美國金融監管改革大勢底定

儲昭根

考慮到美國次債危機余波未了，歐洲債務危機又掀波瀾，華爾街已成民怨的靶心，此次奧巴馬政府推行的金融監管改革基本上已是大勢底定。面對70年來最嚴厲的—次改革挑戰，華爾街除了通過說客軟化林肯參議員的提案，還將金改戰場重新搬到了眾議院。

6月10日，美國會“參眾兩院會議委員會”(House-Senate panel)就金融改革議案的最終定稿舉行了第一次會議，以便將眾議院去年12月通過的一個金融監管改革版本，和參議院今年5月20日通過的另一版本捏合起來，待兩院各自最后一次表決通過，再送交總統簽署成為法律。由于多倫多G20峰會6月27日閉幕，為了就金融危機給國際社會一個交代，兩院最終合并版本有望在峰會閉幕前出爐，然后在7月4日美國國慶日前提交奧巴馬簽署。

值得回味的是，奧巴馬政府推行金改一路跌跌撞撞，中間一度被認為根本不可能成功；自從今年3月奧巴馬簽署醫改法案后，兩黨惡斗的局面才有所緩和。參議院5月20日的投票結果是59票對39票，民主黨“跑”了2票，但從共和黨那里爭取到4票。金改方案使銀行破產成為可能，還規定在美聯儲之下設置消費者金融保護局，但本次監管改革的核心——“沃爾克法則”與“林肯條款”由于爭議較大，還存在變數，華爾街大銀行正為此不懈游說。

金改立法進入快車道可謂是兩黨妥協的結果，畢竟面臨中期選舉的共和黨要順應主流民意，而且，若法案在國會再受阻，奧巴馬政府將重啟針對八大投行的欺詐調查，所以華爾街的游說會適可而止。目前，參眾兩院法案合并小組由參院12人(民主黨占7人)、眾院31人(民主黨占20人)組成，談判的絕大部分將在白宮、眾議院金融服務委員會主席巴尼·弗蘭克以及參議院銀行委員會主席克里斯托弗·多德之間進行，然后由他倆負責在各自議院中推動法案的通過，但兩院會議委員會成員仍然有辯論、修改以及到最后進行表決的權利。

金改立法，一路坎坷

2008年9月15日美國四大投行之一的雷曼兄弟集團宣布破產，拉開華爾街危機和全球金融風暴的序幕。由此，重塑金融監管框架、嚴防系統性風險、避免危機重演，既為當前美國政經形勢所決定，同時華爾街改革也是奧巴馬入主白宮第一天起的首要任務。

上任第八天，奧巴馬在白宮與他的經濟團隊首次討論“重整華爾街規則”；2月4日，奧巴馬宣布華爾街高管“限薪計劃”，為在此之后接受政府救援的困難金融企業的高管設立50萬美元的年薪上限。3月26日，白宮向國會提議進行大刀闊斧的金融監管改革，包括面向各類金融企業建立單一的監管機構，同時加強對大型對沖基金和私人股本公司的約束。該提案將授權政府關閉陷入困境的金融公司。5月13日，奧巴馬政府起草了規范金融衍生工具的框架——要求所有“場外衍生工具”交易商接受一個審慎和健全的監管制度——包括起步資本、報告和保證金等要求。6月8日，根據眾議院通過的一項法案，美國五大金融監管機構的內部監督機構負責人將必須由總統任命，以提高他們的獨立性和影響力。

6月17日，奧巴馬政府正式公布全面金融監管改革方案。從金融機構監管、金融市場監管、消費者權益保護、危機處置和國際合作五個方面構筑安全防線，期望以此恢復對美國金融體系的信心。這份85頁的金融改革“白皮書”指出，2008年發生金融危機的根源是：監管當局允許金融公司提供過多信貸；監管者未能充分理解新型金融工具的利弊；大型金融機構向員工過度發放薪金，卻在規避風險方面投資過少。當時奧巴馬政府設定的改革計劃是爭取在2009年年內實行。經過數月討論、協商及游說之后，2009年12月11日，美國眾議院以223：202票通過了核心內容為將美聯儲打造成“超級監管者”、設立新的消費者金融保護局的金融監管方案。這份長達1279頁的改革法案，是美國金改的初步勝利。

