圍海造地:“尋夢”海洋的沖動

鐘岷源

中國正在用圍海造地的方式開疆拓土，和引起諸多社會矛盾的拆遷相比，這種獲得土地的辦法，成本低、獲利大，其回報的驚人為臨海城市大膽向海洋擴張提供了動力。

不可否認的是。圍海造地是人類利用海洋空間最古老的方式，是人類向海洋拓展生存空間和生產空間的一種重要手段，幾乎每一座臨海的城市都不缺乏自己的圍海記憶。

從1949年到上世紀末期，中國沿海地區圍填海造地面積達1.2萬平方公里，平均每年圍填海230至240平方公里。而從2002年開始，通過圍海造地新增的建設用地約占全國每年新增建設用地總面積的3％～4％，占沿海省(區、市)每年新增建設用地面積的13％～15％。

對此，國家海洋局局長孫志輝告知記者說：“現在，沿海地區填海造地仍然呈現速度快、面積大、范圍廣的發展態勢。由于其作為一種嚴重改變和干擾海域自然屬性的人類開發利用海洋資源的行為，缺乏合理規劃、過度實施的圍填海活動所引起的環境問題也日益明顯，負面影響不容忽視。”

近期的一個案例印證了孫志輝的說法。大規模填海造地的深圳市，前些時候因填海建房出現“樓陷陷”，一些知名樓盤地表開裂，出現了不同程度的沉降事件。一時間，填海造地再次成為人們熱議的焦點。

“在城市建設用地非常緊張的情況下，圍海造地是一種較有爭議的選項。”深圳市房地產研究中心土地所研究員羅罡輝受訪本刊記者時，即對圍海造地的做法表示異議。他所指的“爭議”，核心在于圍海造地對于近岸生態的損害，甚至是毀滅性的破壞。

擴張沖動

填海造地受的約束較少，土地用途自由度大，因此，一直被認為是一項最經濟、最快捷、最自由的“三最”工程，而這也是人們瘋狂填海造地的原因之一。

新中國成立到上個世紀90年代中期，沿海地區先后興起了三次大的圍海造地高潮。第一次是建國初期的圍海曬鹽；第二次是60年代中期至70年代，圍墾海涂擴展農業用地；第三次是80年代中后期到90年代中期的灘涂圍墾養殖熱潮。

進入21世紀，沿海地區經濟社會持續快速發展，城市化、工業化和人口集聚趨勢進一步加快，客觀上加大了對陸地土地資源供給的需求。在這樣的背景下，沿海地區興起了第四次圍填海造地熱潮，廣袤無垠的海洋似乎成了沿海地區尋求土地資源唯一的出路。

造地的原因各自不同，上海、廣東是苦于地少地貴，造地的成本要遠遠低于拆遷成本；而山東濰坊是準備建海上新城，創建物流中心；溫州的一個造地項目則是希望像青島人那樣擁有更漂亮的景觀大海。更為常見的是企業進行的小規模填海，也許就是要一個小碼頭，一片海域就消失了。

根據海域使用管理部門統計的數據，自2002年《海域使用管理法》實施以來至2009年底，國務院和地方各級政府共批準實施的填海面積為741平方公里，主要用于建設臨海工業、濱海旅游區、新城鎮和大型港口基礎設施等。

“每平方米填海造地的成本為220元到520元之間，而陸上建筑用地的成本則高至每平方米上千元不等，所以越來越多的開發商和政府把目光投向了成本更為低廉的填海造地。”福建省委黨校副教授謝國財這樣告知本刊記者。

近些年，沿海地區一批港口、碼頭、電廠、鋼廠等重大工程項目陸續上馬，對圍海造地的需求也就更加迫切，這些省份制訂的中長期規劃中都有大量圍海填海的項目。

比如廣東省，前兩年發布實施的《廣東省海洋功能區劃》就為“十一五”期間的30多個重大項目劃定了146平方公里的圍海造地區，面積相當于5.5個澳門，圍填海地區主要集中在珠海、汕頭、深圳等地。而河北的唐山曹妃甸則是中國最大的圍海造地工程。從北京搬遷出去的首鋼，選擇了這個原本漲潮時只有2平方公里的海島作為新的廠址，通過吹填工程，這個小島現在的面積已達到160平方公里，最終的目標將會是380平方公里。另外，天津也有大規模的填海造陸規劃；上海欲在杭州灣北部打造“海上城市”；東莞計劃在長安灘涂填海造地3萬畝打造“曼哈頓”；三亞正在開發“海上度假天堂”鳳凰島；連云港“吹填造陸”欲實現大港夢想。

