香港政治發(fā)展的邏輯

張定淮

中央政府保留對行政長官及其主要官員的實質(zhì)任命權(quán)，這一點是不容改變的。因為這—制度規(guī)定不僅體現(xiàn)出中央與特區(qū)政府之間的關(guān)系，也體現(xiàn)出行政長官權(quán)力的合法性來源，然而依據(jù)民主政治理論，當(dāng)權(quán)者的權(quán)力合法性來源于“被統(tǒng)治者的同意”。因此，隨著香港特區(qū)行政長官普選制度的確立，從理論上講。行政長宮權(quán)力的合法性就會出現(xiàn)雙重性來源。如何使得這兩種權(quán)力合法一性來源不發(fā)生沖突是值得深思和充分考慮的問題。

如今的香港政壇不可謂不熱鬧。出于推動香港民主政治循序漸進(jìn)發(fā)展考慮，并為各方認(rèn)同的2017年行政長官普選和2020年立法會直選做鋪墊，特區(qū)政府推出了“2012年政改”方案。依據(jù)《基本法》的相關(guān)規(guī)定，這一方案需經(jīng)立法會2／3多數(shù)通過方可實施。但略占立法會1／3強的反對派議員以中央未對于“功能界別”的存廢問題做出明確表示為由，揚言對本“政改”方案予以抵制。并威脅聯(lián)手在立法會就這一方案的表決中否決這一方案。果真出現(xiàn)這樣的局面，香港的政改問題將會再次被擱置。這對于各方而言，恐怕都不是一種滿意的結(jié)果。

為謀求這次“政改”成功，特首曾蔭權(quán)親自出馬在香港走街串巷進(jìn)行廣泛的推介宣傳活動并與公民黨黨魁進(jìn)行了辯論。中央政府充分尊重特區(qū)政府的做法并誠意推動香港民主政治發(fā)展，為消除香港社會對此存在的爭議，中聯(lián)辦副主任李剛6月20日表示，對特區(qū)政府在“2012年政改”方案中采納“一人兩票”，樂見其成。6月24日，香港政制出現(xiàn)重大突破，立法會通過“修改2012年行政長官產(chǎn)生辦法”的決議案。6月25日下午，經(jīng)過十幾小時的馬拉松辯論，立法會產(chǎn)生辦法的修改議案獲得通過。

香港政治發(fā)展是一個極為復(fù)雜的問題，但從紛繁復(fù)雜的表象中仍然有邏輯可循，只有把握這種政治發(fā)展的邏輯，才能看清其政治發(fā)展的前景。

香港政黨政治發(fā)展的限度與空間

香港各種不同的政治組織都以政黨名稱稱謂，但其實際狀況卻并非完全現(xiàn)代意義上的政黨。因為其不論是在法律地位，運作目標(biāo)或運作規(guī)范上都不能算是現(xiàn)代意義上的政黨。不過，就其功能而言，其在香港這個既享有高度自治權(quán)，又直轄于中央政府的區(qū)域內(nèi)的確發(fā)揮著某些整合民意，組織選舉，監(jiān)督政府等政黨組織所具有的功能。然而，香港的這些政治團體的發(fā)展是受到一系列條件限制的，更不可能像國家實體內(nèi)的政黨那樣，充分展示自己的能量。從香港幾所高校有關(guān)研究所所做的民意調(diào)查看，香港政治團體在香港的民意認(rèn)同度長期以來并不高。香港政黨政治發(fā)展到底受到了哪些因素的限制呢?

首先，香港政黨政團政治的發(fā)展受限于香港在中國國家結(jié)構(gòu)中的地位。眾所周知。香港并非國家實體，而是直轄于中央人民政府的一個實行“一國兩制”政策的特別行政區(qū)域，其所享有的高度自治權(quán)是中央政府授權(quán)的結(jié)果，這種自治權(quán)的大小取決于中央政府的授權(quán)程度。《香港特別行政區(qū)基本法》使中央政府對于香港特區(qū)的授權(quán)法制化。香港特區(qū)政府在享有這種高度自治權(quán)的同時，也必須承擔(dān)起《基本法》中所規(guī)定的對國家的相應(yīng)責(zé)任。這是中央政府與特區(qū)政府之間關(guān)系的基本邏輯。依據(jù)這種邏輯，香港政黨政治的發(fā)展只能屬于區(qū)域政治發(fā)展的范疇，而單一制國家內(nèi)特殊區(qū)域的政黨政治發(fā)展問題是實行“一國兩制”政策而出現(xiàn)的一個嶄新問題，需要深入研究，決不可草率行事。

