惱過：“老師總不能跟學生搶廁所吧，有時候上廁所只有等學生都上課了，如果碰上連節(jié)課，那就頭痛了，往往被小解憋得難受，那種滋味真不好受?！?/p>

趙志英同學描述了兩幅景象：幾間破舊的教室，塵土飛揚的操場，雜亂的學生宿舍，一間僅有幾臺電腦能正常開關(guān)機的多媒體教室，這就是定格在她心里的天彭中學；而今，全鋼結(jié)構(gòu)8度抗震的現(xiàn)代氣派的教學樓，寬敞明亮的教室，綠樹掩映的校園，寬闊的標準塑膠運動場，藏書多達幾十萬冊的圖書館，標準化的學生宿舍，石室白馬中學的環(huán)境與大城市里的中學已經(jīng)不相上下。

如果不是親歷現(xiàn)場，很難相信成都市區(qū)以外的崇州、金堂、蒲江、彭州、大邑等教育資源相對薄弱的區(qū)縣，如今也有了石室、樹德、7中這些成都市重點中學的身影。

成都市教育學會會長張乃文認為，城鄉(xiāng)教育差距緣于教育公平的缺失，而這種缺失，最重要的表現(xiàn)形式就是體現(xiàn)在城鄉(xiāng)公平缺失上。2002年，全社會投入教育上的資金達5800多億元，而當年占全國總?cè)丝?0％以上的農(nóng)村只獲得了其中的23％，而占人口少數(shù)的城市卻獲得了絕大部分。

成都市教育局長周光榮說：“要真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，必須在成都市全域范圍內(nèi)打破城鄉(xiāng)壁壘，打破行政界限，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，把數(shù)十年，甚至數(shù)百年培育的城市優(yōu)質(zhì)教育資源拿出來城鄉(xiāng)共享。推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，就是要實現(xiàn)全域成都內(nèi)的均衡，我們的指導思想非常明確。”

在國務院批復的成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗總體方案中，成都市明確了從2009年至2012年，籌措和投入資金100億元以上用于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育，促進城鄉(xiāng)教育一體化，要從軟、硬件，經(jīng)費、師資配置等各方面消除城鄉(xiāng)差別。

“城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，就是要促使城市教育資源走出城市，下到農(nóng)村、山區(qū)、工業(yè)園區(qū)，努力實現(xiàn)全民共享優(yōu)質(zhì)教育資源?！敝芄鈽s說。

在成都市的彭州，城區(qū)內(nèi)現(xiàn)有彭州中學、彭州一中和石室白馬中學3所中學。石室白馬中學的前身是由天彭中學、彭州西郊中學等4所學校合并而成，先前的格局是，彭州中學一直是彭州市的領(lǐng)頭老大，教學設(shè)備設(shè)施是彭州最好的，同時還集中了全市最優(yōu)秀的教師隊伍，在這一背景之下，能進入彭州中學讀書便成了家長和學生們追逐的目標，甚至因此引發(fā)了許多社會矛盾。

如今在成都石室白馬中學任教的李老師表示：以前彭州中學和彭州一中收的都是尖子，而像天彭中學、西郊中學則是在撿尾巴，“我并不反對名校品牌，但如果不去改變原來的狀況，那只有一種結(jié)果，好學校更好，差學校更差。成都推進教育均衡發(fā)展以后，這種情況得到了改觀。當然，公平只是個相對的概念，不可能絕對化。”

現(xiàn)在的成都石室白馬中學，就是地震

后剛修建起來的新學校，由成都的名校石室中學領(lǐng)辦。該中學集中了80％來自偏遠山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的孩子，而這些孩子所享受的教育資源，無論是硬件還是軟件都可以拿出來跟城里比。

從成都石室中學派到石室白馬中學擔任校長的李賢中說：“成都教育均衡發(fā)展的最大成效就是為偏遠山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的孩子提供了良好的就學環(huán)境，山區(qū)的孩子也可以享受到優(yōu)質(zhì)的城市教育資源。”

