四川震后兩年:NGO與政府開始“蜜月”

章劍鋒

山花爛漫季節，在翟雁的引導下，5個志愿者進入了一番漫無邊際的暢想。他們想象，3年后的工作條件和生活設施均步入“星級”水準，要房有房，要車有車，正在致力的事業也將更加順利——盡管此時的綿竹戶外灰塵飛揚，而他們的置身之處，也只不過是一問簡陋的板房。

彭哲斌推門進來的時候，志愿者們隨即請他對這種暢想進行點評。他對他們的“大膽假設”給予了肯定，并告訴大家，新的綿竹市政務服務中心大樓正在建設，很快就要封頂，入駐指日可待，“到時候你們也會一塊搬過去”。

話音甫落，大家一齊報以開心的掌聲。

“建立一個組織，軟、硬件投入是很大的，政府給我們解決辦公用房，包括一些基本行政費用，他們在財力方面是比較有支撐的?！钡匝銓Ρ究浾哒f，“志愿者進入政府，相當于是他的免費勞動力了'他理所當然要為我們承擔。”

翟雁是友成基金會志愿者支持中心的主任。與她一道鼓掌的人，大都是“綿竹市政府災后援助社會資源協調平臺”的志愿者。這個平臺，由友成基金會出資設立，負責招募并派駐志愿者。綿竹市政府政務服務中心則是其承辦方，負責監管和指導。領受掌聲的彭哲斌，是綿竹市政府副秘書長兼政務服務中心主任。

“這個平臺，發揮了非常大的作用，就靠6個年輕人，整合了很多資源進來，平均一個崗位幫助綿竹災區貢獻了1000萬財富?！迸碚鼙髮Ρ究浾哒f，“他們的資源比較豐富，不同時期我們會有新的合作點，可以通過一些項目做下去。要不斷增添它的目標和任務，年年要有新目標?！?/p>

他們終于攜手走到了一起。然而，“蜜月”并不單單是甜蜜。本不門當戶對，怎樣同心協力——對于他們來說，這個問題如果得不到穩妥處置，雙方有時難免也會五味雜陳。

聯手搭臺

協調平臺2008年就已經搭建。當年8月，綿竹市抗震救災指揮部下達文件，宣布成立綿竹市社會資源協調工作領導小組，組長由一位市委常委兼任，領導小組成員囊括所有市直部門。地震之初即開拔入綿的友成基金會負責具體的設立工作，以期幫助政府提高與社會資源的溝通效率，建立系統的資源利用機制。

平臺設立，職能卻一直虛懸。據說一些與境外有關系的組織借公益名義打人災區，“做一些反黨、反社會、顛覆政權的工作”，防止有不良意圖的公益組織進人，成為當時綿竹的一項重要工作。因此沒有哪個部門敢貿然承接協調平臺的工作，以免踩雷。

“對地方黨委來講，他們覺得這事有風險。這種組織大量涌進來，雖然做了一些好事，但魚龍混雜，也有個別起壞作用，到災區煽動鬧事兒?！迸碚鼙笳f，“領導心里就不喜歡了，就要往外趕。所以很艱難，大家都怕麻煩?！?/p>

眼看協調平臺形將“垮臺”，彭哲斌提出攬下此活。他的邏輯是，“NGO也有做得好的，10個里頭有1個是壞的，你不能說其他9個都壞，況且人家又不要你一分錢，幫你做了這么多事，憑啥不支持嘛!”

