區域規劃熱,中國經濟新引擎?

章劍鋒

為了彌合經濟危機遺留下來的“創口”，過去一年，中央政府開足馬力，批復了一批區域性發展規劃，以幫助那些失去發展后勁的地方迅速恢復增長活力。中國區域經濟的龍頭地帶——以上海為中心的長江三角洲也不能例外。

2008年9月16日，國務院頒布《關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》，目前，《長三角區域發展規劃》也在制定中。

但區域發展規劃能否成為后經濟危機時代中國經濟擺脫羈絆的適用法寶，目前仍存疑多多。聯系到1997年東南亞金融危機之后，各種工業園區和開發區的規劃建設蔚然成風，最終演變成非理性的圈地熱這一前車之鑒。目前的區域發展規劃熱，會否陷入另一輪非理性的概念炒作?揚鞭先行的長三角，又遇到了什么問題?能提供什么經驗?

致公黨近年參與推動了海峽西岸經濟區、中部崛起規劃以及重慶、成都統籌城鄉綜合配套改革試驗區等多個區域發展規劃出臺。為了推動長三角議題，他們耗時半年時間調研，將一攬子建議提交中共中央及國務院有關部門，這些調研由一位中央主席和四位中央副主席分別領銜。楊邦杰即是其中一位。

長三角一體化遠未完成

《南風窗》：你們為什么會專注長三角區域一體化這個議題?長三角一體化的概念提出已經很多年，為什么現在還要提出促進這一區域的合作發展?是不是說，之前多年這種合作并沒有取得根本性、實質性的突破?

楊邦杰：在國際金融危機的情況下，長三角面臨的問題很尖銳，在中國也具有典型性，比如浙江的出口型民營經濟受到很大的沖擊，上海的經濟也受到很大影響。這時候研究長三角區域合作發展具有比任何時候更重要的意義，比如提升區域抗風險能力，區域產業結構調整與整合重組。

長三角區域在合作發展中的確也存在著一些問題有待解決，比如公共基礎設施的共建共享難以完全實現；區域市場一體化遠未實現；生態環境保護問題特別是水污染環境突出；缺少區域科技合作的協調機構以及中小企業受金融危機的沖擊較大等問題。《南風窗》：您能否告訴我們，真正一體化的、完全經濟地理概念上的長三角應該是什么樣的?你們對現實中的長三角一體化發展狀況是否有一個客觀評價?楊邦杰：按照經濟學理論來說，完全經濟一體化就是各成員在經濟、金融等政策上完全統一，區域內商品、資本、人員等完全自由流動。但這是經濟一體化的最高形式，也是目前實際生活中很難達到的形式。

對于長三角的現狀當然我們有一個評價。我們認為它還是當前全國綜合實力最強的一個區域。以全國2.1％的陸地面積、11％的人口，創造了全國21.7％的國內生產總值、24.5％的財政收入、47.2％的進出口總額，已成為中國經濟社會發展水平高、綜合實力強、城鎮體系較為完備的區域，具有區域聯動發展的基礎。

不過它也有問題，在發展上已經遇到瓶頸。上海、浙江兩地缺少建設用地，上海就搞了一些沿海填海，比如洋山港的建設，但空間畢竟有限，所以他們的一些產業就都往蘇北和安徽發展；浙江就建設連海大橋，往舟山群島發展。另外，浙江也缺技術和人才。我們到浙江調研時，發現他們的很多企業研發中心是放在上海的，因為許多人不到浙江去。以前的溫州模式，雖然民營經濟搞得很好，但低檔產品較多，需要進一步做好發展規劃。他們需要技術支持，否則產品就沒有出路。借助上海的力量，就會好很多。從江蘇來說，有個蘇南和蘇北怎么實現協調發展的問題(蘇北是個農業區)。現在安徽省既有土地，也有承接產業轉移的需求，它也想參加長三角的發展，所以我們推動長三角規劃，也要把安徽拉進去，否則長三角就沒有發展的資源了。

長三角還面臨最突出、最重要的一個問題，就是產業同構現象。比如汽車，兩省一市包括安徽，都搞得很大，生產布局重復，產業集中度低，低水平重復建設比較明顯。產業的競爭性大于產業的互補性，影響了長三角整體性競爭優勢的發揮。