“教育均衡發(fā)展，不是簡單的均衡，是深度均衡、高位均衡問題，不是修幾所漂亮的教室就能解決的，這里不僅要解決區(qū)域間的均衡問題，更要解決學校內(nèi)的均衡問題，說白了就是教育要向‘內(nèi)涵發(fā)展。”張乃文說。

名校下鄉(xiāng)就是其中的一項。成都依托4中(石室中學)、7中和9中(樹德中學)等“名校”，組建完成優(yōu)質(zhì)學前教育集團6個，義務教育集團18個，普高優(yōu)質(zhì)教育集團3個，職業(yè)教育專業(yè)集團8個，惠及20萬農(nóng)村子女和城鄉(xiāng)結(jié)合部子女。以樹德中學(9中)為例，實行集團化辦學后，已在崇州、郫縣等8個區(qū)(市)縣建立了13個校點，在校學生由原本校區(qū)的2000多人擴大到3萬多人，更多的城鄉(xiāng)居民子女接受到樹德品牌的優(yōu)質(zhì)教育。

除此之外，成都市還創(chuàng)新性地采取了百校結(jié)對、師徒牽手、網(wǎng)絡覆蓋等手段，通過全市篩選出100所較好的學校與100所基礎(chǔ)較弱的學校深度結(jié)對，采取“一對一”對口支援形式或共同體發(fā)展模式，強校弱校聯(lián)手實行“捆綁發(fā)展”，將全市近萬名骨干教師，包括特級教師、教育專家等，要求必須與農(nóng)村教師結(jié)成師徒。從成都的實踐來看，名校主要輸出人才和經(jīng)驗，到區(qū)(市)縣領(lǐng)辦學校不是去同化當?shù)匚幕墙Y(jié)合成員學校的各自實際更好地發(fā)揮作用。

成都樹德中學校長左華榮認為，名校進郊縣并不是要將周邊區(qū)(市)縣的所有學校都掛成石室、樹德或者7中的牌子，它更重要的是可以發(fā)揮“鯰魚效應”，“好學校放到了郊區(qū)、山區(qū)，就等于在魚群里放進了一條鯰魚，激活了整個魚群的競爭潛力和生存動力，帶動了整個區(qū)域教育事業(yè)的發(fā)展”。

不過，成都教育均衡發(fā)展推進過程中，也遇到了派人難等諸多難題。

“如何保證優(yōu)秀教師往農(nóng)村流動，讓他們走得出去，沉得下去，的確是一道亟待破解的難題，但是這項工作必須要做，要推進教育均衡發(fā)展，必須要有制度來保證。”成都市教育局長周光榮說。

推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，無異于教育領(lǐng)域的一場深刻革命。顯然，如果相關(guān)激勵、保障、投入等配套機制沒有建立和完善，這場“革命”就不可能良性持續(xù)。

醫(yī)改亮點待檢驗

城鄉(xiāng)之間醫(yī)療公共資源的嚴重失衡也是成都改革需要破解的一大難題。如何在農(nóng)村基本上實現(xiàn)“小病不出村，大病不出鄉(xiāng)，疑難病不出縣”，城區(qū)基本實現(xiàn)“小病在社區(qū)、大病進醫(yī)院、康復回社區(qū)”的就醫(yī)新格局?

成都市發(fā)改委副主任宋劍鋒說：“造成‘看病難、看病貴的主要原因是保障不充分、競爭不充分，需要通過需方福利化、供方市場化來改變現(xiàn)狀，需方福利化、供方市場化正是成都醫(yī)改方案的亮點?！?/p>

農(nóng)村的問題主要體現(xiàn)在保障不充分方面。從2005年開始，成都市投資了4.2億元完成223個公立衛(wèi)生院、2396個村衛(wèi)生站、186個社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)的標準化建設(shè)和改造，并統(tǒng)一配置了基本公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務所需要的基礎(chǔ)設(shè)備。