從2008年10月到2010年3月，根據官方提供的數據，這個平臺通過動員、整合、籌措相關物資，對當地直接產出的服務績效是6000萬元，間接產出20億元。提起這串數字，官員們的興奮溢于言表。

這也表明，災區的重建需求，并不是政府完全有力量一手包攬，特別是四川那些地方財力本就有限的老、少、邊、窮地帶，對于外界資源的渴盼簡直讓人驚訝。

“對于非政府組織，我們是歡迎的，不管用什么形式，越多越好。”巴中市扶貧辦副主任黃鵬說，“你有錢出錢，有力出力，只要有這個愛心，我們都是歡迎的?！?/p>

巴中屬于貧困老區。按照地方官員的說法，需要得到來自方方面面的支持。在3月份的一次全市扶貧開發工作會議上，巴中市委副秘書長兼扶貧辦主任張敏表示，要積極搭建對接平臺，鼓勵和支持社會團體、民間組織參與扶貧開發。他們認為這是一個大趨勢。

中國政府的一些高級官員對于怎樣使NGO與扶貧開發相結合也持探索態度。在友成之外，國務院扶貧辦去年還將樂施會安排進四川參與災后重建，巴中轄下的南江縣有兩個村得到支持，成為樂施會的災后重建重點貧困村，每村投入100萬資金，地方財政亦相應給予配套。巴中方面期望可以通過此類政府組織與非政府組織協同并進、全過程、全方位結合，摸索出一套“巴中模式”。

“我們和國務院扶貧辦2009年簽訂了一個合作框架，是國務院扶貧系統認定的第一家從事四川災后重建的國際NGO，”樂施會中國部官員王彬彬對本刊記者說，“他們比較認可我們的國際經驗，以及財務管理制度?！?/p>

此前，樂施會在川并無項目。地震后，他們主動和四川省扶貧辦和民委取得聯系，向災區輸送物資，確立了彼此間的信任，進而展開合作。樂施會的成都辦公室亦于此時成立。

與此同時，國務院也為社會組織和資源進入災區定了調子。《汶川地震災后恢復重建條例》明確提出，災區恢復重建應遵循的原則之一是政府主導與社會參與相結合，鼓勵公民、法人和其他組織積極參與恢復重建工作。

“對于政府來說，地震是一種考驗，怎么和各種社會組織打交道、處理好關系，平時是沒有經驗的?！本d竹市政務中心副主任朱曉芳說，“災難催生了我們國家前所未有的一些意識。我們這一級政府，為什么在震后這么快成立協調小組?應該說還是意識到了，這種新事物不可能不讓它發展?！?/p>

2008年，友成基金會通過扶貧系統啟動“志愿者行動計劃”，在四川先后設立了5個志愿者服務機構(又稱“志愿者驛站”)，旨在培育志愿者、對接NGO、整合各類公益資源。其中的阿壩、綿竹和巴中三個驛站均與地方政府有著密切合作關系。友成基金會是一家總部位于北京的私募基金會，主要成員均來自資本界，掛靠在國務院扶貧辦。

在綿竹，平臺(驛站)的志愿者直接向政務中心匯報工作。他們的活動方案，也需要經過彭哲斌的審定方可進行。在合作過程中，派駐平臺的志愿者們事先均要與基金會、政務中心簽署一份志愿服務協議書，又稱“三方協議”。甲方為政務服務中心。是志愿服務接收單位；乙方為志愿者個人；丙方是志愿服務支持機構，也即基金會。翟雁對本刊記者說，簽署此類“三方協議”也是基于安全性、合法性的考慮。由于他們沒有在當地注冊，開展活動是非法的，通過和政府達成協議，表明這些人是和政府合作的，“你是認同的，接納的”。

2009年3月，應政務中心要求，協調平臺設立了聯席會議制度，在綿竹的30家NGO組織全部被納入。彭哲斌的用意，是要將所有在當地的NGO組織都聯系起來，實行成員輪值機制，共同參與。

“他們在這個地方能找到政府這么一種依靠，有什么問題可以找組織幫他們協調，而且不斷鼓勵他們，他們做出成績，有人知

道和表揚他們，給他們一種鼓舞。”彭哲斌說，“在這個平臺上，大家也能展示自己的才華，宣傳自己的組織，這個意義就不一般了?！?/p>

各取所需

“沒有政府的行政支持，我們也很難，這是一種很好的合作模式。”翟雁說，NGO進入政府系統的好處是能夠起到快速到達的渠道作用，“很多地方你想準入都是困難的?！?/p>