在千呼萬喚，眾議院領先一步的情況下，2009年11月19日，參議院銀行委員會開會討論委員會主席、民主黨人多德提交的監管改革提案。會議遭共和黨人阻撓，多德隨后要求銀行委員會關鍵成員組成兩人一組的跨黨派小組，先后與共和黨的理查德·謝爾比、鮑勃·科克協商，盡管中間出現“有意義的進展”，但均不歡而散。當年金改方案在參院難產!今年3月15日，多德在未爭取到參院銀行委員會內10名共和黨議員任何支持的情況下強行推出長達1336頁的議案。3月22日，銀行委員會開會調整多德提案，共和黨人堅持不提出任何修正條款。美國的保守派、大銀行利益集團，乃至民主黨內的右傾勢力，大都認為經過近半年醞釀和妥協的多德議案仍過于嚴厲，可能傷害到美國金融企業的國際競爭力。

今年4月26日，在參議院程序性投票中，共和黨參議員中除兩人未投票外，其余全都投了反對票。而且，民主黨參議員本·納爾遜“臨陣倒戈”，更使投票不可能通過。最終，參議院民主黨領袖哈里-里德也只得改投了反對票。此后的48小時內，共和黨又連續第二次、第三次在不記名投票中一致表達反對，阻止法案的推進。對于這一結果，奧巴馬失望不已。他也只能敦促兩黨參議員以國家利益為先，通過法案，避免金融危機重演。

高盛“欺詐門”助推改革

參議院有100個席位，當前民主黨占59席，共和黨占41席。強行通過金改提案需參院60票贊成，因此民主黨要贏得至少一名共和黨參議員的支持。也就是說，如果像醫改那樣按黨派投票，金改法案幾乎沒有通過的可能。

醫改法案之所以能過關，是因為此前民主黨在參院擁有60席次，且適時完成了大部分立法工作。今年1月，共和黨人律師、前模特、有“最性感男人”之稱的州議員斯科特·布朗通過補選填補了去世的民主黨參議員愛德華·肯尼迪的遺缺，使民主黨喪失在參院的絕對優勢。一票之差，意味著民主黨無法掃清阻礙議事程序——“費力把事拖”(filibuster)，也難以順利“結束辯論”(cloture)并通過法案。

馬薩諸塞州參議員補選失敗是民主黨陣營重大挫折，但在布朗當選當天，奧巴馬又宣布將對美國銀行業做重大改革，并采納了“沃爾克法則”——美國銀行將不得進行自營交易，也不得擁有或投資對沖基金與私募基金。奧巴馬揚言：“如果這些人想來場戰斗，那么我已經準備好了。”奧巴馬“推土機式”的改革，一下子捅了馬蜂窩。先前夸耀自己投票給奧巴馬的大型銀行主管們，現在罵奧巴馬是“芝加哥暴徒”；接著，斥其為反市場經濟、反財富、反資本主義者以及財富重分論者、誹謗犯……

4月16日，美國證監會向紐約曼哈頓聯邦法院起訴華爾街巨頭、被冠以“美國之盛”雅號的高盛公司(Goldrnan Sachs)