“以前收到吞農(nóng)藥的婦女，只能往區(qū)醫(yī)院送”，溫江區(qū)和盛鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院院長袁暉感嘆，現(xiàn)在衛(wèi)生院的醫(yī)生“敢看病了”。彭州九尺鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院61歲的老醫(yī)生吳成云則回憶，以前衛(wèi)生院是木樓，一走上去就嘎嘎直響，和現(xiàn)在簡直是天壤之別。

成都市還將優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源進行統(tǒng)籌、均衡化配置。選派干部及中青年優(yōu)秀人員赴災區(qū)支醫(yī)、專家集中下鄉(xiāng)會診、執(zhí)行城市醫(yī)師晉升前到基層鍛煉制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)務人員培訓制度；實行分片包干、定點支援。

“通過對口幫扶和固定的培訓制度，極大地提高了醫(yī)生的實際操作能力和應用新設(shè)備的水平。”彭州市九尺鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院院長牟彬說，這些年鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院改革讓醫(yī)生的收入水平有了很大的提高，“以前一個基層醫(yī)生的收入只有三四百元，現(xiàn)在幾乎增長了兩倍以上”，極大緩解了基層醫(yī)院留不住人的窘?jīng)r，門診量也顯著改善。

在此過程中，全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院全部劃歸縣政府管理，實行醫(yī)藥分開、收支分開和官辦分開，避免了基層衛(wèi)生院過分逐利的行為。

而2002年，成都市開始在所轄的彭州市和新都區(qū)探索加強農(nóng)村藥品供應網(wǎng)絡和監(jiān)管網(wǎng)絡(“兩網(wǎng)”)建設(shè)，在兩地分別采取“直配制”和“代購制”試點。試點收到了出人意料的效果，通過轉(zhuǎn)變藥品配送模式，使得當?shù)厮幤饭斜Ｕ?、藥品質(zhì)量、藥品價格得到平抑。次年，成都將“兩網(wǎng)”建設(shè)在主城區(qū)以外的14個區(qū)(市)縣區(qū)推開，從試點階段進入全面推廣階段。

在供方市場化方面，成都醫(yī)改方案提出，推進公立醫(yī)院改制重組，推進醫(yī)院市場化，除部分骨干醫(yī)院保留公立醫(yī)院性質(zhì)外，其余公立醫(yī)院改制重組為國有資產(chǎn)獨資、控股、參股的經(jīng)營性醫(yī)療機構(gòu)，具備條件的醫(yī)院國有資產(chǎn)將逐步退出。

成都率全國之先成立的醫(yī)管局首任局長婁進對成都市幾十位醫(yī)院院長承諾：“該放的權(quán)全部放”、“院長想要的權(quán)全部給”、“只要把醫(yī)院搞好，要什么權(quán)給什么權(quán)”。

“我們這次醫(yī)院體制改革，就是讓醫(yī)院市場化，讓市場促使醫(yī)院提高質(zhì)量，降低收費，贏得市民。效益不好、經(jīng)營不善的醫(yī)院，說明不被老百姓接受，應該被市場淘汰?！眾溥M說。

要真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，成都面臨的問題依然嚴峻。成都市社會保險事業(yè)管理局副局長陳東表示，雖然通過一系列制度創(chuàng)新和完善，成都市農(nóng)村地區(qū)的社會保障水平有較大程度的改變和提高，但由于成都農(nóng)村地域廣闊，總?cè)丝?100萬中一半多是農(nóng)民，而“公共服務最需要的就是人，目前基層最缺乏的也是人”。

按照計劃，2009—201i年，成都要投入約106億元用于醫(yī)改，其中約有55％投向城鄉(xiāng)居民的醫(yī)保基金。四川大學公共管理學院院長姜曉萍認為，今后制定公共政策的導向必須放在提高公共服務水平上面，“在改革中進一步完善農(nóng)民利益保護機制和成果利益分享機制”。

在國務院批復的成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗總體方案中，成都市明確了從2009年至2012年，籌措和投入資金100億元以上用于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育，促進城鄉(xiāng)教育一體化，要從軟、硬件，經(jīng)費、師資配置等各方面消除城鄉(xiāng)差別。