對陸地上土地資源的使用，國家劃下了18億畝耕地這道絕對不可逾越的紅線。同時，近年國務院先后批準了遼寧沿海經濟帶、河北曹妃甸循環經濟示范區、天津濱海新區、江蘇沿海地區、福建海峽西岸經濟區、廣東珠江三角洲地區、廣西北部灣經濟區等區域規劃，并正在制定山東藍色半島經濟區、浙江沿海經濟帶等區域規劃。

“這些區域經濟的發展，需要大量的圍填海作為支撐，以此獲得更多的土地。”國家海洋局海域與島嶼司海域管理處處長李文君對眼前的現況“實話實說”。

處于這樣的背景，沿海各省無一例外全都展開了新一輪的“填海造地”運動。謝國財副教授對本刊記者解釋說，雖然國家對填海造地有嚴格的規定，但是上有政策下有對策，地方上都采取一邊施工一邊等審批，或者批10畝地填20畝，或者干脆在完全無證狀態下開工。50公頃以上的填海項目要報國家海洋局批準，但是很多項目在被查處之后，因為要把填海造成的陸地恢復原狀，工程浩大，還將會造成新的污染，所以一般是罰款了事。小額的罰款相對于填海獲得的巨大利益來說，自是微不足道。

后果難料

根據海洋局發布的《2009年中國海洋環境質量公報》，2009年，中國全海域未達到清潔水質的海域面積約14.7萬平方公里，比上年增加7.3％。嚴重污染海域主要分布在遼東灣、渤海灣、萊州灣、長江口、杭州灣、珠江口和部分大中城市近岸局部水域。

另有官方數據顯示，2009年河流攜帶人海的污染物總量較上年有較大增長。實時監測的457個人海排污口中，73.7％的入海排污口超標排放污染物，部分排污口鄰近海域環境污染呈加重趨勢。

毫無疑問，填海造地這類活動造成了海洋自然性狀的變化。

專家指出，這類變化大致有三種：一是海域物理特性發生變化；二是海陸依存關系發生變化；三是以海洋及海岸帶為依存條件的海洋生態系統發生變化，很多靠近陸地的水域里已經沒有了生物活動。

中國科學院植物研究所科學家蔣高明研究員告知本刊記者，圍海造地將蜿蜓曲折的海岸線“拉直”，成片的紅樹林、灘涂在逐漸萎縮、消失。長期以往，會帶來生態災難，主要表現在：濕地消失，加重旱情；生物多樣性消失，漁業資源減少；加重赤潮危害和改變了自然景觀。這些潛在的災難，隨時都可能爆發。

由于近海濕地起著重要的能量交換功能，海洋的能量通過這些濕地逐漸釋放，從而與陸地生態系統相安無事。然而，人工圍海措施中斷了這個能量釋放過程，使得海洋能量不斷聚集，一旦釋放后患無窮，極有可能誘發洪災。

而中山大學環境科學研究所的夏北成也認為，“圍海造地一方面給當地政府提供

了大量的土地儲備和帶來了巨大的經濟效益，但是另外一方面又帶來了惡劣的環境影響。圍海造地成了一把雙刃劍。”

現實如夏北成所言。在珠海，該市填海造地的面積有400多平方公里，1／5個珠海是圍海填出來的，圍出來的土地絕大部分是分租給租戶種植香蕉和變成池塘養魚。這給當地政府帶來可觀的經濟收益。但據廣州海洋地質調查局的調查顯示，橫琴島周邊及珠海市沿岸區域的填海活動不但改變了原有的地形地貌特征，使海岸線更為曲折，掩蓋了海岸線自然變遷的痕跡，而且改變了水動力條件，引起侵淤狀況的變化，對環境造成很大的影響。

珠三角城市群圍海造地使珠江口變窄，它所帶來的環境危害也將在以后很長一段時間內影響人們的生活。除卻潛在的生態代價，另一項擔憂是，頻繁的填海行為可能扎緊珠江口的“嘴巴”導致內澇，這種憂慮也被屢屢提及。

宏觀把控

實事求是地說，盡管圍海造地對海洋生態帶來了影響，但海洋經濟在國民經濟中的地位卻在日益提高。謝國財副教授說：“以戰略性海洋新興產業為重點的海洋經濟可能會在新一輪海洋經濟發展格局中扮演全新角色。”

