拯救政府公信力

王大鵬

當政府相關部門都已經成為相關的當事方時，由他們出面調查已經難以保證客觀公正，所以，為提高公共事件調查的公信力，適時引入第三方進行調查勢在必行。同時也應該加強立法和司法部門的監督，而不是由當事部門自己調查。

近年來，公共衛生事件多有發生，包括安徽阜陽問題奶粉和三鹿奶粉事件，特別是最近發生的山西和江蘇的“疫苗”事件、嘉禾血鉛超標事件問題已經直指我們的后代了。其中山西“疫苗門”事件，至今已歷時3年之久，經過了患者家長長期的奔走呼號，經過了山西省疾控中心信息科原科長陳濤安的多次舉報，還經過了《中國青年報》記者《中國經濟時報》記者的明查暗訪及公開詰問，終于引發了社會的強烈關注。

今年1月份的《瞭望》刊登《新探健康發展研究中心》的文章說，中國將持續面臨突發性公共衛生事件的威脅，人類能夠做到的、最有效的辦法，就是災害降臨之前，構筑一道堅固的公共衛生防御屏障，建立起健全快速應急反應體系，預防和減少疾病的發生和流行。

和這種威脅相對應的就是政府公信力危機。

“被監督者”的邏輯

從目前披露的信息看，山西疫苗案問題出在流通環節；江蘇疫苗案問題出在生產環節。要真正理解“疫苗事件”，就必須理解中國的“疫苗體制”。在衛生部出臺《疫苗流通和預防接種管理條例》之后，疫苗分為二類，一類是免費的(所謂一類疫苗)，是政府完全“埋單”；一類是“市場化”的(所謂二類疫苗)，由被注射者自己掏錢。這樣的分類也是恰當的，因為“二類疫苗”包含著很多特殊需求，而不像“一類疫苗”是針對基礎需求(比如小孩“乙肝疫苗”)。同時，“二類疫苗”鼓勵疫苗生產企業競爭。如果有很好的市場、社會和專業的監督機制，監管部門和企業的合作不容易出大問題。但如果變成了政府部門和不法企業合作壟斷市場，排擠競爭者，屏蔽所有的監督，隱藏所有的信息，攫取壟斷利潤，那么就會出大問題。

此時，一旦出現了大問題，政府部門也就會出現被監督者的被監督行為邏輯，其模式在于：事件曝光后，首先是隱瞞和控制信息；其次是利用自己的各種優勢；然后是能拖就拖，再推卸責任，在推卸不掉后才勉強承認，而不是首先考慮自己應該承擔的責任。

正如中國人民大學公共政策研究院執行副院長毛壽龍分析的那樣：“不管任何人，遇到監督的時候，都會盡力自我保護。一旦發現問題，被監督者，首先會隱瞞或否認事實。然后會盡可能利用自己的各種優勢，比如信息不對稱的優勢，專業知識的優勢，解決問題中的位置優勢等，來大事化小，小事化了。然后是盡可能開脫自己的責任。尤其當被監督者的問題比較大的情況下，尤其如此。”

而在以上這些公共衛生事件中，相關的地方政府也大都采取了回避、隱瞞等態度，直至最后無從逃避時，才出面糾錯。這其中，政府與民眾的關系變成了“貓鼠游戲”，博弈大于合作，這顯然與我們打造以人為本的服務型政府的目標是背道而馳的。

而在此時，人們也通常會發現，在被監督者的行為邏輯下，一級政府會被整個動員起來控制事態的發展。除了媒體這個“異己”力量之外，人們只能寄希望于中央政府出面。因此，被監督者的行為邏輯也客觀上導致將各種社會風險引向中央政府。

在現代公共政策的制定中，誠實是保證決策信息真實完整的基礎，而信息真實完整則是決定決策是否科學的生命線，因此，“誠實”乃公共政策的最優選擇。一個誠實的政府才是一個勇于負責任的政府，才是一個具有現代行政道德意識的政府，才能得到公眾的認可。任何對公眾不誠實的行政行為，都是在自毀形象。從山西省政府的新聞發布會看，省政府、衛生廳已經以認真誠實的態度對待疫苗事件，勇于承受輿論壓力，積極回應輿論質疑，這是公開、透明、正確、及時地處置好此次事件的開始。

