日本海洋戰略“雕蟲大計”

邱兆鋒

伴隨著中國對于海外資源胃口的急遽膨脹，今后中日之間的海洋權益競爭將不僅僅局限于雙方有管轄爭議的海域，還可能進一步擴大成全球范圍內的沖突。中國若想贏得更多合作的籌碼，應當刻不容緩地制定出公開、透明且更具前瞻性的海洋戰略。

今年5月末，日本國會通過所謂的《低潮線保全和基地設施整備法》，要求在沒有船舶靠岸設施的沖之鳥島(中國名：沖之鳥礁)和南鳥島建立港口設施。日本企圖通過這一舉動大面積管轄沖之鳥礁海域。向國內外宣傳“沖之鳥”是一座島嶼，從而達到維護日本海底資源開發和專屬經濟區權益的目的，同時在南鳥島周邊，準備推進海底資源的開發。

而在此之前的3月1日，中國的《海島保護法》正式施行。這是我國第一次以立法的形式加強對海島的建設與管理。從該法的形成到正式出臺，日本一直繃緊了神經。去年我國全國人大常委會審議該法之時，包括日本在內的周邊國家駐華外交官就紛紛打聽進展情況，密切關注審議動向。

眾所周知，日本整個國家就是由眾多大大小小的島嶼組成的。日本既是一個典型的海洋島國，同時也是一個資源窮國。石油、礦產等工業發展所需的資源、能源匱乏，嚴重依賴進口。因此，海洋戰略可以說是事關日本國運。在海洋權益沖突日益擴大的今天，日本也進一步調整海洋戰略，通過迅速推進立法、整合政府部門加強了海洋管理。這對于我國頗有啟示意義。

海洋立國

日本首先從行政、立法上高度重視海洋事業。一個很好的例子就是盡管沖之鳥和南鳥島分別在東京以南和以東1700多公里外，但是日本將這兩個地方劃給小笠原村，使其在行政上都隸屬于東京都。此舉頗具戰略眼光，防止了這兩個面積可以忽略不計的“小不點”在行政管理上被邊緣化。東京都知事石原慎太郎曾在2005年踏上沖之鳥，并親吻了這個彈丸小島，雖然這一點備受爭議。

日本在海洋立法上也走在很多國家前面。早在上世紀70年代，日本就出臺了《孤島振興法》，對地理位置偏遠、資源匱乏、經濟落后的島嶼采取迅速有力措施加以開發，改善孤島的基礎設施。相比之下，我國出臺類似目的的《無居民海島保護與利用規定》，整整晚了30年。我國的《海島保護法》從2003年起草到最后收尾，走了整整6年的漫長道路，而日本卻在兩年之內，使涉及整個國家海洋事務的《海洋基本法》在眾參兩院高票通過。

政府、學術界、經濟界等同心協力，實現“產官學結合”，是日本研究海洋戰略的一個極為重要的特色。日本政府通過采納各類咨詢機構建議、完善海洋政策和立法等手段來建立海洋戰略。在制定海洋政策時，各種官方和民間的智庫不可或缺，其中最著名的就是“海洋政策研究財團”。該財團于2005年向日本政府提交了《海洋與日本：21世紀海洋政策建議書》，并由此推動了日本海洋政策大綱的建立和《海洋基本法》的出臺。此外，該機構還提出完善在各類學校中海洋教育的建議，以提高全民海洋保護意識。而近年來，日本學術界的海洋戰略研究也瘋狂走熱，在政府和財團的支持下，大量專著和研究報告不斷推出。

從“群龍亂舞”到“一條龍”

長期以來，日本政府沒有設立專門管理海洋事務的機構，只是按照職責在政府內部進行分工，實行的是多頭管理的方式。比如，經濟產業省負責海洋資源開發，農林水產省負責漁業，國土交通省則主管海港建設。由于主管部門眾多且缺乏橫向聯系，最終導致在出現海洋問題的時候權責不清、應對緩慢、效率低下等弊病。為此，2001年，日本政府通過行政機構改革，整合了海洋事務相關的省廳。2007年日本根據《海洋基本法》的規定，成立了以首相為最高領導，由國土交通省、經濟產業省等8個部門聯合組成的綜合海洋政策本部。該部全面負責國家海洋政策，按統籌管理的方式整合強化海洋行政。協調各部門工作，基本改變了相關省廳間各自為政的局面。此外，日本還新設了海洋政策擔當大臣，在綜合海洋對策總部的框架下，負責漁業、海洋資源開發、保護海洋運輸安全等相關政策的統籌規劃。

由此，日本海洋事務“群龍亂舞”的局面得到了控制，而在《海洋基本法》之下運作“綜合海洋政策本部”這一機制，也對海洋管理起到了核心作用。綜合海洋政策本部的最新動向是于3月通過了“海底資源能源確保戰略”，把海底資源確定為20年后日本的海洋國家成長戰略中重要內容之一。具體說來，就是在東海“日方提出的中間線”至琉球群島、伊豆半島至小笠原群島等達34萬平方公里的海域里，進行包括金、銅以及其它稀有金屬的資源調查，并且爭取2020年能夠實現海底資源與能源的產業化。此外，政府還將對遠距離控制的無人探查機的開發以及從事資源勘探的企業提供貸款支持。