今年5月12日發布的《中國海洋報告2010》就提及，海洋經濟是中國經濟“新的增長點和亮點”，其對應的數字是：2001年～2009年海洋生產總值以年均16.3％的速度增長，高出同期國內生產總值1.4個百分點。而《2009中國海洋經濟統計公報》數據顯示，盡管受到金融危機影響，2009年全國仍然實現海洋生產總值31964億元。占國內生產總值的9.53％，占沿海地區生產總值的比重達15.5％。

《報告》還顯示，目前我國在深海技術、海水資源的開發利用技術、海洋生物技術等海洋高新技術領域取得了跨越式發展，我國已成為世界上能制造深潛器的少數國家之一。

如何在發展海洋經濟和控制圍海造地之間取得一個平衡點?孫志輝局長認為，只有對圍填海實施計劃管理，才能真正把住土地宏觀調控這一重要“閘門”。為此，國家海洋局從具體項目到區域規劃，從微觀到宏觀，多層面采取管控措施。

例如，嚴格限定審批權限，明確規定“填海50公頃以上，應當報國務院審批；填海(填海造地)50公頃以下(不含本數)的項目用海，由省、自治區、直轄市人民政府審批，其審批權不得下放”。

再如。國家發改委、國家海洋局聯合印發了《關于加強圍填海規劃計劃管理的通知》，決定從2010年起把建設用和農業用圍填海納入國民經濟和社會發展計劃。

這份《通知》還提出，將根據圍填海實際情況，對地方年度圍填海計劃指標的執行情況進行評估和考核，并作為下一年度計劃編制和管理的依據。對地方圍填海實際面積超過當年下達計劃指標的，相應扣減下一年度計劃指標。對于超過計劃指標擅自批準圍填海的，國家海洋局將暫停該省的區域用海規劃和建設項目用海的受理和審查。

前車之鑒

填海運動改變著大陸版圖的同時，它對生態造成的影響卻至今尚未引起足夠的關注。這當中，不僅存在經驗技術問題，工程的布局也是各地為政。專家為此強烈呼吁，“沿海各地的新填海造地運動，應該放緩腳步。”

“由于圍填海新建設用地游離于全國宏觀調控體系之外，尚未納入國民經濟和社會發展計劃，在客觀上助長了沿海地方政府的圍填海沖動，不僅造成了海域資源的浪費，而且不利于國家宏觀調控政策的實施。”國家海洋局局長孫志輝如此坦言。

隨著國際上對海洋經濟認識的不斷成熟，有的地方開始采取透空式的海上大型浮式建筑物取代圍海，還有的采用人造海灘、人造海岸、人造海洋植物生存帶等等手段挽救急劇減少的動植物。探索與水共存的新路。

我們來看看寸土寸金的香港，據統計，填一尺海就會給香港帶來數字驚人的GDP和經濟效益。但維多利亞灣又是香港人的“命根子”，沒有了維港的那一片海，香港也就不成其為香港。這個矛盾，尖銳異常。面對眼前的維多利亞港灣不斷萎縮，港人有說不出的痛楚，在他們的抗爭下，港府對新的填海造地慎之又慎，嚴之又嚴。

即便被公認為是圍海造地典范的荷蘭，也開始出現眾多圍海造地后遺癥：海岸被侵襲，物種減少，自然景觀不復存在。為此，荷蘭政府不得不將部分圍海造出來的土地恢復成原來的濕地，建立起南北長達250公里的生態系統地帶，用30年時間保護受圍海造田影響而急劇減少的動植物。

“有關部門應借鑒國外的經驗和教訓，本著科學、合理、有序開發利用海岸和自然資源的原則，對填海造地進行統籌考慮，不能放任自流、盲目圍墾，忽略對海洋及陸地環境的保護，以犧牲后代人的利益換取眼前的經濟繁榮。”作為國內著名的生態學家，蔣高明提出如此忠告。

“滄海桑田”的成語，說的是陸地由海洋變來，但是這個變化非常漫長，自然界存在應對這個改變的能力，但是，如果這個改變是劇烈的，大自然就無法應對突然的變化，積蓄的力量就會釋放，從而對沿海人群造成危害。經濟發展“尋夢”海洋，但若盲目沖動，不計后果地填海造地，換來的只能是海洋的報復。