3月至4月之間，翟雁帶隊入川進行過一輪考察，與官員們進行了廣泛接觸。從上到下均將他們奉為座上賓。在與各地官員的會見中，官員們提出T-大堆需求，小到婦幼保健院的工作用車，大到一地的扶貧開發工作，以期基金會能幫忙解決。在巴中，張敏向他們承諾，只要友成的項目落地，除了更好地為他們創造工作條件之外，如果項目資金不足，在符合扶貧政策的前提下，扶貧辦還可以撥出扶貧資金予以配套。

“星星之火可以呈燎原之勢，他們過來，能夠影響和帶動社會各個層面，擴大扶貧志愿者隊伍?！睆埫魧Ρ究浾哒f，“現在這個階段，我們要當好東道主?！?/p>

今年1月，張敏親自為友成志愿者驛站操辦了掛牌儀式。市委書記等當地要員全部出席，地方黨報頭條刊登。市里的官員指定將驛站的辦公室設在市委辦公大樓。驛站的工作用車并未掛牌，但張貼在擋風玻璃上的紅色數字標號也系特批，憑此可在當地暢行無阻。

“你畢竟是新來的一個非政府組織，沒有行政職能。你在街上租房子，像賣狗皮膏藥的，立不起來，人家根本不信你。”張敏說，“非政府組織更要高調亮相，粉墨登場，在我們市委的大辦公室里辦公，堂堂正正，影響是非常大的。”

比之于地震初期，地方官員們對NGO的心態發生了一些顯著變化。他們承認，政府在重建過程中有許多方面關心不到，社會組織幫助他們拾遺補缺，做了不少事情。官方對此已不再排斥，雙方關系出現了“非常融和”的局面。這是因為他們對NGO的清場工作已經告一段落，那些“搞破壞的組織”該抓的都抓了，“留下來的，都是想干事兒的”。

但這也只是一個各取所需的過程。在綿竹，協調平臺設立后不到一年，政務中心已將之打造成一個非民間機構，平臺上的志愿者掛著一塊綿竹市人民政府授予的牌子，下到鄉村，有時竟會被人誤以為政府工作人員。在平臺的歸屬問題上，雙方也存在一些分歧。友成方面將此稱作自己的驛站，是自建的，但在政務中心—方，則堅持這個平臺是政府的，友成只是主要支持者。

“他們比較直接—點的經濟效益可能就是6000萬。”彭哲斌說，至于間接產出的那20億，是地方黨委、政府出面搭建的協調平臺的功勞，不能算是友成的成績。

正是因為考慮到總結成績時不能單數友成一家，彭哲斌將平臺通過聯席會議機制“聯合會”化了，吸納了不少NG0組織加入。這都是一些被官方認可的組織，尤其是綿竹本地的NGO，官方就明確指示他們加入這個平臺。這些組織在平臺上可以輪流擔任會議主席，設置議題，主辦活動。

“大家聚在一起，經常發布一些信息，對下一步工作提點要求，他們對平臺有建議權，我們可以參考?！迸碚f，“有那么多組織在這個平臺上，這是政府的平臺，不是哪一個人的，是提供給公益組織的舞臺?！?/p>

聯席會議自創立之日，已召開5次會議。彭哲斌自己每次會議都要參加。再往后，地方的團委、民政局也成了每會必到的成員。彭哲斌發現，聯席會議的“發明”所起到的作用超出了他的預想。為此，他們正在爭取中央黨校的“地方政府創新獎”。

“過去沒有人管你(NGO)，現在有了組織，有了家了?！迸碚鼙笳f，“這種規范比政府直接規范要好，你(政府)直接成立一個管理辦公室，人家還不一定自愿接受你領導。沒有這樣一個合作方，我們自己做是比較困難的。”