《南風窗》：行政體制分割帶來的壁壘和門檻是不是一個問題?楊邦杰：現在回過頭來看，行政體制分割在任何一個國家的區域發展里面都存在。美國也有，每個州都有立法權，也面臨南部的發展和西部的發展不協調的問題。我們的這種行政體制，盡管在長三角有—個分割的問題，但我們認為它不是區域合作發展的主要障礙。

當然，每個省都有相應的GDP追求和責任考核，但也要看到—個內在的聯系，就是要發展的話，就必須認識到互補性和合作的必要性，大家可以坐下來商量。幾個省的領導在調研中我都見了，在這一點上，不是很難協調，都有共識。應該說孤島經濟現象是不存在的。這和以前的發展狀況不太相同。

在當前的壓力下，不合作，不互補，就不會有發展。比如產業轉移，上海可以把它的低端制造業轉移出去，安徽有這個要求，蘇北也有這個要求，這需要他們進一步協商。而且，中央的調控能力是很強的。比如發改委，制定長三角規劃，產業的布局可以協調；比如科技部，可以協調三省科技平臺建設；再比如環保部，也在協調幾個流域的保護和治理，這都是得心應手的事情，別的國家還不一定能做，所以就不存在難協調、難調控問題。

最簡單的一個例子，洋山港的建設，涉及舟山的一些港口，幾個島都是舟山的，要是在別的國家這件事就比較難辦。但中央要下決心去做，那就好辦了。洋山港橫跨兩個地方，中央既有投資，也有協調能力，這種大工程一上馬，就可以把這幾個島嶼利用起來。

長三角可以復制嗎?

《南風窗》：長三角給中國的區域經濟發展提供了什么經驗?

楊邦杰：在高速發展這么久之后，回過頭一看，有經濟危機和資源環境壓力。大家的合作認識和相互需求是共同的，否則國家也不會推動長三角發展規劃。其他地方認識不見得有這么到位。

另外必須加快產業升級，提高產業層次，增強對產業鏈的全面控制力，提升產業整體競爭力。浙江的制造業，在國際產業分工中處于產業鏈的低端和價值鏈的末端。如果退回30年，“上海制造”也是中國先進制造業的代名詞。現在雖然長三角的貿易規模很大，但主要還是處于國際分工產業鏈的低端，檔次也不是很高。貿易形式主要是加工貿易，擁有自主知識產權的產品出口規模很小，很難在激烈的國際產業競爭中掌握主動權。在許多關鍵領域要掌握一批核心技術、擁有自主知識產權，造就—批具有較強國際競爭能力的產業，是長三角地區在進一步對外開放中謀求快速發展的必由之路。

《南風窗》：您在前面已經說過，長三角作為中國一個表現最優秀的區域，已經取得不小的成功，這種成功在別的區域里是否可以復制或再現?

楊邦杰：中央提出要將上海發展成國際金融中心和航運中心，還要成為商業中心

和制造業中心，這跟珠三角是不同的。珠三角“三來一補”(來料加工、來件裝配、來樣加工和中小型補償貿易)的情況很普遍，量很大，檔次也不是很高。上海主要還是要發展高端制造業，大飛機放在那兒，空間科學和最好的汽車產業也是在那兒，這跟別的地方不大相同。目前，長三角在新形勢下的合作發展對其他區域是有指導和借鑒意義的。

審視規劃熱

《南風窗》：現在各個地方都在爭著向中央要規劃。這里面會不會有問題?

楊邦杰：都在爭取，而且中央的確也都給了規劃。2009年發布了多少?可以這么講，全國沒有規劃的地方已經沒有了。中央只是有這樣一個想法，就是從全局性去安排這些政策。反過來說，你地方上也要有這種積極性。我們對這方面也是非常非常關注。比如環渤海，現在還沒有形成長三角的規模和水平，下一步我們也要做環渤海的調研，可以看看，長三角發展對它是不是能有所促進?有沒有影響?