及其副總裁法布里斯·圖爾，理由是高盛在2007年初設計并銷售了一款基于次級房貸抵押貸款債券的擔保債權憑證(CDO)，交易中涉嫌欺詐消費者，導致消費者近10億美元的損失，高盛則從中漁利1500萬美元。而據湯森路透統計，華爾街公司在2005至2007年間共發行了1.08萬億美元的CDO，美國大金融機構幾乎都曾以不同方式創建并交易過CDO，因此起訴高盛頗有“殺一儆百”的意味。緊接著，證監會又宣布要徹查美國19家大型銀行是否存在財務舞弊。5月中旬，紐約州總檢察長科莫就高盛、大摩等8家華爾街投行涉嫌誤導評級機構一事展開調查。《經濟學人》分析說，如果參議院能夠通過金改法案，那么商業調查可能只是奧巴馬政府的“虛晃一槍”與“敲山震虎”；反之，沒有哪個華爾街大金融機構能確保清白。

針對高盛集團的金融欺詐指控凸顯了金融改革的必要性，共和黨人迫于政治壓力放棄對金改的阻撓，參議院4月28日一致同意不經投票直接進入辯論階段。辯論持續逾3周，斯科特·布朗在與參議院多數派領袖哈里·里德交談并和本州參議員同事約翰·克里私聊后，為其家鄉州一些金融企業比如富達(Fidelity)和道富銀行(State Street)爭取到豁免，遂轉投贊成票，使得金改法案于5月20日晚在參院過關。這次民主黨“跑”了兩票——來自華盛頓州的瑪麗亞-坎特韋爾要求把議案中限制銀行金融衍生品和復雜金融工具交易的條款嚴格化，而來自威斯康星州的拉塞爾·范戈爾德希望重推上世紀“大蕭條”時期的金融規定，即嚴格區分商業銀行和投資銀行，但卻同時從共和黨方面爭取到4票——斯科特·布朗、緬因州的柯林斯、斯諾以及艾奧瓦州的格萊斯利。

華爾街的“最后抗戰”

參院版監管法案通過后，參議院多數黨領袖里德說：“當法案成為法律的時候，華爾街上的竊喜將被驚叫聲所取代。”這與參議員布蘭奇·林肯的監管提議被采納，有著莫大關系。

高盛“欺詐門”曝光后，奧巴馬表示他將“對那些不將金融衍生物納入監管范圍的立法實行一票否決”，參院農業委員會主席、民主黨阿肯色州參議員布蘭奇·林肯則拿出了厚達336頁、讓華爾街更為恐懼的衍生品監管草案——草案規定諸多衍生品須在交易平臺上執行，并要求那些希望獲得聯邦援助資格的銀行剝離掉期業務。數據顯示，目前不受監管的掉期衍生品交易市場(swaps and derivatives market)在2009年為整個金融行業生成了大約240億～300億美元的全行業總收入，其中摩根大通、美國銀行、高盛集團、摩根士丹利和花旗集團五家最大型金融機構占了大約97％。業界分析師指出，林肯的計劃可能對華爾街某些最大型的金融機構造成深遠影響。這項提案一度被視為華爾街即將遭遇“滅頂之災”的信號。

布蘭奇·林肯向來是中間路線的支持者，且最擅長跨黨派處理問題，她的提案一拋出，華爾街和政壇一片嘩然。華爾街不得不由原來強硬反對“沃爾克法則”，退守到反對林肯這個關鍵、要命的提案上來。但《華盛頓郵報》4月27日公布的民調顯示，約2／3的美國人樂見更嚴格的監管。如此具廣泛爭議的提案在農業委員會批準時，卻贏得了重量級共和黨議員中格拉斯利的贊成票和斯諾的支持，成為“迄今唯一一部兩黨法案”。盡管財長蓋特納、美聯儲主席伯南克、聯邦存款保險公司(FDIC)主席貝爾以及白宮經濟顧問沃爾克均表示反對，但林肯法案還是一路過關斬將，最終成為參院版監管法案的第716條款，并與沃爾克法則一起雙雙獲得通過，使參院版監管法案成為70年來華爾街面臨的最嚴厲的一次改革挑戰。