團委、民政系統參與平臺(驛站)的運作，在彭哲斌眼中也不過就是來分享成績的。團委有意依托平臺設立自己的志愿者服務站；民政局想依托平臺設立自己的社會工作中心。如此一來，一個平臺(驛站)就得掛上4塊牌子。有趣的現象隨之出現，當團委系統或民政系統從上到下的官員來到綿竹視察、調研本系統工作，大都要被帶到這個平臺來聽取匯報。

“今天民政部門來了，你就說這是你的社會工作；明天團委系統來了，你就說這是你團委的工作，我們這個平臺很幫了一些部門，做了不少好事。”在這一點上，彭哲斌不無慷慨，“我做出來的成績，他們同樣可以寫進自己的工作總結。團委、民政都來關心，對我們這個平臺有好處，平臺需要人氣?！?/p>

團委和民政系統都希望能借助平臺(驛站)志愿者的力量去實現志愿者服務站、社會工作中心的建設和運作。這個志愿者團隊也有意借此機會來承包崗位，安排輸入更多志愿者資源。

“對我來說，最好所有的政府部門都能過來，多幾個參與都沒有關系，”友成綿竹志愿者驛站站長、協調平臺的主要執行人唐榮說，“我把你們整合進來，把你們的資源拿過來，去做我的事情?！?/p>

唐榮是一位資源志愿者，地震之初進入災區服務，后來被友成招募，進駐綿竹協調平臺擔任管理工作。他認為各部門向平臺靠攏是一個空前機會，有很大的利用空隙。比如民政局籌備的社會工作中心，計劃在綿竹21個鄉鎮成立5個社工站，并邀請平臺的志愿者團隊去承擔其管理工作。唐榮的想法是，一旦就此展開合作，他們將著手發展10個社工站，一個站培養5個社工，一個社工帶領10個志愿者參與社會服務。如是復制下來，將這套受官方主導的公益系統全部變成志愿者與社工培育管道。

“不管在哪個地方，NGO和政府都不可能會有這么密切的合作，”唐榮臉上寫著幾分志得意滿，“現在我們和政府已經結合在一起了?！?/p>

我是誰

與官方的此種深度結合，對于NGO來說也不無危險，極有可能失去自身的獨立性，以致被體制化。在阿壩州，友成驛站的志愿者差不多都是來自當地機關或事業單位的工作人員，地方官員甚至將他們基金會也視作招商引資的對象。

遇此殊禮，翟雁內心卻比較糾結。她對志愿者驛站目前的建設狀況并不滿意。在上一次的考察中，受到眾星捧月一般禮遇的翟雁曾向地方官建議，雙方之間應該簽署一項備忘錄，以表明“我們是兩個平等的主體，志愿者是代表友成來跟你合作并獨立開展社會服務的，不是政府體系的人力資源補充”。

“我們的驛站現在就是政府的一個雇員，說白了就是給政府打工的，跟政府的合作，基本上屬于被完全吸納，都亂套了，你中有我我中有你?！?/p>

但唐榮提出異議，“我們不單要符合友成的要求，還要符合政府的要求。政府要求我們做什么，我們就得做什么……我們立足綿竹，本來就是要按照綿竹的需要去發展?！?/p>

唐榮等人目前除了幫助綿竹開展災后重建項目，還擔負起為地方招商引資的任務。地方希望充分利用一些NGO的人脈資源，

引進投資資金。此外，在去年他還應團市委邀請參加了整頓在綿志愿者及組織的文件起草。

據他介紹，當時初步打算由團市委牽頭、政府一些執法部門及他本人共同參與組建一支志愿者督察隊，執行硬性清理任務。后考慮到可能引起NGO團體之間相互殘殺，督察隊沒有成立，改由各接收單位視情況自行勸退。