中國作為擁有300萬平方公里海域的海洋大國，海監、漁政、海事、邊防、海關這5條“龍”在海上的力量顯得頗為弱小。為了適應海洋維權和海洋合作，有必要改革“多個涉海部門各自在海上執法”這一管理辦法，以海洋為媒介設置統一的綜合辦事機構。

雕蟲大計

無知最可怕。一座有人島嶼無論大小，其歸屬一旦確定，周邊200海里的專屬經濟區就隨之確定。正因為如此，日本對沖之鳥礁一直苦心“造島”。

沖之鳥不是一個島，只是一個漲潮時露出水面的彈丸小巖礁。由于全球氣候變暖，海平面升高，這個巖礁幾乎要被海水淹沒。然而，日本從上世紀80年代開始卻花了數十億美元，用大量的鋼筋混凝土對這個小巖礁進行加固、加高。而2006年日本政府更是斥資755萬美元，推出了“珊瑚蟲計劃”。日本派專家前往沖之鳥礁養殖速生珊瑚蟲，通過珊瑚蟲的迅速繁殖，以期變礁為島。從而宣告附近海域成為日本的專屬經濟區，將其中的漁業資源、海底石油、稀有金屬收入囊中，最終達到擴充海上領土、實現海上圈地的目的。在多年如一日的悉心經營下，日本于2008年11月向聯合國提出了本國南部及東南部海域大陸架延伸申請，而沖之鳥則是南部海域的申請理由之一。日本外務省發言人兒玉和夫表示，將力爭促使聯合國批準包括沖之鳥周邊地區在內的大陸架擴張申請。

我們曾經對日本人的做法嗤之以鼻：真是有錢沒地方花，把真金白銀就這么扔到了海里。而現在我們不得不承認自己已陷入十分被動的境地，只能口頭抗議：沖之島只是一個礁盤；不能維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁，不應有專屬經濟區或者大陸架。

更讓人觸目驚心的是，由于長期以來海島管理的滯后，遼寧、河北、福建等沿海地區不斷發生炸島炸礁，填海連島的事件，海南三亞還發生過為了開辟航道搞旅游而炸礁的事件。據統計，近20年我國由人為因素而消失的島礁超過了400個。

中日——沖突還是合作?

日本近些年略顯軍事擴張性的海洋戰略當中，應對中國崛起的色彩很重。從2006年以來，日本不惜投入巨資，在沖繩縣的宮古島和長崎縣的福江島上增設了電磁監聽系統，截收天線高達30米，經過多套系統交叉比對和三角測量，與駐日美軍聯手，對由渤海、黃海海域南下的中國艦只實施聯合電磁監控。而在距離沖繩本島約520公里的與那國島，日本自衛隊是否進駐的問題尚未退燒。該地距釣魚島僅150公里，一直由海上保安廳管理，民主黨上臺后擱置了前首相麻生太郎的派兵計劃，但因長外間守吉屢次呼吁政府向該島派兵。

近年來，日本還持續強化對釣魚島的侵占。2002年底，日本政府聲稱以年租金2000余萬日元的代價，從一個國民手中獲得對釣魚島的管理權；隨后，日本政府宣布將右翼團體在島上設置的燈塔收歸“國有”；2009年初，又調集可搭載直升機的大型巡邏艦增防釣魚島。盡管中國民間“保釣”力量一次次登島，打破了日本“實效占有”，但中國海上執法力量的船舶和飛機通常不能到釣魚島附近巡視，僅有2008年底那次進入了釣魚島12海里范圍內。相形之下，日本海上執法力量不管多遠都會派艦機去巡視，每天至少會有3艘巡視船游弋在釣魚島周邊。從衛星、雷達到飛機、軍艦，日本海上防務的嚴密和快速是日常化的。

伴隨著經濟的高速成長，中國正在“暴食”海外資源，維護遠洋航線因此愈發重要，而日本是一個傳統能源需求大國，正在索馬里鄰國吉布提耗資4000萬美元建立首個海外軍事基地。眼下中日在經濟專屬區、大陸架界限、東海資源開發等諸多問題上對立，但今后兩國的海洋權益競爭將不僅僅局限于雙方有管轄爭議的海域，還可能進一步擴大成全球范圍內的沖突。

今年4月中國海軍艦艇編隊大規模通過宮古海峽進入西太平洋海域后，有日本媒體渲染說中方在搞“心理戰”，盡管在5月中日韓外長會晤期間，中日兩國已就避免海上沖突而建立軍事熱線一事達成了共識，但“太把自己當公海主人”的日媒對抗情緒嚴重。中國若想贏得更多合作的籌碼，應當刻不容緩地制定出公開、透明且更具前瞻性的海洋戰略。