林肯參議員出身阿肯色州7代務農家族，從政生涯一帆風順，今年5月8日和6月8日尋求第三次連任的兩輪黨內初選中，她戰勝了得到工會和民主黨自由派支持的副州長比爾·霍爾特。初選后林肯躋身合并參眾兩院金改法案的會議委員會，她提出的限制銀行衍生品交易的第716條款——“林肯條款”爭辯也最為激烈。院外團體已為此花費了300多萬美元，更不用說高盛這樣的大公司潛在的影響力。據統計，從1989年至今，高盛管理層向美國總統候選人提供競選資助累計高達3160萬美元，其中大約2／3投向了民主黨，而且就在奧巴馬競選總統時期，高盛同樣奉獻了近100萬美元。因此，華爾街巨頭首先期待平時的感情投資在關鍵時刻能幫上忙。但林肯成功獲得黨內提名為金改再添動力。參議院銀行委員會主席多德先前還想弱化林肯條款，但在林肯初選成功后承認：“她的優勢加強了……代表了正確的方向。”在中期選舉之年，立法者對選民的看法越來越敏感，這深刻影響著銀行監管立法。

其次，華爾街期待紐約籍國會眾議員與“新民主黨議員聯盟”(New DemocratCoalition)阻止或者弱化議案。紐約籍眾議員艾克曼6月14日晚上跳出來說，“我們這些紐約的代表，不僅代表紐約居民，還代表了華爾街，并非常清楚紐約居民深受華爾街的影響”，“我們并不總是以一個集團(bloc)投票，但華爾街是我們紐約的臍帶之一，它是氧氣”。如果針對華爾街的改革太強硬的話，艾克曼呼吁紐約代表團26名眾議員在最后投票時拋棄民主黨。與此同時，擁有43名成員、自詡為“力促增長的溫和派”的“新民主黨議員聯盟”也在削弱金改方面配合華爾街，對林肯條款“剝離銀行衍生品交易業務”提出批評。這說明華爾街已改變策略，金改戰場已從原來被認為牢不可破的參議院轉移到眾議院，這給眾議長佩洛西出了難題。不過，相關支持嚴格監管的民間政治組織已警告倒戈者會在年底選舉中付出代價。

最后，稀釋(dilute)、歪解與以拖待變。在過去的200多年里，華爾街一直遵循自己的游戲規則。此次最壞可能也就是無法阻止議案通過，但華爾街還是能有辦法。一是通過在兩院的代理人降低監管力度。據最新報道，林肯參議員迫于各方壓力，已修改自己所提計劃：給大型銀行控股公司最多兩年時間過渡期；由之前要求銀行完全取消衍生品業務轉而允許銀行通過獨立資本附屬公司交易并處理衍生品，但要求銀行為此大幅提高風險資本金；對社區銀行則不加限制。二是尋找立法漏洞。華爾街有足夠資源聘請足夠的律師來分析法律漏洞，法案即使通過，最后能否100％落實到執行層面，也仍難以判斷。三是以拖待變。華爾街是鐵打的營盤，總統與議員只是流水的兵，再加上華爾街上“金融巫師”太多，道高一尺，魔高一丈，在海量暴利面前，要讓他們收手，可謂難上加難!真要擋不住奧巴馬改革勢頭的話，華爾街還可以伏兵于今年11月中期選舉，陳重兵于2012年總統大選，尋求翻盤機會。如果民主黨和奧巴馬選舉失利，就將成為華爾街顛覆金改的最好借口，金改走回頭路在所難免。

不過，考慮到美國次債危機余波未了，歐洲債務危機又掀波瀾，華爾街已成民怨的靶心，在奧巴馬政府銳意改革的大背景下，華爾街盡管過去只遵守自己的游戲規則，但這一回恐怕難以用其曾經無所不能的金錢來達到目的。可以說，此次奧巴馬政府推行的金融監管改革基本上已是大勢底定。當然，即使法案通過，金融監管仍是年底中期選舉精彩大戲中的重頭戲。