“我的目的也是希望讓志愿服務在綿竹得到良性發展，團委把我的意見參考進去，對他們來說也是必要的，”唐說，“確實是勸退了一些連自己生活都沒著落的志愿者。”

在這種合作中，官方的強勢幾乎是不言而喻的。4月初，友成基金會在成都舉行一個定向捐助四川地區各志愿者驛站工作用車的活動，邀請了一批志愿者和地方官出席。因為程序變化，臨時改變了彭州市一位政府官員登臺亮相的安排。這激惱了對方，此人當即拂袖而去?；饡南嚓P負責人不得不專赴彭州，向其致歉。

必須接受官方引導與規管，這是NGO開展工作的前提。像友成基金會這樣的組織，目前是無法在各地建立分支機構的，只能以驛站的形式掛靠在地方政府部門，否則便落不了地。

就現有情況來看，官方對于NGO的接納并非無底線，有一些方面不能碰觸。比如樂施會，雖然在巴中開展工作，官方也深知他們有教會背景，但官員們告訴本刊記者，雙方的合作僅限于項目本身，其他一概不談，外事辦對于這方面也是有紀律的。而他們之所以敢接納這種組織，是國務院扶貧辦推薦，通過官方層面下來的。

曾在巴中市民政局擔任局長職務的張敏對本刊記者說，巴中扶貧辦將扮演好主管部門的職能，只要他們不走出“想怎么干就怎么干”的禁區，官方會為他們創造一個好的環境，“我們是指導不指揮，放手不放任?！?/p>

在此情況下，與官方合作的NGO有可能淪為“二政府”，友成方面也承認了這一點。在與官員們座談時，翟雁嚴厲批評了他們驛站的志愿者們只知一味坐在辦公室里，不下到基層去發現需求。

相比之下，像樂施會這樣背景不殊的組織，要比友成超脫一些。在南江縣的扶持貧困村重建項目，樂施會負責規劃、項目管理和重建資金的落實，這種項目會分幾個階段由地方自行推進，每完成一個階段，樂施會就派人前來視察，根據完成情況分階段撥付資金，然后離開，并不長駐。張敏和他們幾乎就沒有什么親密接觸。

“我們有個長遠的可持續性發展的考慮。重建是短期行為，脫貧是長期目標。當重建告一段落，會有一個長遠策略，未來將把重建和脫貧結合起來。”樂施會成都辦公室的負責人翟凡說，“樂施會是做項目的，項目的可持性，更是機構發展的可持續性。”

在四川調研一圈，翟雁發現，NGO只有在基層找到核心項目，并通過項目化的方式運作，才能避免被強勢政府吞并。但對于他們的驛站來說，目前仍沒有建立起這樣的機制。

“我們的驛站是沒有根兒的，你說你的服務對象是社區群眾和農民，你就讓我看一看，沒有!再看看那些NGO，我說我要看看你們的工作，他們馬上就能拿出來。志愿者是跟著項目走的?！?/p>

這個觀點已被羅世鴻及其團隊證實。羅世鴻之前是遵道鎮政府社會資源協調辦公室的志愿者召集人之一。這個辦公室由友成、萬科等社會組織與遵道鎮政府合作設立，后由于內訌而分裂。一年前，當本刊記者在成都見到羅世鴻等人，他們正為去留問題發愁。然而在離開遵道后，因為找到新的項目，他們甚至輾轉進入北川，駐扎一年之久。今年3月份項目完成才撤離。玉樹地震發生后，羅世鴻等人又轉往青海，準備協助當地的機構做一些聯合行動與信息平臺的建設。

“我們這一小群人，能發現事情，找到事情，”羅世鴻說，這也正是他們能夠堅持做下去的一個原因，“我們清楚做社區服務是災區任何地方和老百姓都需要的，雖然過程中也是折騰來折騰去，但這個項目方向從來沒有動搖過?！?/p>