新疆:煤炭盛宴中的制度盲區

楊春學

如何通過對煤礦產業的制度安排，約束它們的機會主義行為，使它們的利潤最大化行為與新疆社會經濟的可持續發展切實結合起來，成為新疆地方政府的基本職責。

新疆擁有對我國經濟發展至關重要的兩大能源資源——豐富的石油和煤炭。新疆未來社會經濟的發展，在很大程度上也將有賴于對這兩大資源的有效開發和利用。可以說，這是新疆的未來經濟之所在。

經過多年的開發，新疆的石油工業獲得了長足的發展，也積累了豐富的經驗，并對當地社會經濟的發展起了巨大的推動作用。這是有目共睹的事實。

相對而言，煤炭資源的開發和利用還處于初期階段，也是一個充滿希望的初期階段：新疆煤田地質局完成的第三次煤礦預測資源量為1.82萬億噸；從2002年開始實施煤炭資源整合，引進大企業大集團通過兼并、重組等方式整合煤炭資源；2007年國務院把新疆定為我國能源資源戰略基地，并發布《關于進一步促進新疆經濟社會發展的若干意見》，新疆將以準東、吐哈、伊犁、庫拜四大煤田為基地，大力發展煤化工。

前一階段，政府已經成功地引人大量的投資，今后的重點應轉向制度安排方面，注意政策方面可能存在的“盲區”。

“圈而不開發”

勘探權與優先開發權的結合，已經使新疆在探明儲藏量和引入大型企業方面獲得了巨大的成功。這種“探采結合”的模式還需實行。因為，雖說新疆煤炭的理論預測儲量巨大，但勘探程度仍然很低，探明儲量少。據統計，截至2006年底，累計探明儲量僅1200億噸，占預測量的4.53％，其中，詳查以上的儲量僅占探明儲量的9.3％，可供建井儲量僅為42.2億噸。

即使是要使這些已有的勘探成就成為促進新疆進入良性發展的軌道，也還需要進一步深化這方面的體制改革。目前，在這方面存在的最突出問題是“圈而不開發”。

進入新疆的大企業幾乎都是以“煤化工”作為獲得資源開發權的最重要理由。那么，實際情況究竟如何呢?實地調研讓我們看到的，只是原煤的開采和外運，所有的煤化工項目沒有實質性的上馬跡象，幾乎都處于所謂的“論證階段”，沒有實質性的啟動項目。其他人的調研結果也大致如此。當然，煤化工項目的投資大，技術復雜、建設周期較長，需要細致的工作。問題的關鍵是：某些企業有以煤化工項目之名，行圈占煤資源之實的嫌疑。

已圈占大量煤炭資源的大企業集團“圈而不開發”的行為，讓新疆煤電煤化工基地的籌建者們頭疼不已。一位不愿透露姓名的縣政府領導說：“這幾年，大企業大集團來得很多。質量好、容易開采的資源，基本上被他們‘瓜分完畢。現在的問題在于，一些企業不認真履行當初與自治區簽訂的協議，‘圈而不開或者‘圈而緩開，拖拖拉拉。后來真正想參與煤炭資源開發的企業，反而沒有資源了。”“我們能取消他們的勘探開發權嗎?不能。因為進疆大企業大集團的級別很高，縣、州政府根本不被他們放在眼里。再說，這些都是自治區請來的‘財神，基層根本得罪不起。”

如何應對這種“圈而不開”的現象，是一個復雜的問題，涉及適合的產業選擇問題。但是，從勘探權與優先開發權制度方面來說，我們應當允許“挑選失敗”的錯誤的發生，同時又有糾正這類失誤的制度機制。這是人的不完備知識形態在政策形成過程中的自然表現，沒有必要諱莫如深。

糾錯機制中最重要的環節是：在“探采結合”模式的制度設計上，必須有預設的終止條款。也就是說，為了保證煤炭資源不被“圈而不開”者長期占據，一個較好的做法就是根據預設條件及時將其剔除。為此，對每一個勘探權與優先開發權項目，政府不但事先要有識別項目成功或失敗的明確標準，同時還要具有經過一段合理的時間后撤回開發權的自動終止條款。

“圈而不開”的現象也主要出現在煤化工領域(煤電項目獲得了一些實質性的進展)。之所以出現這種現象，確實也有一些客觀的市場和技術因素，走向產業化尚需時日。

多層次重視環境保護問題

不論選擇什么樣的、以煤炭為基礎的產業，在實踐中，煤炭的開采和利用都必然會帶來兩大類環境問題。第一類是生態問題，土地質量的下降、自然植被毀壞、地下水破壞、水土流失和土地沙漠化等。第二類是污染問題。在我國每年向大氣排放的粉塵和二氧化硫中，分別有70％和90％是由燃煤引起的。

只要進行礦產開發，這類影響是不可避免的。問題是如何使這類影響降到合理的、可接受的水平?因此，應當按照“誰開發，誰保護，誰污染，誰治理，誰破壞，誰恢復”的原則，制定相應的具體的地方性政策措施。這是保證新疆的煤炭資源型地區社會經濟可持續增長的最根本基礎。