第二，現(xiàn)實的香港政治權(quán)力只是部分對政黨、政團開放，這也限制了香港政黨政治的發(fā)展空間。依據(jù)《基本法》附件二的相關(guān)規(guī)定，到2004年第三屆立法會時，香港分區(qū)直接選舉的議員已達(dá)立法會議員人數(shù)的一半，即30名。立法會分區(qū)直選制度的存在使香港的政黨，政團有了活動的平臺，它們不僅可以通過競選獲取部分立法權(quán)，還可以依據(jù)《基本法》的相關(guān)規(guī)定行使對行政長官的監(jiān)督權(quán)并利用自己為民意代表的身份對行政長官形成很大的壓力。在行政、立法兩種權(quán)力相互配合不足，制衡有余的現(xiàn)時情況下，強勢行政主導(dǎo)的效力要想得以彰顯當(dāng)然是不太可能的。為此，有人提出行政長官職位對政黨開放問題，似乎行政長官只要具有了政黨背景，強勢行政主導(dǎo)的效果就能夠彰顯。事實上，現(xiàn)實制度安排中行政權(quán)力不對政黨、政團開放就是要使行政長官不具有政黨偏向，以免使香港社會出現(xiàn)失衡性變化。這種制度安排在一定程度也限制了香港政黨政治的發(fā)展空間。

隨著香港2017年行政長官普選目標(biāo)的接近，有一個問題是值得高度關(guān)注的，因為它決定了行政長官提名方式的變化路徑。中央政府保留對行政長官及其主要官員的實質(zhì)任命權(quán)，這一點是不容改變的。因為這一制度規(guī)定不僅體現(xiàn)出中央與特區(qū)政府之間的關(guān)系，也體現(xiàn)出行政長官權(quán)力的合法性來源，然而依據(jù)民主政治理論，當(dāng)權(quán)者的權(quán)力合法性來源于“被統(tǒng)治者的同意”。因此，隨著香港特區(qū)行政長官普選制度的確立，從理論上講，行政長官權(quán)力的合法性就會出現(xiàn)雙重性來源。如何使得這兩種權(quán)力合法性來源不發(fā)生沖突是值得深思和充分考慮的問題。

依據(jù)《基本法》第45條的規(guī)定：行政長官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實際情況和循序漸進(jìn)原則，最終達(dá)至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo)。根據(jù)全國人大常委會副秘書長喬曉陽的解釋，“未來行政長官提名委員會按‘民主程序提名候選人與現(xiàn)行的行政長官選舉委員會由100名委員個人聯(lián)合提名候選人，完全是兩種不同的提名方式，沒有什么可比性。普選時提名的民主程序如何設(shè)計，需要根據(jù)《基本法》的規(guī)定深入研究。”不過，極易使香港迅速政治化，且會推動政黨快速發(fā)展的行政長官候選人由政黨提名產(chǎn)生的方法被采納的可能性恐怕是微乎其微。

民主政治的核心是政黨政治，這是所有稍具政治學(xué)常識的人都明白的道理。香港民主政治發(fā)展方向是中央政府確定的，由此我們可以明確推斷，香港政黨政治的發(fā)展前景也是存在的。這就構(gòu)成了香港政黨政治發(fā)展的理論空間。香港在英國人治下的100多年的大部分時間內(nèi)是沒有現(xiàn)代民主政治可言的，這是一個公認(rèn)的事實。然而進(jìn)入香港回歸的過渡期后，香港的民主政治卻有了“突飛猛進(jìn)”的發(fā)展，其中所隱含的政治意圖是不言而喻的。

客觀地講，中央政府在回歸后的香港政治體制的安排上出于“一國兩制”原則考慮，基本上接受了這些民主成果并使之法制化。港人的政治意識則在香港從殖民地向特別行政區(qū)的地位轉(zhuǎn)變的過程中變得成熟起來。雖然《基本法》中沒有提到政黨，但相關(guān)選舉制度尤其是立法會選舉制度的存在和發(fā)展以及港人政治意識的變化，都客觀上構(gòu)成了香港政黨制度發(fā)展的制度空間和社會空間。

總起來看，香港政黨政治的發(fā)展在民主政治作為方向的前提下是存在一定空間的，但這種空間又受到香港作為中國這樣一個高度集權(quán)的單一制國家內(nèi)實行高度自治的特殊地區(qū)地位的限制。從這樣一個角

度觀察，用“鳥籠政治”來形容香港政黨政治發(fā)展的空間和限度不失為一種形象的比喻。

未來香港民主政制發(fā)展存在的主要問題

筆者認(rèn)為，在實現(xiàn)《基本法》所確定的“最終達(dá)至全體議員由普選產(chǎn)生的目標(biāo)”過程中，最可能引起爭議的問題就是香港立法會選舉中的功能選區(qū)問題，而這一問題對由特區(qū)政府剛剛推出，且對于2017年行政長官普選和2020年立法會普選具有鋪墊性作用的“2012年政改”方案正在構(gòu)成威脅，而圍繞這一問題而展開的爭論各方所陳述的觀點是值得高度關(guān)注的。