以前京津冀的發展不是很好。但這些年，國家發改委的規劃出臺后，應該說已經有相當大的進步了。那么珠三角呢，它的發展是因為改革開放后有香港在起帶動作用。要是一個區域沒有一個龍頭去帶動，發展難度也是很大的。

西部的發展，目前來看主要還是要靠中央政府，它沒有區域優越性。2009年我在邊境上跑了很多地方，特別是云南邊境，西部特別是民族地區的發展和沿海地區的發展還不一樣。涉及民族等各種問題。

中部的發展，我覺得難度更大。中部范圍太大，各省的特點不相同，目前看來各有各的發展規劃。比如江西，主要還是想靠長三角，山西、河北肯定是向京津冀靠的。在中部的發展中，就存在行政體制分割問題，這的確還需要地方的認識跟上去，有些涉及一個省的，還比較好辦，比如蘇北的發展規劃，還有山東半島的藍色經濟區，比較容易一點。涉及區域性的，就不大好協調。而且區域規劃做得很多，完全有可能搞成概念。不能自己想個名稱出來，就去搞一個區域發展規劃或戰略發展規劃，那是不現實的。《南風窗》：爭取規劃是不是也算一種應對壓力的辦法?

楊邦杰：這是一種危機應對，他們有發展的壓力，希望能得到發展的機遇，能得到中央的政策和投資關注。作用應該還是有的。比如以前我們在廣西那邊做調研，我們呼吁了一下，像百色這樣的老區，經濟很快就起飛了，高速公路一通過，大鋁廠一上馬，中央政府的產業布局很成功。所以為什么區域發展規劃很重要?中央調控能力很強，中國政府這種調控能力，跟體制有關系，很多人也認為這是我們國家的一種優勢。

當然，我們自己頭腦要清醒。現在是投資拉動，但某些地區中央項目配套資金40％沒有落實，投資項目一下去，很可能是半拉子工程，還是不行。怎么辦呢?所以2010年的經濟形勢還是比較緊迫的。

另外，中央用很多基金去支持中小企業，一些專家就有疑問：你到底是用基金去推動它，還是用市場的力量、產品的力量去推動它?有的領導也說，都不知道這些錢應該分給誰，這么多企業，多如牛毛，只好認識誰就給誰。盡管是個笑話，但也不全是笑話，說明我們的實際工作中還有一些缺陷。《南風窗》：現在的區域規劃熱，應該避免什么問題?

楊邦杰：還是要避免忽視經濟發展規律的沖動和盲目性。現在我們提出很多區域發展規劃、計劃，但有的是實現不了的。不能說這個問題很突出，但至少是存在的。

任何一個當領導的，都希望當地能發展起來，想要政策要投資，這是基本的出發點，也是值得肯定的。但這只是一種想法，他們想到的和看到的，窄了一點，對規律的認識還不夠，有的地方不具備構成區域發展的條件，有些規劃是很難推動的。

作為一個參政黨，我們比較超脫，我們并不謀求什么中央政策和投資，也沒有自己的利益，所以能夠比較客觀地站在更高的位置上觀察這些問題，然后再向中央和各個地方提出來。比如統籌城鄉發展，我們在川西平原—個城市開會，我就講，川西平原都被消耗盡了，耕地都變成了建設用地，以后中國到哪兒去種糧食?我在給總理的報告中就說，30年的改革和發展，改變了中國數千年的糧食生產格局。以前都是以南方為糧食產地，基本上最多就是能保證糧食的自給自足而已，所以需要建設糧食的核心生產區。如果耕地消耗盡了，我可以這么講一句。中國要買什么東西，全世界漲價；中國要賣什么東西，全世界降價。現在的情況就是這樣。

《南風窗》：但有知名經濟學家鼓吹最好取消紅線，把耕地都變成建設用地，多多益善。這樣一來，區域規劃對于發展經濟來說，是不是一種萬能靈藥。怎么正確認識和對待它?

楊邦杰：中國要是沒有地，那么多人的出路怎么解決?你看經濟危機對中國的社會波動和影響大不大?很多人沒有事做就回家去了。有地，至少能保證他的吃飯問題，沒有地，中國就一片混亂。一些經濟學家不知道是怎么思考這個問題的，想當然。從來沒有跟農民打過交道，從來沒有住過農村，沒有去過農郊。我認為他們還是書生氣十足，只從經濟學的角度看問題，還是窄了一點。還是做不知名但能夠解決實際問題的經濟學家更好。

我認為，經過30年高速發展之后，在目前經濟與資源壓力下，以及國際上對氣候變化等重大問題的合作條件下，進行發展的反思和新一輪規劃是非常必要的，要理清發展思路，落實科學發展觀，促進中國的經濟在質與量上上一個臺階。