新疆大規模的煤炭開采和利用已經開始，新疆要注意充分吸取其他地方的教訓，防患于未然。166萬平方公里的新疆地處歐亞大陸腹地，是典型的內陸干旱荒漠性氣候，植被稀少，生態脆弱，自然災害頻繁。大規模的煤炭開發建設，很有可能使原本就十分脆弱的生態環境進一步惡化。例如，準東煤電煤化工產業帶位于新疆準噶爾盆地東部，屬低山荒漠、半荒漠區，目前植被覆蓋率不足10％。在這類地區，煤炭開發對環境的影響是巨大的。

其中，對于靠近居民區的煤礦開發，則應重視煤炭中有害元素的分布、遷移和防治。煤中有22種有害元素。不同的煤礦區中，有害元素的含量不同。這些有害元素在燃燒過程中具有動態遷移規律。山西成為惡性腫瘤、塵肺病、新生兒出生缺陷、呼吸道疾病等的高發區，就與此有直接關系。新疆要深入研究不同區域煤炭中微量有害元素的含量、賦存狀態、成因及其分布規律，研究其遷移、釋放行為，使資源利用與環境得以協調，保證人民群眾的生命安全。

另外，雖然新疆地廣人稀，但伴隨大量的煤炭的燃用和開發而來的環境問題，特別是粉塵、二氧化硫、硫化氫、一氧化氮等的排放，更是不容忽視的。新疆各個產煤區都不同程度地存在這類問題。

發達國家的實踐表明，只要運用潔凈煤技術就可以極大地減輕污染問題。只要政府對有關方面的技術運用提出明確的要求和規定，就可以基本達成治污的目標。

擺脫“資源詛咒”

“資源詛咒”原意是指自然資源豐富的地區或國家因過度依賴資源而導致經濟落后的現象。在這里，我們用這一概念來描述的是這樣一種現象：資源的開發使開發者的收益不斷增長，但農民賴以生存的自然基礎卻遭到毀滅性的破壞--被污染的水質、被沙化和黑化而無法再種植的土地等。這種“資源詛咒”的最大受害者是無法遷移的當地居民。

新疆必須防止這類現象的發生。這是保證新疆社會經濟可持續發展的社會基礎。對于地處邊疆的新疆來說，這一問題特別重要。在各種投資和項目的計劃中，我們都可以看到對GDP、財政之貢獻的推測，附帶

的還有對就業貢獻的說明，但看不到更多的利民的分析和說明。這方面。我們既應借鑒新疆石油開采行業的成功經驗，也要吸取其它產煤區的教訓，建立良好的補償機制。

煤礦的開采和利用自然會給當地居民帶來某些利益，例如，農牧民打工機會的增多、基礎設施的改善等。但是，這與生態補償是不同的受益方式。“生態補償”是與生態環境治理問題結合在一起但角度不同的一個獨特問題。這方面，國內的討論通常處于混亂狀態，不區分礦區的“生態環境治理”與“生態補償”，把二者混為一談。這類討論通常把“生態補償”定義為“通過對損害(保護)生態環境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵損害(保護)行為的減少(或增加)，達到保護生態環境的目的”。其實，這是生態環境治理而不是“生態補償”。礦區生態環境治理要遵循的原則是，“誰開發，誰保護，誰污染，誰治理，誰破壞，誰恢復”。“生態補償”要解決的是因開采煤礦而受到損害的農牧民的生產和生活問題，遵循的原則是“誰受益、誰補償”。

如果說生態環境保護涉及更多的是生活的自然基礎問題，那么，生態補償直接針對的主要是對利益相關者——農牧民的生產和收入受到實質性不良影響的事實。因而，確切地說，“生態補償”應該稱為“受損補償”。這一問題直接與煤炭開采和利用所產生的環境問題相連。隨著煤炭的開采，耕地和牧場的質量、水源基礎、農牧產品的質量等都會出現明顯的下降。有些地方甚至會出現耕地和牧場完全遭到破壞，根本就不可能再利用的情形。

如果煤田處于遠離村莊的荒漠地區，也許這一問題不突出。但是，如果附近有村莊，則這一問題的合理解決就是非常重要而迫切的。新疆應爭取把“煤礦開發的生態補償”的制度建設納入國家的試點。

如何設計出一種合理的補償制度?這是一個需要細致研究和分析的問題。但是，不論是什么樣的補償制度，都必須遵循下述基本原則：第一、補償的標準必須保證農牧民的生活絕對不低于原來的水平；第二、補償的標準必須是動態的，即隨著時間的推移而按某一比例增長；第三、補償制度的建立必須是農牧民、企業和政府三方協商的產物。

新疆煤炭產業群發展的未來光明前途，還面臨一系列有待解決的問題。各種政策的制定其實是一個“干中學”的過程。在這一過程中，政府部門必須獨立于企業部門的利益，著眼于社會經濟的長期發展，特別是要考慮到當地農牧民的利益。