如前所述，英國在統(tǒng)治香港100多年的大部分時間內(nèi)是沒有政治民主可言的，那么其長期保持香港這個殖民地穩(wěn)定的“法寶”是什么呢?這就是香港著名學(xué)者金耀基教授對英國成功統(tǒng)治香港所概括的“行政吸納政治”。所謂的“行政吸納政治”就是港英當(dāng)局通過將香港華人精英不斷吸納進(jìn)入行政系統(tǒng)，使其某種程度參與政治決策，或通過政治質(zhì)詢方式使華人精英的政策建議某種程度得以采納，進(jìn)而消弭華人不滿情緒的一種方式。這種方式總體而言，實現(xiàn)了對香港的有效統(tǒng)治，而且有效地抑制了代議制民主在香港的發(fā)展。

香港功能選區(qū)(Functional Consdtuendes，又稱功能界別或組別)制度是隨著香港代議民主政治發(fā)展而建立起來的。就其產(chǎn)生對于當(dāng)時的香港政治的突破而言，是具有重要的積極意義的。這一點不論持何種政治觀點的人們都不得不承認(rèn)。正如港英政府在《1984年代議政制綠皮書》中所言：“這個制度的真正好處就是在香港引入更多代議制度的發(fā)展規(guī)劃。它能使香港享有持續(xù)性的經(jīng)濟增長和內(nèi)部穩(wěn)定，所以一定不能忘記或輕易拋棄。”對于港英政府建立起來的這一制度，中央政府出于有利于港人均衡參與，有利于保持香港長期繁榮穩(wěn)定的考慮，故在未來特別行政區(qū)的制度設(shè)計中保留并沿襲了這一制度，而如今這一在歷史上具有積極意義的制度卻成為了香港反對派的眾矢之的。其主要理由如下：

其一，就政治權(quán)利而言，他們認(rèn)為功能界別制度存在著選舉權(quán)的不平等性問題。由于功能界別的選民既可以在分區(qū)直選中投票，也可以在功能界別選舉中投票。因此功能界別制度的存在實際上是賦予了部分公民選舉權(quán)上的特權(quán)。這種做法不符合《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第二十五條b項所保護的“一人一票”原則，在現(xiàn)代政治的條件下，這種制度應(yīng)當(dāng)予以摒棄。

其二，就功能組別的設(shè)定和分布而言，其極具不合理性。從1998年至今香港立法會中所設(shè)定的界別數(shù)為28個。他們提出質(zhì)疑，香港社會中職業(yè)界別如此之多，為什么是這樣一些職業(yè)界別而不是那樣一些界別被賦予代表權(quán)?界別代表的界定依據(jù)的是什么標(biāo)準(zhǔn)?為什么一些規(guī)模極小的界別具有代表權(quán)而規(guī)模較大的界別卻沒有?

其三，從功能界別的議員在立法會中的表現(xiàn)看，其遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上分區(qū)直選產(chǎn)生的議員。由于分區(qū)直選的議員直接產(chǎn)生于民眾的投票。所以其在立法會的表現(xiàn)受制于民眾的壓力，其議政能力較高。相比較而言，功能界別的議員就大大遜色。這不僅表現(xiàn)在其出勤率低，創(chuàng)議能力差。還表現(xiàn)在其積極性不足上。由于有些功能界別議員還是自動當(dāng)選的，因此他們認(rèn)為其不佳的表現(xiàn)主要在于缺乏競爭性。

其四，功能界別的議員往往只代表本行業(yè)的利益，而非全港的利益。在涉及本行業(yè)利益的議題上，他們表現(xiàn)得異常積極，而在涉及香港社會整體利益的議題上表現(xiàn)消極。立法會作為一個公權(quán)力機構(gòu)，作為議員的公眾人物的上述表現(xiàn)是不能容忍的。

對于香港反對派針對功能界別制度的上述指責(zé)，我們毋庸諱言。其所存在的選舉權(quán)的不平等性是一個不爭的事實，所以全國人大常委會喬曉陽副秘書長在對香港未來普選發(fā)表自己的理解時明確表示“普選的核心內(nèi)容是人人有平等權(quán)力選舉”。顯然，這一制度所存在的最主要缺陷將得以摒棄，而對于功能界別所作出的其他幾點指責(zé)，則完全可以通過選舉方式的調(diào)整來加以糾正。

中央對于香港民主政治發(fā)展的方向是明確的，而指導(dǎo)香港民主政治發(fā)展的原則也是十分清晰的。根據(jù)香港實際情況，理解這種大方向。掌握這些原則，就不難把握香港政治發(fā)展的邏輯主線。

(作者為深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所教授、副所長)