公共衛生事件中的第三方調查

在事件的邏輯鏈條中。地方政府在行政理念、行政制度、行政行為上都有“失范”之舉，這對政府公信力定然是一種傷害。因為實際上，像疫苗和疫苗注射這樣專業度高、同時直接關系到人民生命健康安全的行業，民眾最在乎的就是“正規”兩個字，而“正規”所代表的就是政府有關部門的認證、檢驗和監督。從這個角度講，當那些掛著政府有關部門認證標牌的企業，以繞過監管欺騙政府的手段生產或經營劣質產品的時候，例如疫苗、奶粉、藥品、食品等等，其所傷害的就不僅僅是民眾的利益，也傷害了政府有關部門的信用。因為民眾一直相信政府，也只能相信政府，如果政府有關部門最為嚴格監管的行業仍然出現問題，損害的不僅僅是民眾的健康，還有政府的公信力。

政府公信力屬政治倫理范疇，是政府通過自身行為獲取社會公眾信任、擁護和支持的一種能力，它實質上體現了政府工作的權威性、民主程度、服務程度和法治建設程度。在某種意義上，政府公信力是一堵“防火墻”，公信力越高的政府，群體性事件發生的概率就越低。

民眾對政府的信任中，中央政府與地方政府又有所區別。2007年中國社科院社會學所對全國28個省市居民的隨機抽樣調查顯示，民眾對中央政府信任度最高，而地方政府則次之。根據《小康》雜志2007年8月發布的《2006-2007中國信用小康指數》報告，2006-2007年我國政府公信力指數為60.6分，比上年提高了0.1個百分點。絕大多數受訪者表示很相信中央政府，超過70％的受訪者認為一些地方政府存在著“隱瞞真實情況，報喜不報憂”的現象。這表明民眾對地方政府在公共服務上的不作為和亂作為的擔憂。

由于在公共衛生事件中，面對惡性事件，面對民眾對某個行業某類產品的信任危機，以及人群中潛在的恐慌情緒，政府作為終極擔保人出面，必然將疫苗的安全與政府有關部門的信譽捆綁在一起。在去年12月以前，江蘇延申是經過國家認證、在政府監管之下的“正規”疫苗生產企業。衛生部門是在這個認證的信用之上購買的這些假疫苗；民眾也是在這個認證的基礎之上注射的這種疫苗。

事實上，事情發展到現在，單靠其中一方來不斷澄清，已不能消除公眾懷疑。特別是在腐敗的陰影下，山西已喪失了科學檢驗的公正性，官方調查報告的主要專家來自疾控中心，報告不具有權威性和公信力已是不爭的事實。

要想弄清楚事實，必須有一個獨立的第三方介入調查。這個第三方可以是一個權威的、有公信力的調查組，調查組的成員和調查的每一個環節都要接受公眾的監督。沒有了利益牽扯的公眾的監督，其公信力也就有了保證。

再推而廣之，當政府相關部門都已經成為相關的當事方時，由他們出面調查已經難以保證客觀公正，所以，為提高公共事件調查的公信力，適時引入第三方進行調查勢在必行，同時也應該加強立法和司法部門的監督，而不是由當事部門自己來進行調查。這種自我調查既難以服眾，也難逃推卸責任之嫌。例如，在上海曝出釣魚執法丑聞后，浦東新區城市管理行政執法局作為當事部門，就矢口否認存在釣魚執法。遭到公眾質疑后，浦東新區隨后重新組織聯合調查組，結果證明當事部門的調查明顯違背事實。這個聯合調查組即相當于一個第三方的獨立調查組，其成員包括上海市人大代表、政協委員，還包括律師和媒體記者，從而還原了事實的真相。

西方哲學家史里斯·博克說：“信任是我們必須保護的東西，因為它就像空氣和水源一樣，一旦受損，我們所居住的社會就會土崩瓦解。”如何建立政府公信力，已成為世界性命題。2007年聯合國舉辦的第七屆“政府創新”全球論壇，其主題就是“建立對政府的信任”。對于我們來說，重塑民眾對政府的信任，也是地方政府和有關部門當下所要面對的問題。政府公信力的拯救主要有賴于政府自身改革，如果寄希望于通過各種社會重大事件推動政府公信力建設，代價是昂貴的，特別是我們不能拿孩子的健康作為代價。